HvJ EU, 21-09-2023, nr. C-143/22

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 14 van verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PB 2016, L 77, blz. 1; hierna: ‘Schengengrenscode’) en van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), Association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), Association de recherche, de communication et d'action pour l'accès aux traitements (ARCAT), Comité inter-mouvements auprès des évacués (Cimade), Fédération des associations de solidarité avec tou.te.s les immigré.e.s (FASTI), Groupe d'information et de soutien des immigré.e.s (GISTI), Ligue des droits de l'homme (LDH), Le paria, Syndicat des avocats de France (SAF) en SOS — Hépatites Fédération, enerzijds, en de ministre de l'Intérieur (minister van Binnenlandse Zaken, Frankrijk), anderzijds, betreffende de rechtmatigheid van ordonnance n^o 2020-1733, du 16 décembre 2020, portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (ordonnantie nr. 2020 1733 van 16 december 2020 tot vaststelling van het wetgevende gedeelte van het wetboek betreffende de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen en betreffende het asielrecht) (JORF van 30 december 2020, tekst nr. 41).

De in punt 2 van het onderhavige arrest genoemde verenigingen bestrijden in het kader van een bij de Conseil d'État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) ingesteld beroep tot nietigverklaring van ordonnantie nr. 2020-1733 de geldigheid van die ordonnantie, met name op grond dat het eruit voortvloeiende artikel L. 332-3 van het gewijzigde CESEDA in strijd is met richtlijn 2008/115 in zoverre het toestaat beslissingen tot weigering van toegang te nemen aan de binnengrenzen waar grenstoezicht is heringevoerd.

De verwijzende rechter geeft aan dat het Hof in zijn arrest van 19 maart 2019, Arib e.a. (C-444/17, EU:C:2019:220), namelijk heeft geoordeeld dat artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 32 van de Schengengrenscode, niet van toepassing is op de situatie waarin een derdelander vlak bij een binnengrens is aangehouden en illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, en dat dit zelfs geldt wanneer deze lidstaat krachtens artikel 25 van die grenscode het toezicht aan deze grens heeft heringevoerd wegens een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van deze lidstaat.

De Conseil d'État onderstreept dat hij in zijn beslissing nr. 428175 van 27 november 2020 heeft geoordeeld dat de bepalingen van artikel L. 213-3-1 van het oude CESEDA— waarin was bepaald dat in geval van tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen, ten aanzien van een vreemdeling die rechtstreeks afkomstig is van het grondgebied van een staat die partij is bij de overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 en in werking getreden op 26 maart 1995 (PB 2000, L 239, blz. 19; hierna: ‘Schengenovereenkomst’), een beslissing tot weigering van toegang kon worden genomen onder de voorwaarden van artikel L. 213-2 van het oude CESEDA, wanneer hij het Europese grondgebied van Frankrijk was binnengekomen door een binnengrens te overschrijden zonder over de daartoe vereiste toestemming te beschikken, en hij was gecontroleerd in een gebied tussen deze grens en een lijn die op tien kilometer daarvandaan was getrokken— in strijd waren met de bepalingen van richtlijn 2008/115, zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof.

Volgens de Conseil d'État neemt artikel L. 332-3 van het gewijzigde CESEDA weliswaar niet de bepalingen van artikel L. 213-3-1 van het oude CESEDA over, maar bepaalt artikel L. 332-3 van het gewijzigde CESEDA nog steeds dat er een beslissing tot weigering van toegang kan worden genomen tijdens controles aan een binnengrens in geval van tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen onder de voorwaarden van titel III, hoofdstuk II, van de Schengengrenscode.

Deze rechter is dan ook van mening dat moet worden nagegaan of in een dergelijk geval aan een vreemdeling die rechtstreeks afkomstig is van het grondgebied van een staat die partij is bij de Schengenovereenkomst en zich bij een aangewezen grensdoorlaatpost meldt zonder in het bezit te zijn van documenten waaruit blijkt dat hij gerechtigd is Frankrijk in te reizen of er te verblijven, de toegang kan worden geweigerd op grond van artikel 14 van de Schengengrenscode, zonder dat richtlijn 2008/115 van toepassing is.

Daarom heeft de Conseil d'État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de Schengengrenscode en richtlijn 2008/115 aldus moeten worden uitgelegd dat een lidstaat die het grenstoezicht aan zijn binnengrenzen tijdelijk heeft heringevoerd, op grond van artikel 14 van die grenscode de toegang kan weigeren aan een vreemdeling die zich meldt bij een aangewezen grensdoorlaatpost waar dat toezicht wordt verricht, zonder dat die lidstaat voornoemde richtlijn in acht moet nemen.

Een lidstaat mag op grond van artikel 25 van de Schengengrenscode bij wijze van uitzondering en onder bepaalde voorwaarden tijdelijk aan alle of bepaalde delen van zijn binnengrenzen grenstoezicht herinvoeren in geval van een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van deze lidstaat. Volgens artikel 32 van deze grenscode zijn, in geval van herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen, de desbetreffende bepalingen van titel II van die grenscode, die handelt over de buitengrenzen, van overeenkomstige toepassing.

Aldus is artikel 14 van de Schengengrenscode van toepassing, dat bepaalt dat indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 6, lid 1, van deze grenscode vermelde toegangsvoorwaarden voldoet en niet tot de in artikel 6, lid 5, van dezelfde grenscode genoemde categorieën personen behoort, hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten wordt geweigerd.

Er dient evenwel aan te worden herinnerd dat een onderdaan van een derde land die na illegale binnenkomst op het grondgebied van een lidstaat verblijft zonder dat hij voldoet aan de voorwaarden voor toegang, verblijf of vestiging, daardoor illegaal op dat grondgebied verblijft in de zin van richtlijn 2008/115. Deze derdelander valt dus op grond van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115 — en onder voorbehoud van artikel 2, lid 2, van deze richtlijn — binnen de werkingssfeer van die richtlijn, zonder dat zijn aanwezigheid op het grondgebied van de betrokken lidstaat een bepaalde minimumduur moet overschrijden of dat hij het voornemen moet hebben om op dat grondgebied te blijven. Hij moet dus in beginsel met het oog op zijn verwijdering worden onderworpen aan de gemeenschappelijke normen en procedures waarin die richtlijn voorziet, zolang zijn verblijf niet — in voorkomend geval — is geregulariseerd (zie in die zin arrest van 19 maart 2019, Arib e.a., C-444/17, EU:C:2019:220, punten 37 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Dat geldt ook wanneer de onderdaan van een derde land is aangehouden aan een grensdoorlaatpost, voor zover die grensdoorlaatpost zich op het grondgebied van voornoemde lidstaat bevindt. Dienaangaande zij er immers op gewezen dat een persoon al op het grondgebied van een lidstaat kan zijn binnengekomen voordat hij een grensdoorlaatpost heeft overschreden [zie naar analogie arrest van 5 februari 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aanmonstering van zeelieden in de haven van Rotterdam), C-341/18, EU:C:2020:76, punt 45].

Voorts dient bij wijze van voorbeeld nog te worden gepreciseerd dat wanneer controles worden verricht aan boord van een trein tussen het ogenblik waarop de trein vertrekt uit het laatste station op het grondgebied van een lidstaat die een gemeenschappelijk binnengrens heeft met een lidstaat die het grenstoezicht aan zijn binnengrenzen tijdelijk heeft heringevoerd, en het ogenblik waarop die trein aankomt in het eerste station op het grondgebied van deze laatste lidstaat, de aan boord van die trein verrichte controle behoudens een andersluidende overeenkomst tussen die twee lidstaten moet worden geacht te zijn verricht aan een grensdoorlaatpost op het grondgebied van de lidstaat die dat grenstoezicht heeft heringevoerd. De derdelander die aan boord van die trein is gecontroleerd zal na die controle immers noodzakelijkerwijs op het grondgebied van die laatste lidstaat verblijven in de zin van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2008/115.

Daarbij moet evenwel ook worden vastgesteld dat artikel 2, lid 2, van richtlijn 2008/115 de lidstaten de mogelijkheid biedt om uitzonderlijk en onder bepaalde voorwaarden deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven.

Ten eerste kunnen de lidstaten aldus volgens artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2008/115 in twee specifieke situaties besluiten om, onder voorbehoud van de voorschriften van artikel 4, lid 4, ervan, deze richtlijn niet toe te passen, namelijk op derdelanders aan wie de toegang aan een buitengrens van een lidstaat is geweigerd overeenkomstig artikel 14 van de Schengengrenscode, of op derdelanders die zijn aangehouden of onderschept wegens het op niet-reguliere wijze overschrijden van een dergelijke buitengrens en die vervolgens geen vergunning of recht hebben verkregen om in die lidstaat te verblijven.

Volgens de rechtspraak van het Hof hebben die twee situaties evenwel uitsluitend betrekking op de overschrijding van een buitengrens van een lidstaat, zoals gedefinieerd in artikel 2 van de Schengengrenscode, en dus niet op de overschrijding van een gemeenschappelijke grens tussen lidstaten die deel uitmaken van de Schengenzone, zelfs wanneer het toezicht aan deze grens krachtens artikel 25 van deze grenscode is heringevoerd wegens een ernstige bedreiging voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van deze lidstaat (zie in die zin arrest van 19 maart 2019, Arib e.a., C-444/17, EU:C:2019:220, punten 45 en 67).

Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt hieruit dat een lidstaat die het grenstoezicht heeft heringevoerd aan zijn binnengrenzen, niet op grond artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2008/115 kan afwijken van de gemeenschappelijke normen en procedures waarin deze richtlijn voorziet teneinde een onderdaan van derde land die zonder een geldige verblijfsvergunning is onderschept aan een van de grensdoorlaatposten op het grondgebied van deze lidstaat waar dat grenstoezicht wordt verricht, te verwijderen.

Ten tweede biedt artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2008/115 de lidstaten de mogelijkheid om deze richtlijn niet toe te passen op onderdanen van derde landen die verplicht zijn tot terugkeer als strafrechtelijke sanctie of als gevolg van een strafrechtelijke sanctie overeenkomstig de nationale wetgeving, of jegens wie een uitleveringsprocedure loopt. Dat is evenwel niet de situatie die wordt bedoeld in de bepaling die aan de orde is in het hoofdgeding.

Uit al het voorgaande volgt dat een lidstaat die het grenstoezicht heeft heringevoerd aan zijn binnengrenzen, artikel 14 van de Schengengrenscode en bijlage V, deel A, punt 1, bij die grenscode mutatis mutandis mag toepassen op een onderdaan van een derde land die zonder een geldige verblijfsvergunning is onderschept aan een aangewezen grensdoorlaatpost waar dat grenstoezicht wordt verricht.

Wanneer die grensdoorlaatpost zich op het grondgebied van de betrokken lidstaat bevindt, moet deze lidstaat er evenwel tegelijkertijd voor zorgen dat de gevolgen van een dergelijke toepassing naar analogie van de in het vorige punt aangehaalde bepalingen er niet toe leiden dat inbreuk wordt gemaakt op de gemeenschappelijke normen en procedures waarin richtlijn 2008/115 voorziet. De omstandigheid dat deze op die lidstaat rustende verplichting in grote mate kan afdoen aan de doeltreffendheid van een eventuele beslissing tot weigering van toegang aan een onderdaan van een derde land die zich bij een van zijn buitengrenzen meldt, laat die vaststelling onverlet.

Er zij met betrekking tot de relevante bepalingen van deze richtlijn met name aan herinnerd dat uit artikel 6, lid 1, van richtlijn 2008/115 volgt dat er, zodra vaststaat dat een derdelander illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, een terugkeerbesluit tegen hem moet worden uitgevaardigd, onverminderd de in de leden 2 tot en met 5 van dat artikel neergelegde uitzonderingen en met strikte inachtneming van de in artikel 5 van deze richtlijn gestelde vereisten. In dat besluit dient te worden vermeld naar welk van de in artikel 3, punt 3, van die richtlijn bedoelde derde landen hij moet worden verwijderd [arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering — Medicinale cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 53].

Bovendien moet de derdelander tegen wie een dergelijk terugkeerbesluit wordt genomen, krachtens artikel 7 van richtlijn 2008/115 in beginsel nog de mogelijkheid worden geboden om het grondgebied van de betrokken lidstaat binnen een bepaalde termijn vrijwillig te verlaten. Gedwongen verwijdering wordt overeenkomstig artikel 8 van die richtlijn slechts als uiterste middel toegepast en onder voorbehoud van artikel 9 ervan, dat de lidstaten ertoe verplicht de verwijdering in de daarin genoemde gevallen uit te stellen [arrest van 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken), C-808/18, EU:C:2020:1029, punt 252].

Voorts volgt uit artikel 15 van richtlijn 2008/115 dat een illegaal verblijvende derdelander slechts in bepaalde welomschreven gevallen in bewaring mag worden gehouden. Zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, verzet dit artikel zich er evenwel niet tegen dat een lidstaat die derdelander in afwachting van zijn verwijdering in bewaring stelt wanneer deze laatste een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid, mits die maatregel van bewaring voldoet aan de in de artikelen 15 tot en met 18 van die richtlijn genoemde voorwaarden (zie in die zin arrest van 2 juli 2020, Stadt Frankfurt am Main, C-18/19, EU:C:2020:511, punten 41–48).

Overigens ontneemt richtlijn 2008/115 de lidstaten niet de mogelijkheid om gevangenisstraf te stellen op andere strafbare feiten dan die welke uitsluitend verband houden met illegale binnenkomst, ook in situaties waarin de in deze richtlijn vastgelegde terugkeerprocedure nog niet geheel is doorlopen. Deze richtlijn staat dus evenmin in de weg aan de arrestatie of inverzekeringstelling van een illegaal verblijvende derdelander wanneer dergelijke maatregelen worden vastgesteld op grond dat deze derdelander ervan wordt verdacht een ander strafbaar feit te hebben begaan dan louter zijn illegale binnenkomst op het nationale grondgebied, en met name een strafbaar feit dat een gevaar kan vormen voor de openbare orde of de binnenlandse veiligheid van de betrokken lidstaat (arrest van 19 maart 2019, Arib e.a., C-444/17, EU:C:2019:220, punt 66).

Hieruit volgt dat, anders dan de Franse regering betoogt, de toepassing, in een geval als dat waarover het in het verzoek om een prejudiciële beslissing gaat, van de gemeenschappelijke normen en procedures die in richtlijn 2008/115 zijn vastgesteld, niet van dien aard is dat de handhaving van de openbare orde en de binnenlandse veiligheid in de zin van artikel 72 VVWEU daardoor onmogelijk wordt.

Gelet op alle voorgaande overwegingen dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de Schengengrenscode en richtlijn 2008/115 aldus moeten worden uitgelegd dat een lidstaat die het grenstoezicht tijdelijk heeft heringevoerd aan zijn binnengrenzen, op grond van een toepassing naar analogie van artikel 14 van die grenscode de toegang kan weigeren aan een vreemdeling die zich bij een op het grondgebied van die lidstaat gelegen aangewezen grensdoorlaatpost meldt waar dat toezicht wordt verricht, mits op die derdelander met betrekking tot zijn verwijdering de in deze richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke normen en procedures worden toegepast.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) en richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven

moeten aldus worden uitgelegd dat

een lidstaat die het grenstoezicht tijdelijk heeft heringevoerd aan zijn binnengrenzen, op grond van een toepassing naar analogie van artikel 14 van die grenscode de toegang kan weigeren aan een vreemdeling die zich bij een op het grondgebied van die lidstaat gelegen aangewezen grensdoorlaatpost meldt waar dat toezicht wordt verricht, mits op die derdelander met betrekking tot zijn verwijdering de in deze richtlijn vastgestelde gemeenschappelijke normen en procedures worden toegepast.

ondertekeningen