6.4.1 Algemeen

Per Europese subsidieregeling verschilt in hoeverre is geregeld volgens welke procedure de subsidieverhouding tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger tot stand komt en hoe deze verhouding moet worden vormgegeven. Voor zover sprake is van Europese regels, staan deze doorgaans niet op gespannen voet met de regels die voortvloeien uit de (subsidietitel van) de Awb. Dit betekent dat — voor zover de Europese regels niet rechtstreeks zouden doorwerken in de nationale rechtsorde — het niet nodig is dat in een wet in formele zin van de (subsidietitel van de) Awb wordt afgeweken.

Zo volgt uit zowel de Europese subsidieregelgeving, als uit de Awb, dat subsidies alleen op aanvraag kunnen worden verstrekt.1 Ten tweede stelt de Awb geen beperkingen aan de formele en inhoudelijke vereisten die aan een subsidieaanvraag kunnen worden gesteld.2 Belangrijk in dat kader is dat ingevolge artikel 4:4 van de Awb het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen, voor het indienen van aanvragen en het verstrekken van gegevens een formulier kan vaststellen. Het indienen van de subsidieaanvraag door middel van een formulier is immers voor een aantal Europese subsidieregelingen een vereiste.3

Ten derde hanteert de subsidietitel van de Awb weliswaar als uitgangspunt dat de subsidie in twee besluiten wordt verstrekt, namelijk een besluit tot subsidieverlening voorafgaand aan de activiteiten en een besluit tot subsidievaststelling na afloop van de activiteiten,10 maar maakt zij het ook mogelijk dat een besluit tot subsidieverlening achterwege wordt gelaten.11 Het is derhalve niet problematisch dat sommige Europese subsidieregelingen voorschrijven dat een Europese subsidie slechts door middel van één besluit wordt verstrekt.12 Bovendien staat de subsidietitel van de Awb er niet aan in de weg dat de subsidie wordt vastgesteld, zes jaar nadat de subsidie is verleend.13 Voorts verhindert de subsidietitel van de Awb niet dat bepaalde eisen worden gesteld aan de aanvragers van de Europese subsidie, bijvoorbeeld dat zij moeten beschikken over een erkenning.14 Ten slotte bevat de Awb de mogelijkheid om voorschotten te verstrekken.15 Omdat niets wordt bepaald omtrent de hoogte van de voorschotten, ontstaat geen strijd met specifieke Europese voorschriften ten aanzien van de hoogte van de voorschotten.16

Ook wanneer de Europese gemeenschappelijke regels wat betreft de totstandkoming en vormgeving zouden afwijken van de (subsidietitel van de) Awb hoeft dit niet tot problemen te leiden. Allereerst kan het zo zijn dat de Europese subsidies niet als Awb-subsidies kunnen worden aangemerkt.17 In de tweede plaats geldt in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie dat de regels over het indienen van een te late aanvraag en aanvullingen van de aanvraag, evenals de formele en inhoudelijke selectiecriteria zijn neergelegd in programmagidsen die jaarlijks door de Europese Commissie ter beschikking worden gesteld. Omdat in de oproepen tot het indienen van voorstellen naar deze programmagidsen wordt verwezen, zijn de aanvragers van Europese subsidies daaraan gebonden.18 Ook nationale agentschappen zijn aan de programmagidsen gebonden. De (subsidietitel van de) Awb komt dan ook geen betekenis toe. Ten derde geldt dat Europese regels die zijn neergelegd in Europese verordeningen, voor zover zij onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding. Voorwaarde voor het toepassen van deze regels is dat in het nationale recht is geregeld welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan de bevoegdheid heeft om de Europese subsidie te verstrekken. Dergelijke bepalingen komen vooral voor in de Europese landbouwsubsidieverordeningen. Wel is de vraag aan de orde in hoeverre bepalingen van de (subsidie)titel van de Awb aanvullend van toepassing kunnen zijn; met andere woorden in hoeverre zijn de bestaande Europese regels aan te merken als een volledig stelsel?19 Hierop wordt in paragraaf 6.4.2 verder ingegaan.

Het ligt ingewikkelder indien Europese regels wat betreft de totstandkoming en vormgeving van de nationale subsidieverhouding zijn neergelegd in bepalingen van Europese verordeningen die onvoldoende nauwkeurig en niet onvoorwaardelijk zijn geformuleerd en die zijn gericht tot de lidstaat. Deze bepalingen werken niet zonder meer rechtstreeks door in de nationale subsidieverhouding tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie; zij zien in veel gevallen op de subsidierelatie tussen de Europese Commissie en de lidstaten. Deze bepalingen zullen soms wel consequenties (moeten) hebben voor de subsidierelatie tussen het nationaal uitvoeringsorgaan en de eindontvanger van de Europese subsidie. Voor zover noodzakelijk zal de wetgever of het nationaal uitvoeringsorgaan derhalve ervoor moeten zorgdragen dat deze Europese regels in het nationale recht worden geïmplementeerd. Hetzelfde geldt voor Europese besluiten van algemene strekking die zijn gericht tot de lidstaat. In hoofdstuk 4, paragraaf 4.3.3.4 is besproken dat Europeesrechtelijk niet is uitgekristalliseerd in hoeverre bepalingen die zijn neergelegd in dergelijke besluiten rechtstreeks kunnen worden toegepast in de nationale subsidieverhouding. Zekerheidshalve dienen dergelijke bepalingen dan ook in het nationale recht te worden geïmplementeerd. Indien de te implementeren Europese regels zich niet verdragen met de (subsidietitel) van de Awb rijst de vraag in hoeverre de implementatie moet plaatsvinden in een wet in formele zin. In paragraaf 6.4.3 wordt hierop verder ingegaan.

Ten slotte zullen de vragen die specifiek spelen bij de verdeling van schaarse Europese subsidies aan de orde komen in paragraaf 6.5.