III.2.2 De ontwikkeling van de transactie en de strafbeschikking

Zoals in het voorgaande al aangestipt, is het afdoen van strafzaken buiten de rechter om geen nieuw fenomeen, ook niet in de moderne geschiedenis van het strafproces. Zo heeft de officier van justitie al sinds het begin van de twintigste eeuw de mogelijkheid overtredingen af te doen door middel van een transactie, waarna deze bevoegdheid in 1959 ook is toegekend aan opsporingsambtenaren. Vervolgens is in 1983 de transactiebevoegdheid verder uitgebreid met de mogelijkheid misdrijven waarop een gevangenisstraf van maximaal zes jaar is gesteld door middel van een transactie af te doen.1 En sinds 1993 konden ook opsporingsambtenaren eenvoudige misdrijven zelfstandig afdoen door middel van een transactie.2

Op basis van het huidige art. 74 Sr kan de officier van justitie in geval van een overtreding of een misdrijf waarop maximaal zes jaar gevangenisstraf is gesteld de verdachte ter voorkoming van strafvervolging (en daarmee ter afdoening van het strafbare feit) een transactie aanbieden, welk aanbod de verdachte vervolgens al dan niet kan aanvaarden. Indien de verdachte het aanbod afslaat dan wel niet voldoet aan de hem in het kader van de transactie gestelde voorwaarden, kan de officier van justitie (alsnog) tot dagvaarding van de verdachte overgaan. Aldus is de transactie (althans in theorie) op consensualiteit gebaseerd.3 Ten aanzien van de inhoud van de transactie bepaalt het huidige art. 74 Sr dat de officier van justitie de volgende voorwaarden aan de transactie kan verbinden: a) betaling aan de staat van een geldsom tot maximaal het voor het betreffende feit geldende boetemaximum; b) afstand van inbeslaggenomen voorwerpen; c) uitlevering van voorwerpen die vatbaar zijn voor verbeurdverklaring; d) voldoening van een geldbedrag ter ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel; e) gehele of gedeeltelijke schadevergoeding; f) een taakstraf van maximaal honderdtwintig uur.

Daarnaast kent het Wetboek van Strafvordering al sinds 1926 als uitvloeisel van het opportuniteitsbeginsel de mogelijkheid strafbare feiten te seponeren onder het stellen van bepaalde voorwaarden, het zogenoemde voorwaardelijk sepot.4 Het gaat daarbij veelal om de algemene voorwaarde dat de verdachte gedurende de door de officier van justitie gestelde proeftijd niet opnieuw strafbare feiten pleegt, maar in het kader van het voorwaardelijk sepot kan het naar analogie van de bijzondere voorwaarden in de context van de voorwaardelijke veroordeling (art. 14c lid 2 Sr) ook gaan om meer specifieke, op (het gedrag van) de verdachte toegesneden voorwaarden.5 In kwantitatieve zin is het voorwaardelijk sepot weliswaar minder van belang dan de transactie,6 maar in kwalitatieve zin vormt het voorwaardelijk sepot een belangrijk instrument voor de officier van justitie zijn vervolgingsbeslissing mede in dienst te stellen van de wens de verdachte te bewegen tot gedragsverandering. Ook kan het voorwaardelijk sepot de justitiële kapstok vormen waaraan een proces van herstelbemiddeling kan worden opgehangen en daarmee een schakel vormen tussen het herstelrecht en de strafrechtelijke afdoening.

Vanaf medio jaren tachtig van de vorige eeuw won de gedachte terrein dat het op consensualiteit gebaseerde stelsel van buitengerechtelijke afdoening – de transactie en het voorwaardelijk sepot – efficiënter kon worden ingericht. Deze gedachte heeft via de nodige tussenstappen uiteindelijk geleid tot de Wet OM-afdoening die de strafbeschikking introduceerde.7 Met deze wet beoogde de wetgever tegemoet te komen aan de stijgende behoefte aan rechtshandhaving door te bevorderen ‘dat alleen die strafzaken bij de strafrechter terechtkomen waarin daar gelet op de aard van het feit, de gewenste justitiële reactie dan wel een verschil van opvatting tussen de verdachte en het openbaar ministerie aanleiding voor is’.8 De wetgever was van mening dat deze doelstelling kon worden bereikt door de op consensualiteit gebaseerde transactie te vervangen door de op een eenzijdige schuldvaststelling door het Openbaar Ministerie gebaseerde strafbeschikking, waartegen de verdachte desgewenst binnen een termijn van twee weken verzet kan instellen. Doordat de buitengerechtelijke afdoening daarmee niet langer mede afhankelijk was van actieve medewerking door de verdachte (en stilzitten door de verdachte niet langer werd beloond), verwachtte de wetgever een forse capaciteitswinst in termen van een vermindering van de werklast voor de strafrechter.9 Op de trias gebaseerde bezwaren tegen een sanctionerend Openbaar Ministerie dat zelfstandig schuld vaststelt en straffen oplegt,10 dolven het onderspit door onder meer te verwijzen naar de bestuursrechtelijke handhaving waarin bestuursorganen al langer eenzijdig (punitieve) sanctiebesluiten namen: ‘In dat perspectief is het verantwoord om in het strafrecht niet aan een bestraffingsmonopolie voor de strafrechter ten aanzien van het gehele scala aan strafbare feiten vast te houden.’11 Bovendien stond voor de bestrafte de weg naar de rechter open zonder dat deze weg op enigerlei wijze werd belemmerd door middel van het stellen van zekerheidsstelling of enige andere eis die de verdachte van het doen van verzet zou kunnen afhouden, zodat van eventuele strijdigheid met het recht op een eerlijk proces als bedoeld in art. 6 EVRM geen sprake kon zijn.12Art. 113 lid 3 Grondwet, waarin de berechting van strafbare feiten wordt opgedragen aan de rechterlijke macht, stond volgens de wetgever evenmin in de weg aan invoering van de modaliteit van de strafbeschikking, nu uitvaardiging van een strafbeschikking als zodanig geen berechting zou inhouden (integendeel: berechting wordt met het uitvaardigen van een strafbeschikking juist voorkomen).13 Wel vormt de uitvaardiging van een strafbeschikking – anders dan de transactie en het voorwaardelijk sepot die strekken tot het voorkomen van vervolging – een zelfstandige daad van vervolging.14

De wettelijke regeling van de strafbeschikking is uiteindelijk (grotendeels) op 1 februari 2008 in werking getreden. De transactie van art. 74 Sr kwam op die datum echter nog niet te vervallen, enerzijds omdat de strafbeschikking gefaseerd zou worden geïmplementeerd en strafzaken om die reden ook na inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening met een transactie moesten kunnen worden afgedaan, anderzijds omdat de wetgever de mogelijkheid wilde openhouden om de transactie ook na volledige implementatie van de strafbeschikking te behouden, mocht dat in een behoefte van de strafrechtspraktijk blijken te voorzien.15 De thans lopende evaluatie van de Wet OM-afdoening beoogt mede een antwoord te geven op deze vraag.16 Op dit moment is de situatie dat de strafbeschikking ook in de praktijk vrijwel volledig is geïmplementeerd en de rol van de transactie vrijwel geheel heeft overgenomen waar het gaat om de buitengerechtelijke afdoening van lichte, veel voorkomende criminaliteit.17 Wel vormt de transactie (samen met de ontnemingsschikking van art. 511c Sv) tot op de dag van vandaag het geldende juridische kader voor de buitengerechtelijke afdoening van omvangrijke strafzaken jegens rechtspersonen waarmee grote (schikkings)bedragen zijn gemoeid.18

Aldus wordt het huidige speelveld van buitengerechtelijke afdoening voor zover het Openbaar Ministerie daarbij het initiatief heeft, gevormd door de strafbeschikking, het voorwaardelijk sepot en de transactie. Hierbij is de strafbeschikking bedoeld als de voorkeursmodaliteit voor het gros van de gevallen. Het voorwaardelijk sepot en de transactie vervullen ten opzichte van de strafbeschikking een aanvullende rol voor de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken die ofwel gezien de wettelijke criteria ofwel gezien de geldende beleidsregels niet voor afdoening door middel van een strafbeschikking in aanmerking komen.19