Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/0.1:0.1 Achtergrond van en aanleiding voor het onderzoek

Doorwerking van de beginselen van behoorlijke rechtspleging 2010/0.1

0.1 Achtergrond van en aanleiding voor het onderzoek

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De bestuurlijke voorprocedures: zowel besluitvorming als rechtspraak

In het Nederlandse bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming is het gebruikelijk dat een belanghebbende, alvorens de toegang tot de bestuursrechter openstaat, een bestuurlijke voorprocedure doorloopt. Daarbij moet eerst en vooral gedacht worden aan de bezwaarschriftprocedure. Dat is de meest voorkomende en meest bekende (of wellicht beruchte1) bestuurlijke voorprocedure, aangezien deze in de artikelen 7:1 juncto 8:1 Awb algemeen verplicht is gesteld voorafgaand aan het beroep op de bestuursrechter.2 Deze procedure heeft sinds de inwerkingtreding van de Awb in toenemende mate in de aandacht van de doctrine gestaan en zij vormt een veelbesproken onderdeel van het Nederlandse bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming.3 Daarnaast komt het administratief beroep als bestuurlijke voorprocedure, hoewel deze procedure niet vaak meer wordt voorgeschreven (in elk geval niet als eindstation4), een belangrijke plaats toe in de ontwikkeling van het Nederlandse bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming. Het administratief beroep is een bestuurlijke (voor)procedure die jarenlang dé bestuursrechtelijke voorziening van rechtsbescherming vormde en die de discussies over de inrichting van het systeem van rechtsbescherming heeft gedomineerd.5 De bezwaarschrift-procedure en het administratief beroep vormen de klassieke bestuurlijke voorprocedures, waarvan algemeen aanvaard is dat zij onderdeel uitmaken van het bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming.6 Er zijn ook nog andere procedures bij het bestuur die, afhankelijk van hetgeen onder het begrip 'voorprocedure' wordt verstaan, tot de bestuurlijke voorprocedures gerekend kunnen worden. Te denken valt aan de goedkeuringsprocedure en de uniforme voorbereidingsprocedure.7

In dit onderzoek staat de betekenis van de algemene beginselen van behoorlijke rechtspraak voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures centraal. De vraag naar de betekenis van juist die beginselen voor die procedures lijkt op het eerste gezicht niet voor de hand te liggen. De beginselen van behoorlijke rechtspraak zijn immers beginselen die primair geassocieerd worden met procedures bij rechterlijke instanties en niet met procedures bij het bestuur. Beide soorten procedures vinden plaats bij geheel verschillende organen waaraan, vanuit de eigen aard van de werkzaamheid van die organen en hun onderscheiden posities in ons staatsbestel, specifieke 'eigen' eisen gesteld worden.8 Voor rechterlijke instanties vormen de beginselen van behoorlijke rechtspraak, zoals mede gepositiveerd in artikel 6 EVRM, de in acht te nemen behoorlijkheidsnormen, terwijl dat voor bestuursorganen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn.9

Desalniettemin bestaat er om drie redenen aanleiding om onderzoek te doen naar de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspraak voor de bestuurlijke voorprocedures. Allereerst is dat de verwantschap tussen de bestuurlijke voorprocedures en (bestuurs)rechtspraak. Voorts zijn de bestuurlijke voorprocedures onderdeel van het bestuursrechtelijke systeem van rechtsbescherming. Ten slotte zijn al verschillende voor rechtspraak geldende eisen van toepassing op de bestuurlijke voorprocedures. Deze drie redenen worden hierna kort toegelicht.

Verwantschap tussen de bestuurlijke voorprocedures en rechtspraak

De bestuurlijke voorprocedures nemen in het Nederlandse bestuursrechtelijke systeem in zekere zin een merkwaardige positie in.10 Enerzijds zijn het besluitvormingsprocedures bij het bestuur en anderzijds vormen zij met waarborgen omklede voorzieningen voor burgers om een eerder genomen besluit van het bestuur aan te tasten. In de bestuurlijke voorprocedures wordt na volledige heroverweging een besluit genomen door het bestuur, maar dat geschiedt in een met waarborgen omklede procedure op initiatief van en naar aanleiding van bezwaren (of beroepsgronden dan wel zienswijzen) van belanghebbenden die het niet eens zijn met het in primo genomen besluit. Op het moment dat de bestuurlijke voorprocedure aanhangig wordt gemaakt, ontstaat er een geschil tussen de desbetreffende belanghebbenden en het beslissende bestuursorgaan.11 In de bestuurlijke voorprocedures vindt derhalve tot op zekere hoogte naast bestuurlijke besluitvorming evenals in de rechterlijke procedure — geschilbeslechting plaats.12 De bestuurlijke voorprocedures, in het bijzonder de bezwaarschriftprocedure, behelzen aldus elementen van twee werelden: tegelijkertijd zijn zij (verlengde) besluitvormingsprocedures bij het bestuur die door middel van een volledige heroverweging moeten leiden tot een (nieuw) besluit én een vorm van rechtsbescherming die sterke gelijkenis kan vertonen met rechtspraak in functionele zin.13 Dat tweeledige karakter van verlengde besluitvorming en rechtsbescherming is onlosmakelijk verbonden met de klassieke voorprocedures. Over de mate waarin het (verlengde) besluitvormingskarakter, dan wel het rechtsbeschermingskarakter domineert (of zou moeten domineren), bestaat nog wel eens verschil van mening.14 Vaststaat echter dat beide functies in enigerlei mate aan in elk geval de bezwaarschriftprocedure toekomen. Dat geldt ook voor het administratief beroep, hoewel daaraan in plaats van een verlengde besluitvormingsfunctie veeleer een toezichtfunctie wordt toegekend.15

De verwantschap van bestuurlijke voorprocedures met rechtspraak is de belangrijkste aanleiding om te onderzoeken of er dientengevolge niet ook met rechtspraak gemeenschappelijke of vergelijkbare eisen bestaan voor de bestuurlijke voorprocedures. Onderzoek naar de waarborgen die gelden voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures en de vraag waartoe deze processuele waarborgen te herleiden zijn, is bovendien nog niet uitvoerig verricht onder het regime van de Awb. Hoewel aan het tweeledige karakter van de bestuurlijke voorprocedures (bestuurlijke besluitvorming en een vorm van rechtsbescherming) veel aandacht is besteed, zijn de voorschriften voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedure alsmede de eisen uit de jurisprudentie van de bestuursrechter in de doctrine onderbelicht gebleven. De omstandigheid dat de bestuurlijke voorprocedures kenmerken van zowel besluitvorming als rechtspraak vertonen, doet immers de vraag rijzen naar de toepasselijke normen en eisen voor de inrichting van die procedures. Zijn dat de eisen die voor rechtspraak gelden óf zijn dat de eisen die voor bestuurlijke besluitvorming gelden? En is er materieel gezien sprake van vergelijkbare of juist verschillende eisen?

Omdat de bestuurlijke voorprocedures zich tussen besluitvorming en rechtspraak in bevinden, is het van belang te onderzoeken in hoeverre die positie van invloed is op de voor de bestuurlijke voorprocedures toepasselijke normen en eisen. Traditioneel worden in de doctrine en de rechtspraak (vooral) de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als behoorlijkheidskader voor de bestuurlijke voorprocedures gehanteerd, omdat er nu eenmaal sprake is van besluitvorming en procedures bij het bestuur. Zo bezien, bestaat er ook geen verschil tussen de primaire besluitvormingsfase en de bestuurlijke voorprocedure, hoewel uitsluitend aan de laatste een rechtsbeschermingsfunctie wordt toegekend. Voor beide procedures gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daaruit voortvloeiende eisen. In de regeling van de Awb nemen de waarborgen voor de burger in iedere fase van de procedure inzake een besluit echter toe.16 Dat betekent dat het uitgangspunt wat betreft de inrichting van de procedure is dat de waarborgen ten opzichte van de primaire besluitvormingsfase in de bestuurlijke voorprocedure toenemen, terwijl de waarborgen nog niet gelijk zijn aan de waarborgen die gelden in de procedure bij de bestuursrechter.17

De toename van procedurele waarborgen in de bestuurlijke voorprocedures hangt samen met de rechtsbeschermingsfunctie die deze procedures hebben (in tegenstelling tot de primaire besluitvormingsfase).18 De eisen in de Awb en ook de aanvullende eisen die soms in de jurisprudentie in samenhang met die rechtsbeschermingsfunctie worden gesteld, worden echter vaak herleid tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en niet tot beginselen van behoorlijke rechtspraak.19 De rechtsbeschermingscomponent en de gelijkenis met rechtspraak lijkt daarmee in de toepasselijke normen lang niet altijd tot uitdrukking te komen.20 Het ligt echter in de rede dat het tweeledige karakter van de bestuurlijke voorprocedures ook tot uitdrukking komt in de behoorlijkheidsnormen en eisen die gesteld worden aan de inrichting van die procedures. Dat zou betekenen dat niet alleen de bestuurlijke behoorlijkheidsnormen, maar ook de voor rechtspraak geldende normen of eisen van invloed kunnen zijn. In dit onderzoek staat de specifieke betekenis van die beginselen en de gevolgen daarvan voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures centraal. Daartoe worden de voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures geldende eisen en voorschriften vergeleken met de voor rechtspraak geldende normen.

Onderdeel van het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming

Niet alleen de verwantschap tussen de voorprocedures en de procedures bij de bestuursrechter geeft aanleiding tot het onderzoek. De omstandigheid dat, los van de verwantschap met rechtspraak, met name de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep onderdeel uitmaken van het stelsel van rechtsbescherming vormt een andere belangrijke reden voor het onderzoek. Bovendien dienen de voorprocedures, zodra voorgeschreven, verplicht doorlopen te worden alvorens de toegang tot de bestuursrechter openstaat, en beperken zij derhalve voor de burger in een geschil met het bestuur de toegang tot de bestuursrechter.21 Daar komt nog bij dat onder invloed van de Awb, en de daarin vooropgestelde partij-autonomie en rechtsbeschermingsfunctie van het bestuursprocesrecht, een ontwikkeling in gang is gezet waardoor de bestuurlijke voorprocedures, in het bijzonder de bezwaarschriftprocedure, in aanzienlijke mate bepalend kunnen zijn voor de daaropvolgende procedure bij de bestuursrechter.22 Gedoeld wordt op de vormgeving van een 'trechter of fuik' tussen bezwaar en beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg, waaruit volgde dat in bezwaar niet aangevoerde gronden tegen een besluit niet voor het eerst in beroep mochten worden aangevoerd.23 Hoewel deze trechter al aanzienlijk versoepeld was de laatste jaren24 en thans niet meer in deze vorm geldt, werpen de keuzes gemaakt door belanghebbenden in de bestuurlijke voorprocedures, gelet op artikel 6:13 Awb, nog steeds hun schaduw vooruit naar de procedure bij de bestuursrechter. Op grond van het huidige artikel 6:1 3 Awb wordt namelijk een onderdelentrechter aangenomen.25 Die trechter houdt in dat afzonderlijke besluitonderdelen die in de bestuurlijke voorprocedures niet zijn aangevochten door een belanghebbende, in de procedure bij de bestuursrechter niet meer door diezelfde belanghebbende ter discussie kunnen worden gesteld.26

Hoewel de discussie over trechters of fuiken tussen de bezwaarschriftprocedure en het beroep bij de bestuursrechter aan belang heeft ingeboet, is daardoor — nog daargelaten de vraag of een beperking van de toegang tot de rechter in de vorm van verschillende trechters (voor zover daar nog sprake van is), met het oog op artikel 6 EVRM, geoorloofd is27— het belang van de voorfase in de gehele procedure toegenomen. Dat toegenomen belang rechtvaardigt de vraag of bepaalde waarborgen die gelden voor de rechterlijke procedure niet ook reeds in de voorprocedures gelden.

Bepaalde voor rechtspraak geldende vereisten zijn al van toepassing

Ten slotte gelden thans al bepaalde vereisten die gesteld worden aan rechterlijke procedures ook voor de bestuurlijke voorfasen. Te denken valt daarbij aan het redelijke termijn-vereiste, zoals neergelegd in artikel 6, eerste lid van het EVRM.28 Voor de beoordeling of afdoening van een rechtsgeschil binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden, beziet het EHRM immers de duur van de procedure in zijn geheel. Daarin is ook de duur van een bestuurlijke voorprocedure inbegrepen.29 Dat geldt niet alleen voor de bezwaarschriftprocedure en het administratief beroep, maar soms ook al voor andere `voorprocedures' zoals de uniforme voorbereidingsprocedure, voor zover in dat stadium reeds sprake is van een geschil.30 Dat betekent dat de bestuurlijke voorprocedure tijdig afgerond dient te worden en tijdig tot een besluit dient te leiden. Overigens is besluitvorming (als eis voor een behoorlijke bestuurlijke voorprocedure) binnen een redelijke termijn een uitgangspunt dat eveneens naar nationaal (bestuurs)recht geldingskracht lijkt te hebben verkregen.31 De regelingen in de Awb aangaande de voorprocedures bevatten ook specifieke bepalingen waarin is neergelegd dat de besluitvorming binnen een bepaalde termijn dient plaats te vinden.32 Duidelijk is dat de redelijke termijn en de voortvarendheidseisen als eisen voor een behoorlijke procedure, evenzeer voor het bestuur als voor de rechter gelden.33 Nu de procedures bij beide organen deze tijdigheidseisen gemeenschappelijk hebben, bestaat er ook daarom, naast de hiervoor genoemde redenen, aanleiding om te onderzoeken of en in hoeverre dat eveneens het geval is voor de overige eisen voor behoorlijke rechtspraak.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.