7.4 Oplossingsrichtingen

De voormelde beschreven consequenties van het gelaagd bestuur, maken de Europese subsidies er niet aantrekkelijker op. Potentiële eindontvangers raken afgeschrikt door gedetailleerde regels en verplichtingen in combinatie met het risico dat de Europese subsidie — in veel gevallen pas jaren later — moet worden terugbetaald. Het gelaagd bestuur heeft als gevolg dat het financiële risico vrijwel geheel bij de eindontvanger komt te liggen. De nationale wetgever en nationale uitvoeringsorganen worden geconfronteerd met ingewikkelde Europese subsidieregelgeving en hoge uitvoeringskosten. In veel gevallen kan bovendien — zo laten zowel rapporten van de Europese als Nederlandse rekenkamer zien — de effectiviteit en de resultaten van de gesubsidieerde projecten niet worden aangetoond. De nationale rechter ziet de geschillen over Europese subsidies tussen nationale uitvoeringsorganen en nationale eindontvangers liever gaan dan komen. De ingewikkelde Europese en nationale subsidieregelgeving en de omstandigheid dat beide niet altijd goed op elkaar aansluiten, leiden tot veel hoofdbrekens voor alle betrokkenen.

Het valt dus wel te begrijpen dat in Nederland vraagtekens worden geplaatst bij het nut en de noodzaak van Europese subsidies voor Nederland.1 Zou het niet beter — en veel gemakkelijker — zijn om fietspaden en werkgelegenheidsprojecten met nationaal in plaats van Europees geld te subsidiëren en in ruil daarvoor minder geld aan de EU af te dragen? Het lijkt politiek echter niet heel realistisch om te veronderstellen dat de Europese subsidies voor Nederland zullen worden afgeschaft zolang andere rijke Eu-landen wel blijven profiteren. Bovendien drogen in deze tijden van economische crisis nationale geldstromen op, zodat de Europese gelden als welkome extra bron van inkomsten worden gezien. Een andere mogelijkheid zou zijn dat de uitvoering van de Europese subsidieregelingen niet langer wordt uitbesteed aan de lidstaten, maar geheel in handen komt te liggen van de Europese Commissie en Europese agentschappen. Daarmee zijn de problemen tussen niet op elkaar aansluitende rechtsordes immers opgelost. Ook deze mogelijkheid is politiek gezien weinig realistisch. In de eerste plaats zou op Europees niveau daarvoor op dit moment onvoldoende mankracht bestaan. In de tweede plaats zouden de lidstaten veel invloed verliezen ten aanzien van de vraag welke projecten voor Europese subsidies in aanmerking zouden moeten komen.

Het voorgaande betekent dat ook in de toekomst in Nederland Europese subsidieregelingen zullen moeten worden uitgevoerd. In dit boek zijn wat die uitvoering betreft verbeteringen voorgesteld, zodat de Europese subsidie er wellicht weer wat aantrekkelijker op wordt.

Ten eerste is in dit boek geconcludeerd dat veel van de geconstateerde juridische problemen kunnen worden ondervangen door in Nederland, in aanvulling op de subsidietitel van de Awb, een wet in formele zin te creëren die specifiek ziet op de verstrekking van Europese subsidies. In deze wet in formele zin kan waar zinvol van de subsidietitel van de Awb worden afgeweken. Dat is soms nodig om te voorkomen dat de bepalingen van de subsidietitel van de Awb moeten worden opgerekt om aan de Europese verplichtingen te kunnen voldoen. Belangrijk is verder dat de Wet inzake Europese subsidies de mogelijkheid biedt om in bevoegdheidsgrondslagen voor Nederlandse bestuursorganen die zijn belast met de uitvoering van de Europese subsidie-regelgeving te voorzien.

De noodzaak voor een Wet inzake Europese subsidies doet zich met name gevoelen op het terrein van de handhaving. Mijn verwachting is dat — zolang het oordeel van de Europese Rekenkamer omtrent de rechtmatigheid van de besteding van Europese subsidies door de lidstaten niet verbetert — de bescherming van de financiële belangen van de EU hoog op de Europese agenda blijft staan.2 In de praktijk betekent dit dus dat Europese subsidies die in strijd zijn met de Europese of nationale subsidieregelgeving moeten worden ingetrokken en teruggevorderd, ook nadat de Europese subsidie nationaalrechtelijk is vastgesteld. Hoewel het valt te betreuren dat op Europees niveau zo eenzijdig de balans lijkt door te slaan naar de bescherming van de financiële belangen van de EU, zodat alle risico's bij de eindontvanger komen te liggen, is dit wel de werkelijkheid waarin Europese programma's moeten worden uitgevoerd. Vandaar dat de aanbeveling is gedaan om — voor zover geen sprake is van een gemeenschappelijk stelsel wat betreft de verstrekking, controle en handhaving zoals neergelegd in de meeste Europese landbouwsubsidieregelingen op nationaal niveau specifieke regels voor de verstrekking van Europese subsidies — en met name voor de intrekking en terugvordering daarvan — vast te stellen, die afwijken van de subsidietitel van de Awb. Dergelijke regels bevorderen de rechtszekerheid van de eindontvangers van Europese subsidies: die weten dan immers dat zij er altijd op moeten rekenen dat de Europese subsidie wordt ingetrokken en teruggevorderd als zich daarmee onregelmatigheden hebben voorgedaan. Hoewel het vanuit het oogpunt van procedurele autonomie een goede zaak lijkt dat Europese subsidies op grond van het bestaande nationale subsidierecht worden verstrekt, is deze autonomie slechts schijn. In de huidige rechtspraktijk wordt de subsidietitel van de Awb immers vooral opgerekt om aan Europese verplichtingen te kunnen voldoen, hetgeen ook zijn weerslag heeft op de verstrekking van subsidies die met louter nationaal geld worden bekostigd.

Een Nederlandse Wet inzake Europese subsidies lost echter niet alle problemen op. Uit dit onderzoek volgt dat ook de Europese subsidieregelgeving voor verbetering vatbaar is. De regelgeving is erg ingewikkeld en bovendien is niet altijd duidelijk in hoeverre de bepalingen die zijn neergelegd in Europese subsidieverordeningen en —besluiten rechtstreeks doorwerken in de nationale subsidieverhouding. Twee punten verdienen bijzondere aandacht.

In de eerste plaats moet worden aanbevolen dat in alle Europese subsidie-regelgeving wordt neergelegd in welke gevallen een Europese subsidie moet worden ingetrokken en teruggevorderd. In de huidige Europese subsidieregelgeving wordt nogal eens de indruk gewekt dat ruimte bestaat voor autonome toepassing van nationaal (procedureel) recht op dit punt, ook wanneer daarvan feitelijk geen sprake is. Bepalingen die voorschrijven dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om in geval van onregelmatigheden tot intrekking en terugvordering over te gaan, impliceren dat de terugvordering geschiedt met behulp van het nationale (subsidie)recht. De jurisprudentie van het Hof van Justitie wijst uit dat dit recht zodanig moet worden uitgelegd en opgerekt dat voor het desbetreffende nationale uitvoeringsorgaan de mogelijkheid bestaat om tot intrekking en terugvordering van de Europese subsidie over te gegaan. Het belang van de bescherming van de financiële belangen van de EU gaat boven de bescherming van de individuele eindontvanger van de Europese subsidie. Om de financiële risico's van onregelmatigheden niet geheel bij de eindontvangers te laten en een einde te maken aan de huidige 'alles-of-niets'- situaties,3 zou daarenboven ook moeten worden geregeld in welke gevallen nationale uitvoeringsorganen van intrekking en terugvordering mogen afzien en worden voorzien in glijdende sanctieschalen. Dergelijke bepalingen zijn nu al te vinden in de Europese landbouwsubsidieregelgeving.

Met het oog op het legaliteitsbeginsel, de rechtszekerheid en transparantie dient in de tweede plaats (niet-gepubliceerde)Europese soft law te worden neergelegd in bindende Europese regelgeving. De Europese soft law heeft namelijk tot gevolg dat de Europese subsidieregelgeving door nationale uitvoeringsorganen weliswaar conform de bedoeling van de Europese Commissie wordt uitgelegd, maar ook dat op eindontvangers normen worden toegepast die voor hen niet kenbaar zijn. Hierop kunnen zij dan ook niet anticiperen bij de uitvoering van het project. Duidelijke en transparante Europese subsidie-regelgeving, waaruit eindontvangers direct hun verplichtingen kunnen afleiden, voorkomt dat zij na afloop van het gesubsidieerde project voor nare verrassingen komen te staan.