Het nationale budgetrecht en Europese integratie (SteR nr. 36) 2018/8.3.2:8.3.2 Begrotingsautonomie

Het nationale budgetrecht en Europese integratie (SteR nr. 36) 2018/8.3.2

8.3.2 Begrotingsautonomie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een tweede discussiepunt dat veelvuldig aan de orde is gekomen tijdens de hierboven geschetste debatten is de autonomie van de lidstaten op economisch gebied. Op twee manieren speelde dit punt een rol in de discussies. Ten eerste vroegen verschillende Tweede Kamerleden zich af wat de gevolgen zouden zijn van het verlenen van steun voor de begrotingsautonomie van de betreffende lidstaten, met name Griekenland. Zo stelde SP-Kamerlid Van Bommel:

‘Enerzijds benadrukt de minister-president de soevereiniteit van Griekenland. Griekenland moet zelf de maatregelen bepalen. Anderzijds komen uit Europa geluiden en voorstellen die, als ze niet worden uitgevoerd, kunnen leiden tot het korten op subsidies. Dan zitten wij toch weer aan de andere kant van de medaille, namelijk de kant van dwang vanuit de Europese Unie, dwang in de zin dat men anders gestraft zal worden. Men wordt dus gedwongen om toch maatregelen te treffen, bijvoorbeeld op het gebied van sociale zekerheid, overheidssalarissen en belastingen. Dat is niet de gewenste richting wat de SP-fractie betreft. Ik heb opmerkingen gemaakt over de aanduiding “economische regering”, een term die ik niet zelf verzonnen heb. Ik had dat wel kunnen doen, maar dat was niet nodig. De minister-president zegt: afstemmen van maatregelen bij een crisis. Afstemming is uitstekend, toezicht is goed – het moet soms beter – een exitstrategie is nodig. Echter, afstemming kan nooit betekenen dat een en ander dwingend wordt opgelegd. Ik zie echter toch die tendens.’1

Ook de GroenLinks-fractie oordeelde dat je ‘gewoon helemaal de regie kwijt [bent] over je sociaaleconomische beleid’, op het moment dat je als lidstaat gebruikmaakt van het Europese noodfonds.2 De VVD-fractie stelde op haar beurt bij monde van Tweede Kamerlid Weekers:

‘Zo komen wij een eind in de richting van de opheffing van de budgettaire soevereiniteit van de lidstaat die het niet zo nauw neemt met de regels en de hand ophoudt bij lidstaten die het huis wel op orde hebben. Ik heb daar vorige week al voor gepleit.’3

Minister-president Balkenende keek echter anders tegen dit probleem aan en zag nog voldoende ruimte voor de Griekse wetgever om eigen afwegingen te maken:

‘Verder is gesproken over soevereiniteit versus dwang wat betreft de maatregelen in Griekenland. Ingrijpen van buitenaf in het sociaaleconomisch beleid is niet de bedoeling, maar als men er op een gegeven moment een potje van zou maken, dan zullen er toch dingen gedaan moeten worden. Anders gebeurt er niets. […] Het Stabiliteits- en Groeipact vraagt om toezicht op naleving. Dat is in Griekenland niet goed gegaan. Dat leidt nu tot een aanscherping. De keuze van de maatregelen om het tekort weg te werken, blijft echter aan Griekenland zelf […].’4

Belangrijker dan het inperken van de begrotingsautonomie van landen die om hulp vragen, vond de Tweede Kamer de eigen autonomie op economisch gebied. Overeenstemming bestond over het feit dat nieuwe Europese maatregelen nodig waren om een dergelijke crisis in de toekomst te voorkomen. SP-Kamerlid Van Bommel haalde in deze context een uitspraak aan die toenmalig voorzitter van de Europese Commissie Prodi al op 4 december 2001 deed in de Financial Times:

‘I am sure the euro will oblige us to introduce a new set of economic policy instruments. It is politically impossible to propose that now, but some day there will be a crisis and new instruments will be created.’5

Met deze voorspellende blik konden de meeste fracties inmiddels wel instemmen. De meningen verschilden echter sterk over de vraag welke maatregelen nu nodig waren. Enerzijds wilden sommigen meer controle op elkaars begrotingen, anderzijds waarschuwden anderen voor het verlies van autonomie dat dit soort maatregelen met zich zou brengen. Zo stelde toenmalig GroenLinks-Kamerlid Vendrik:

‘[...] [J]e zult meer moeten gaan coördineren op een dwingende manier. Dit betekent dat wij ook gewoon moeten erkennen dat op dat punt op termijn de soevereiniteit van de nationale hoofdsteden naar Brussel verhuist. Uiteraard gecontroleerd en democratisch gelegitimeerd, met een sterkere positie van het Europees Parlement, maar die kant gaat het op.’6

Ook de D66-fractie zat op die lijn:

‘De problemen in Griekenland zijn actueel, maar die zijn niet nieuw. Er werd te weinig controle uitgeoefend op de cijfers en er zijn te weinig afdwingbare afspraken gemaakt over begrotingen. Kortom, er was te weinig Europa. Het Stabiliteits- en Groeipact is een veredeld herenakkoord. Het woord van die heren is gedevalueerd. In 2003, op het moment dat landen de afspraken in dat pact schonden, werd niet ingegrepen, maar toen werden de regels verruimd. Waar nationale staten falen, biedt Europa de oplossing met afdwingbare afspraken, controle op begrotingen en met meer sanctiemogelijkheden. D66 wil daarom geen herenakkoord, maar zij wil dat er een wet komt.’7

Bij de ChristenUnie leefde nog twijfel over waar het in de toekomst heen zou gaan:

‘Wil je echt een vuist kunnen maken bij de handhaving van het Stabiliteits- en Groeipact, dan moet je als land ook accepteren dat zo’n instelling inzage heeft in je eigen huishouding. Die moet in je boeken kunnen kijken. Gaan wij dat doen of niet? Als wij dat niet doen, wat voor waarde heeft dan het roepen om handhaving van het Stabiliteits- en Groeipact? Er tekent zich naar mijn overtuiging toch wel een geweldig spanningsveld af in de autonomie die wij als staten op economisch gebied hebben. Als wij aan de andere kant ook onze eurozone willen beschermen moeten wij elkaar daadwerkelijk kunnen aanspreken op de echte problemen die in het huishoudboekje voorkomen.’8

Tijdens een algemeen overleg haalde ook toenmalig staatssecretaris Timmermans (PvdA) deze spanning aan:

‘Ik vind het heel interessant om vanuit de Kamer van velen te horen dat Europa met één stem moet spreken. Velen zeggen ook dat Europa op sommige punten sancties moet kunnen opleggen, of kunnen dwingen. Tegelijkertijd hoor je echter ook van velen dat we onze eigen, nationale positie moeten kunnen waarborgen, of dat Europa de bevoegdheden niet moet uitbreiden. Ik spreek daar geen oordeel over uit, ik begrijp dat allemaal, maar het is wel heel moeilijk om daarin dan een balans te vinden.’9

De Kamer nam naar aanleiding van de debatten over de Griekse leningen en de Europese noodfondsen twee moties aan, waarin zij die balans opmaakte en koos voor strenger toezicht op begrotingen.10 De eerste motie werd voorgesteld door de VVD- en CDA-fracties tijdens het debat over de steunmaatregelen voor Griekenland.11 Deze motie verzoekt de regering:

‘het momentum aan te grijpen om het initiatief te nemen tot een rigoureuze hervorming van het Stabiliteits- en Groeipact en tot mogelijk een onafhankelijk orgaan te komen dat belast wordt met de handhaving van het pact en daartoe het mandaat en de middelen krijgt om eigenstandig begrotingsdiscipline bij een lidstaat af te dwingen’.12

In een toelichting stelde Weekers, een van de initiatiefnemers achter de motie:

‘Het Stabiliteits- en Groeipact, dat het vertrouwen in de euro moet schragen, is verworden tot een dode letter. Er is de hand gelicht met de afspraken rondom de begrotingsdiscipline en de omvang van de staatsschuld. Het was beslist geen toeval dat het uitgerekend de grote landen waren die dat, toen het hen uitkwam, ook ongestraft konden doen. Hier is het gemarchandeer met de begrotingsdiscipline begonnen, met de huidige Griekse tragedie tot gevolg. Deze constructiefout moet uit het systeem. Je moet de kalkoen niet laten meebeslissen over het kerstmenu. De VVD wil daarom de bewaking van het Stabiliteits- en Groeipact dan ook weghalen bij de Raad en neerleggen bij een onafhankelijke autoriteit. Die autoriteit mag niet vatbaar zijn voor politieke invloed en moet krachtig kunnen ingrijpen wanneer een land in de eurozone de regels van het pact overtreedt. Dat betekent niet alleen boetes opleggen of structuur- of cohesiefondsen bevriezen, maar ook het daadwerkelijk tijdelijk onder curatele kunnen plaatsen van een lidstaat die door zijn gedrag een bedreiging kan vormen voor de financiële stabiliteit van de eurozone. Ik vraag de minister om zich hiervoor in Brussel sterk te maken.’13

De SP-fractie reageerde verbaasd op de motie:

‘Dit is een vergaande stap waarmee de nationale begrotingssoevereiniteit door de fracties van het CDA en de VVD ter discussie wordt gesteld en wordt gezegd: wij willen substantiële bevoegdheden overdragen aan een Europees orgaan dat handhavend kan optreden. Dat is nogal wat. Is daarover voldoende nagedacht in de fracties die deze motie hebben ingediend?’14

In zijn reactie bleek preciezer wat Weekers met de motie bedoeld had:

‘Mijn fractie denkt altijd goed na voordat zij hier het debat in gaat, zeker als zij met bepaalde moties komt. […] Wij vinden dat je in elk geval een goed systeem moet hebben, zodat het probleem van de een niet zo gemakkelijk wordt geëxporteerd naar de ander. Eenieder die zich houdt aan de regels van het Stabiliteits- en Groeipact levert niets aan soevereiniteit in. Maar degenen die zich niet aan de regels wensen te houden en daarmee een loopje nemen, moeten dan maar een stukje soevereiniteit inleveren.’15

Weekers erkende dus de verstrekkendheid van de motie, maar leek er daarbij vanuit te gaan dat de oprichting van een onafhankelijk orgaan dat toeziet op de naleving van het Stabiliteits- en Groeipact geen gevolgen zal hebben voor Nederlandse begrotingen, zolang Nederland voldoet aan de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact.

De tweede motie werd voorgesteld door de PvdA- en GroenLinks-fracties tijdens een debat over de Europese noodfondsen.16 Die motie verzoekt de regering ‘zich in te zetten voor een review van het budgettaire beleidsproces in alle lidstaten die moet uitmonden in bindende aanbevelingen voor lidstaten’.17 PvdA-Kamerlid Tang lichtte de motie als volgt toe:

‘André de Jong, toenmalig dg bij het ministerie van Financiën, heeft mij ooit met enige trots het rapport in de handen geduwd van het IMF, uit 2006, over de Nederlandse besluitvorming over budgettaire zaken. De eerste conclusie is: the Netherlands achieves or exceeds the good practice standards. Met andere woorden: Nederland krijgt een mooi rapportcijfer, waarschijnlijk een 9 of een 10. Is het geen goed idee, als wij andere landen ook een rapportcijfer laten geven en aan de hand daarvan dwingende aanbevelingen opstellen? Ziet u niet iets in een review van het budgettaire besluitvormingsproces? Nederland wordt bijvoorbeeld geroemd vanwege de scheiding tussen inkomsten en uitgaven, de trendmatige begrotingsplafonds en een onafhankelijk Centraal Planbureau, CBS en Algemene Rekenkamer. Hiermee is niet gezegd dat elk land het op dezelfde manier moet invullen, maar er is zeker van elkaar te leren. Zou het dus niet verstandig zijn om zo’n review met een aanbeveling te krijgen?’18

Ook minister van Financiën De Jager achtte in een reactie de onafhankelijkheid van statistieken en ramingen van groot belang.19 Tegelijkertijd was het volgens De Jager de vraag hoe je ervoor zorgt dat zulke aanbevelingen ook daadwerkelijk opgevolgd worden. Dit leek De Jager een zaak voor de net aangekondigde taskforce onder leiding van de voorzitter van de Europese Raad Van Rompuy (ook wel de zogenoemde Van Rompuy-groep), die was ingesteld om voorstellen te doen om een nieuwe crisis te voorkomen.20 Verder merkte hij op:

‘Vanuit de Commissie leeft ook de gedachte hoe je vooraf de begrotingen kunt bekijken of zij ongeveer wel kloppen. Wij moeten natuurlijk bekijken hoe dit zich verhoudt tot het nationale budgetrecht van een parlement.’21

De VVD-fractie reageerde minder welwillend op de motie van de PvdA en GroenLinks:

‘Ik heb een vraag over de motie-Tang/Sap over de bindende aanbevelingen voor lidstaten over het budgettaire beleidsproces. De minister heeft gezegd dat hij het oordeel hierover aan de Kamer overlaat. Hiermee wordt echter ook de soevereiniteit over het budgettaire beleidsproces van alle lidstaten aangetast, ook van lidstaten die het huis goed op orde hebben. Wil de minister die consequentie ook voor zijn rekening nemen?’22

De Jager gaf vervolgens, hoewel niet op expliciete wijze, een eigen interpretatie aan de motie.23 Hij stelde dat de motie betrekking had op wat de Nederlandse inzet zou moeten zijn voor het verslag dat de taskforce onder leiding van Van Rompuy zou opstellen. Die taskforce moest volgens De Jager eenmalig een bindende aanbeveling kunnen doen ter versteviging van het Stabiliteits- en Groeipact. Het was volgens De Jager niet de bedoeling van de motie dat er van jaar tot jaar bindende aanbevelingen zouden komen. De Jager richtte zich vervolgens tot de initiatiefnemers met de vraag of zijn duiding van de motie juist was, waarop zij dat beaamden. Uitdrukkelijk stelde De Jager daarna: ‘Het is niet de bedoeling […] dat er wordt ingegrepen in de budgettaire soevereiniteit. Dat is niet het geval.’24

Hoewel uit de tekst van de motie niet geheel blijkt of dit ook de bedoeling is geweest van de initiatiefnemers van de motie, stemden zij in met de interpretatie die de minister hieraan gaf. De Kamer vroeg de regering dus om zich in te spannen voor een doorlichting van de ‘budgettaire besluitvormingsprocessen’ van alle eurolanden. Deze doorlichting moet leiden tot bindende aanbevelingen om die processen anders in te richten en om zo onjuiste of onnauwkeurige cijfers te voorkomen.

Beide moties kiezen hiermee voor striktere controle vanuit de EU op nationale begrotingen. De eerste motie streeft een onafhankelijk orgaan na dat toezicht houdt op de naleving van het Stabiliteits- en Groeipact. Dat orgaan moet volgens de toelichting begrotingsdiscipline kunnen afdwingen door onder meer het opleggen van boetes en het onder curatele stellen van een lidstaat die door zijn gedrag een bedreiging kan vormen voor de financiële stabiliteit van de eurozone. De tweede motie vraagt om een beoordeling van de ‘budgettaire besluitvormingsprocessen’, met bindende aanbevelingen als gevolg om die processen te verbeteren.

Het parlement nam hiermee vanuit een moeilijke positie stelling in. Enerzijds was immers gebleken dat de problemen in het ene euroland zich konden verspreiden naar andere landen. De financiële stabiliteit in de gehele eurozone kwam daardoor op het spel te staan. Er bestond grote overeenstemming over het feit dat strengere begrotingsnormen en meer toezicht op de naleving daarvan nodig waren. Dit zou echter leiden tot meer controle op de nationale begrotingen van de verschillende lidstaten, hetgeen ook gevolgen zou hebben voor de mate van begrotingsautonomie van Nederland. Vanwege dit spanningsveld koos de Kamer ervoor om vooral in te zetten op maatregelen voor lidstaten die zich niet hielden aan de afspraken uit het Stabiliteits- en Groeipact, om zo de eigen autonomie te bewaken.

De Kamer had daarbij weinig aandacht voor de consequenties die verwezenlijking van deze moties kunnen hebben voor het Nederlandse begrotingsbeleid. De initiatiefnemers van de moties richtten zich vooral op de probleemlanden van dat moment. Zo ontstond het beeld dat deze vormen van strenger toezicht geen gevolgen zouden hebben voor de Nederlandse begroting. Nederland bevond zich op het moment van deze debatten echter ook in de buitensporigtekortprocedure, net als veel andere landen tijdens de crisis. Nederland was daarmee evenzeer onderwerp van de in de Kamer besproken voorstellen. Dit kwam in de debatten echter nauwelijks naar voren.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.