CBb, 11-11-2015, nr. 13/928

Bij besluit van 2 november 2012 (het primaire besluit) heeft verweerster het verzoek van 19 september 2012 om een financiële tegemoetkoming voor het tekort op de bekostiging van kapitaallasten voor interim-huisvesting aan de [a-straat] afgewezen.

Bij besluit van 22 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerster het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2015, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Bij beslissing van 22 mei 2015 heeft het College het onderzoek heropend en schriftelijk aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) om inlichtingen gevraagd.

Bij brief van 6 juli 2015 is namens de staatssecretaris van VWS hierop gereageerd.

Partijen hebben hierop bij brieven van respectievelijk 16 juli 2015 en 4 augustus 2015 gereageerd.

Daarop heeft het College het onderzoek gesloten.

Appellante verleent onder andere intramurale zorg, tot 1 januari 2015 in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), vanaf 1 januari 2015 in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz). De tarieven van instellingen voor intramurale zorg worden berekend op basis van een telkens voor een jaar geldend bedrag aan aanvaardbare kosten (het budget). De wijze waarop aanvaardbare kosten worden berekend, is opgenomen in de Beleidsregel aanvaardbare kosten AWBZ (Beleidsregel CA-300-520 in 2012). Deze beleidsregel bepaalt uit welke posten de aanvaardbare kosten zijn opgebouwd en verwijst naar andere beleidsregels waarin de hoogte van de verschillende posten is bepaald, onder meer de productieafspraken en de kapitaallasten. Vanaf 1 januari 2009 worden productieafspraken gemaakt tussen zorgaanbieder en zorgkantoor op basis van zorgzwaartepakketten (ZZP's). Verder wordt de bestaande kapitaallastenvergoeding vervangen door een kapitaallastenvergoeding die gekoppeld is aan het aantal ZZP's dat een zorgaanbieder levert. In de tarieven voor de zorgzwaartepakketten wordt een normatieve huisvestingscomponent (NHC) opgenomen, waarmee zogenoemde integrale tarieven ontstaan.

Op 1 juni 2011 heeft de staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer een brief gestuurd over de invoering van integrale tarieven voor de langdurige zorg en de gehele GGZ (voorhangbrief). In deze voorhangbrief heeft hij, conform artikel 8 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg), de Kamer geïnformeerd over de zakelijke inhoud van een aanwijzing die hij van plan was op grond van artikel 7 Wmg aan verweerster te geven. In deze brief heeft de staatssecretaris de uitgangspunten van de NHC en de vast te stellen overgangsregelingen weergegeven.

Op 12 juli 2011 heeft de minister van VWS vervolgens aan verweerster een aanwijzing gegeven over de NHC, welke op 8 augustus 2011 op enkele, hier niet van belang zijnde punten is gewijzigd. (Stcrt. 2011, nr. 13319 en nr. 16189).

Artikel 10 van de aanwijzing bepaalt:

De toelichting bij artikel 10 van de aanwijzing vermeldt:

De Beleidsregel kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA-300-473) zoals die van 1 januari 2011 tot 31 december 2011 in werking was, vermeldt in onderdeel 6.7:

De Beleidsregel kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA-300-542) zoals die van 1 januari 2012 tot 31 december 2012 in werking was vermeldt in onderdeel 6.7:

De Beleidsregel kapitaallasten bestaande zorgaanbieders (CA-300-594) zoals die van 1 januari 2013 tot 31 december 2013 in werking was vermeldt in onderdeel 6.7:

Appellante heeft op 19 september 2012 verweerster gevraagd om een oplossing voor de bekostiging van de kapitaallasten voor interim-huisvesting aan de [a-straat] te [a-plaats]. Kort gezegd is appellante overgegaan tot de huur van deze huisvesting omdat twee van haar woonzorgcentra (‘[A]’ en ‘[B]’) vervangen moesten worden, aangezien die niet meer aan de huisvestingseisen voldeden. In 2005 is voor deze twee woonzorgcentra om die reden een zogenoemde ‘code rood’ kwalificatie gegeven door het toenmalige College Bouw zorginstellingen. Aangezien de nieuwbouw op dezelfde locaties plaatsvindt als de afgekeurde gebouwen, was huur van tijdelijke (interim) huisvesting voor de cliënten van appellante noodzakelijk. Daarvoor is door het genoemde Bouwcollege in 2008 toestemming gegeven. Overleg tussen enerzijds appellante en anderzijds verweerster en de minister van VWS over de financiële gevolgen van de huur van deze interim-huisvesting voor appellante heeft, voor zover thans relevant, geleid tot de brief van 13 januari 2011 van de directeur-generaal langdurige zorg van het ministerie van VWS aan appellante. Deze brief luidt als volgt:

Vervolgens heeft appellante financiering gekregen van banken voor haar nieuwbouwplannen en heeft zij een pand aan de [a-straat] te [a-plaats] gehuurd als interim-huisvesting. Dit pand wordt per 15 december 2011 door appellante gehuurd. Appellante stelt in haar verzoek van 19 september 2012 dat een mogelijk tekort van ongeveer € 615.000,- over een periode van vier jaar ontstaat. In een overzicht van 24 januari 2013 heeft appellante met een berekening onderbouwd wat de gevolgen voor haar zijn van, voor zover relevant, de Beleidsregel kapitaallasten bestaande zorgaanbieders met betrekking tot de exploitatie van de [a-straat] als interim-voorziening, nu die niet meer voorziet in een volledige vergoeding.

Verweerster heeft het verzoek van 19 september 2012 afgewezen omdat zij in het verzoek van appellante om een financiële tegemoetkoming voor het tekort op de bekostiging van kapitaallasten voor interim-huisvesting aan de [a-straat] en de door appellante aangeleverde gegevens bij de nacalculatie 2011 geen reden heeft gezien af te wijken van de relevante beleidsregels. In geschil is of verweerster deze beslissing in bezwaar terecht heeft gehandhaafd.

Appellante voert aan dat verweerster in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel omdat appellante heeft mogen vertrouwen op een specifiek aan haar gerichte toezegging in de brief van 13 januari 2011 van de directeur-generaal van het ministerie van VWS. Daarnaast beroept appellante zich op bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb. Zij is gehuisvest in het centrum van Amsterdam waar maar weinig bouwgrond beschikbaar is, zodat zij nieuwbouw moet realiseren op dezelfde locaties als de verouderde gebouwen, die vervangen moesten worden vanwege de ‘code rood’-kwalificatie van het College Bouw zorginstellingen. De kosten voor locaties zijn in Amsterdam relatief hoog en het moment waarop appellante met de verplichte nieuwbouw is geconfronteerd heeft vertragend en kostenverhogend gewerkt. Anders dan verweerster stelt worden niet alle zorgaanbieders in Amsterdam getroffen door de situatie op de lokale markt voor interimhuisvesting, omdat niet alle zorgaanbieders in Amsterdam een ‘code rood’-kwalificatie hebben ontvangen.

Bovendien verschilt appellante van andere zorgaanbieders omdat zij de aan haar gerichte brief van het ministerie heeft ontvangen met een specifieke toezegging.

Verweerster stelt zich op het standpunt dat zij het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden. Zij stelt voorop dat zij de interimhuisvesting van appellante bekostigt conform de brief van het ministerie van VWS. Volgens verweerster heeft het ministerie in de brief van 13 januari 2011 in het midden gelaten of de bekostiging op basis van nacalculatie gedurende de overgangsperiode volledig zal worden gehandhaafd. Omdat verwezen wordt naar het ambtelijk bericht van 15 oktober 2010 is het aannemelijk dat het ministerie ervan is uitgegaan dat de bekostiging op basis van nacalculatie stapsgewijs zal worden afgebouwd. Van het niet gestand doen van een toezegging is daarom geen sprake. Verder wijst verweerster erop dat het ministerie in de brief nadrukkelijk een voorbehoud heeft gemaakt ten aanzien van de politieke besluitvorming over de normatieve huisvestingscomponent in de tarieven. Appellante heeft er daarom niet op mogen vertrouwen dat het beleid zo zouden worden vormgegeven als beschreven in de brief. Appellante heeft er volgens verweerster ook niet op vertrouwd, getuige het feit dat zij verweerster meermalen heeft gevraagd om de brief van het ministerie te bevestigen.

Verweerster betwist dat er sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden, of dat zij onvoldoende aandacht heeft besteed aan de door appellante aangevoerde omstandigheden. Verweerster heeft in het bestreden besluit opgemerkt dat de situatie op de lokale markt voor huisvesting alle zorgaanbieders in Amsterdam treft, en de informatievoorziening over wijzigingen in de kapitaallastensystematiek is op gelijke wijze op alle zorgaanbieders van toepassing geweest. De brief van VWS is weliswaar bijzonder in die zin dat zij inderdaad specifiek aan appellante is gericht, maar volgens verweerster is die brief geen reden om van het beleid af te wijken. De omstandigheid dat de aanpassing van de huisvesting van appellante is ingegeven door een ‘code rood’-kwalificatie is niet bijzonder. Meer dan de helft van de verpleeg- en verzorgingshuizen heeft de code rood of oranje ontvangen. Bovendien is voor elk van deze verpleeg- en verzorgingshuizen deze code afgegeven in 2005. Daarom is ook het moment waarop appellante met de verplichte nieuwbouw werd geconfronteerd niet bijzonder. Verweerster heeft telkens toegelicht dat ze de brief niet kan bevestigen omdat het beleid met betrekking tot de interim-huisvesting nog niet was uitgekristalliseerd.

In de brief van 6 juli 2015 is namens de staatssecretaris van VWS, in antwoord op de door het College gezonden verzoek om inlichtingen, het volgende meegedeeld:

Het College komt tot de volgende beoordeling.

Niet in geschil is dat de relevante beleidsregels door verweerster op juiste wijze zijn toegepast.

Vervolgens komt het College toe aan de beoordeling of de brief van 13 januari 2011 aanleiding kan geven tot toepassing van artikel 4:84 Awb. Of de door appellante aangevoerde omstandigheden als bijzonder in de zin van die bepaling kunnen worden gekwalificeerd kan in het midden blijven. Naar het oordeel van het College is hier, anders dan in de brief van de staatssecretaris van 6 juli 2015 is gesuggereerd, in ieder geval geen sprake van een situatie die verweerster had moeten brengen tot afwijking van de beleidsregels op grond van artikel 4:84 Awb, nu niet gezegd kan worden, dat er sprake is van nadelige gevolgen van de hier toegepaste beleidsregel, die voor appellante zwaarder zouden wegen dan voor zorginstellingen bij wie niet de verwachting gewekt is, dat voor hen de beleidsregel interim-voorzieningen nog een zekere tijd in stand gehouden zou worden. Er is dan ook geen sprake van een onevenredig nadeel als bedoeld in artikel 4:84 Awb.

Daarmee komt het College toe aan het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel, dat er in essentie op steunt dat zij mocht vertrouwen op de toezegging die volgens haar is vervat in de brief van 13 januari 2011 en op basis waarvan zij het nieuwbouwproject heeft ondernomen. Daarbij is om te beginnen van betekenis dat deze brief, anders dan namens de minister van VWS bij brief van 6 juli 2015 is gesteld, geen ‘circulairebrief’ is, maar deel uitmaakt van een beperkte hoeveelheid specifiek aan appellante en enkele andere zorginstellingen gerichte brieven, in antwoord op een verzoek van die instellingen. Dat blijkt uit zowel het colofon, de aanhef, als de inhoud van de brief. In de brief is ook uitdrukkelijk sprake van met name te noemen instellingen die bekend zijn bij de NZa. In de aan appellante individueel gerichte brief is een oplossing aangekondigd, specifiek voor instellingen, waarvan zij er een is.

Inhoudelijk wordt in deze brief aan appellante een oplossing in het vooruitzicht gesteld met betrekking tot de financiering van de interimhuisvesting die zij moest huren gedurende de periode waarin nieuwbouw plaatsvond op haar locaties. Die nieuwbouw is noodzakelijk geworden door de ‘code rood’ die voor de bestaande gebouwen op die locaties was afgegeven. Tot het in gang zetten van die nieuwbouw wordt aan het slot van de brief expliciet aangespoord, onder verwijzing naar de in het vooruitzicht gestelde financiële oplossing. In zoverre is sprake van een aan appellante en een kleine groep in vergelijkbare omstandigheden verkerende instellingen gedane toezegging.

Niet in geschil is dat appellante op basis van deze brief daadwerkelijk nieuwbouw van haar zorgcentra ter hand heeft genomen en in verband daarmee interimhuisvesting heeft moeten huren. Appellante heeft dus naar aanleiding van de in de brief neergelegde aandrang tot actie en de gedane toezegging gehandeld door te investeren in nieuwbouw en kosten te maken voor interim-huisvesting.

Concreet is in de brief van 13 januari 2011 als oplossing aangegeven financiële ondersteuning te zullen bieden door de (toenmalige) beleidsregel interim-voorzieningen uitsluitend voor de genoemde zorginstellingen gedurende vier jaar na 2012 in stand te laten. Dat is evenwel niet gebeurd. Deze beleidsregel is ook voor hen vervangen door de hiervoor onder 2 genoemde, op aanwijzing van de minister tot stand gebrachte beleidsregels, waarin de te vergoeden kosten van kapitaallasten aan een maximumnorm zijn gebonden en dus niet meer volledig worden vergoed, anders dan tot 1 januari 2012 het geval was.

De in de brief van 13 januari 2011 gedane toezegging is dus niet gestand gedaan, nadat appellante op basis daarvan had gehandeld. Ter rechtvaardiging daarvan beroepen verweerster en de minister in de brief van 6 juli 2015, zich thans op het voorbehoud van politieke besluitvorming dat in de brief van 13 januari 2011 is gemaakt. Ingevolge die benadering zou het risico, dat appellante op aandrang van het ministerie van VWS genomen heeft om haar plannen spoedig ter hand te nemen, voor haar rekening moeten blijven.

Verweerster heeft er terecht op gewezen, dat haar geen handelen in strijd met het vertrouwensbeginsel kan worden tegengeworpen, omdat niet door haar bij appellante het vertrouwen gewekt is dat de beleidsregel interim-voorzieningen voor een beperkt aantal gevallen in stand gehouden zou worden. Ook ingevolge appellantes stellingen is het gewekte vertrouwen uitsluitend aan de minister toe te rekenen, die het met de aan hem toegekende aanwijzingsbevoegdheid ook in zijn macht had een dergelijke toezegging te doen.

Het College overweegt als volgt. Hoewel het duidelijk moet zijn geweest dat de onder zijn verantwoordelijkheid geschreven brieven, bij appellante en de kleine groep in vergelijkbare omstandigheden verkerende zorginstellingen, de stellige verwachting hebben kunnen wekken dat voor de door hen te maken kosten om te voldoen aan de in deze brieven gedane aansporing, een bijzondere voorziening getroffen zou worden, heeft de minister op 12 juli 2011 een aanwijzing inzake normatieve huisvestingscomponenten in tarieven intramurale AWBZ (MC-U-3072370) vastgesteld, waarin de in deze brieven aangewezen oplossing van tijdelijke instandhouding van de beleidsregel interim-voorzieningen niet is opgenomen, noch een andere vergelijkbare voorziening getroffen is. Nu de minister de betrokken instellingen met deze brieven doelbewust heeft bewogen tot het maken van keuzes en het daartoe doen van investeringen die zij anders wellicht niet of niet op dezelfde manier gemaakt zouden hebben, heeft de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld De in de brieven gemaakte voorbehouden kunnen hieraan niet afdoen, omdat deze bij het licht van de geformuleerde aansporingen de indruk maken slechts pro forma geschreven te zijn.. Geoordeeld moet worden, dat die aanwijzing wegens dit gebrek de toets aan de rechtmatigheid niet kan doorstaan. Dat betekent, dat de daarop gebaseerde beleidsregels CA-300-551, CA-300-542 en CA-300-493, die mede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd zijn, dit besluit niet kunnen dragen. Het bestreden besluit kan dan ook niet in stand blijven.

Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd.

Verweerster dient met inachtneming van deze uitspraak binnen drie maanden na de bekendmaking van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen. Bij het bepalen van deze termijn houdt het College er rekening mee dat zijn uitspraak tot gevolg zal hebben dat de minister een nieuwe dan wel gewijzigde aanwijzing zal geven op grond waarvan verweerster één of meer beleidsregels nieuw dan wel gewijzigd zal dienen vast te stellen, alvorens opnieuw op het bezwaar van appellante beslist kan worden.

Het College veroordeelt verweerster in de door appellante gemaakte proceskosten.

Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.205,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het geven van een schriftelijke zienswijze naar aanleiding van de door de minister gegeven inlichtingen met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).

Het College:

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. E.R. Eggeraat en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. F.E. Mulder, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2015.

w.g. W.E. Doolaard

w.g. F.E. Mulder