Rb. Overijssel, 14-02-2014, nr. Awb 13/1963

Op 13 november 2012 heeft belanghebbende bij verweerder een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de gronden en het gebouw aan de Burenweg 20 in Borne ten behoeve van haar aannemersbedrijf, hetgeen in strijd is met de voor dit perceel geldende bestemmingsplannen. Ten tijde van het indienen van de aanvraag gebruikte belanghebbende reeds een gedeelte van dit perceel en het betreffende gebouw ten dienste van de uitoefening van haar aannemersbedrijf. De gevraagde omgevingsvergunning dient derhalve ter legalisatie van dit met het bestemmingsplan strijdige gebruik.

Het perceel aan de Burenweg 20 in Borne heeft ingevolge de bestemmingsplannen

‘De Veldkamp’ en ‘De Veldkamp, wijzigingsplan Burenweg Kotteman’ de bestemming ‘Bedrijfsdoeleinden B2’. Op grond van deze bestemming zijn op het perceel van belanghebbende uitsluitend bedrijven uit categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijven (bijlage 1 bij eerstgenoemd bestemmingsplan) toegestaan, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen en risicovolle activiteiten. Het bedrijf van belanghebbende valt volgens deze Staat van bedrijven in categorie 3.1.

Ingevolge artikel 2 van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, wijzigingsplan Burenweg Kotteman’ in samenhang met artikel 19, derde lid, van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp’ kan verweerder een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan verlenen ten behoeve van de vestiging c.q. uitoefening van een bedrijf, vermeld in een hogere categorie van de Staat van bedrijven, met dien verstande dat:

Op basis van deze artikelen heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), aan belanghebbende een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verleend.

Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de bij het besluit van 16 januari 2013 verleende omgevingsvergunning gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Aan dit besluit heeft verweerder onder meer het advies van de commissie advisering bezwaarschriften van de gemeente Borne (hierna: de bezwaarcommissie) van 20 juni 2013 ten grondslag gelegd, met uitzondering van de overweging van deze commissie dat de woning van eisers onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 12.2 van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’ valt. Ook is verweerder in dit besluit afgeweken van de overweging van de bezwaarcommissie dat de omgeving van de woning van eisers dient te worden aangemerkt als ‘gemengd gebied’ in de zin van de

VNG-Handreiking ‘Bedrijven en milieuzonering’ (hierna: de Handreiking). Deze afwijking van het advies van de bezwaarcommissie heeft verweerder nader gemotiveerd in het schrijven met nummer 13INT01738, dat als bijlage bij het thans bestreden besluit is gevoegd.

Eisers wonen aan de [adres]in Borne, op 20 tot 23 meter van het perceel van belanghebbende. Zij zijn van mening dat verweerder in het bestreden besluit uitgaat van onjuiste uitgangspunten met betrekking tot de planologische status van hun woning,

het omgevingstype, de overlast die het gebruik van shovels meebrengt en de interpretatie van de Wet Plattelandswoningen. Eisers concluderen dat hun woon- en leefklimaat door de hinder als gevolg van de bedrijfsactiviteiten en het gebruik van shovels dusdanig wordt aangetast, dat de vestiging van het aannemersbedrijf van belanghebbende ter plaatse niet mogelijk is.

De rechtbank overweegt als volgt.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de woning van eisers op grond van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’ dient te worden aangemerkt als een bedrijfswoning en dat deze niet meer op grond van het overgangsrecht van dat bestemmingsplan als eengezinswoning kan worden aangemerkt. Hieruit volgt volgens verweerder dat het gebied, waarin de woning van eisers en het perceel van belanghebbende zijn gelegen, een bedrijventerrein is en niet een ‘gemengd gebied’ in de zin van de Handreiking. Voorts is de geluidhinder als gevolg van de bedrijfsactiviteiten van belanghebbende volgens verweerder beperkt. Verder overweegt verweerder dat sinds de inwerkingtreding van de Wet Plattelandswoningen op 1 januari 2013 het planologisch regime, zijnde in dit geval de bestemming ‘bedrijfswoning’, bepalend is voor de mate van milieubescherming en niet langer het feitelijk gebruik. Omdat de VNG-zonering uit de Handreiking niet van toepassing is op woningen met de bestemming ‘bedrijfswoning’, acht verweerder de afstand van 23 meter tussen het perceel van belanghebbende en de woning van eisers voldoende om te oordelen dat het woon- en leefklimaat van eisers niet onaanvaardbaar wordt aangetast.

De rechtbank stelt vast dat het perceel van eisers ingevolge het bestemmingsplan

‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7–9’ de bestemming ‘Bedrijf’ heeft en dat hun woning daarin de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ heeft gekregen. Verder blijkt uit de stukken dat tegen het besluit tot vaststelling van dit bestemmingsplan geen verzoek om voorlopige voorziening is ingediend en dat dit plan op 2 maart 2013 in werking is getreden. In de uitspraak van 23 oktober 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het beroep van eisers tegen het besluit van de raad van de gemeente Borne van 18 december 2012 tot vaststelling van dit bestemmingsplan gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. In deze uitspraak concludeert de Afdeling dat de raad van de gemeente Borne onvoldoende heeft onderzocht of vanwege de geluidhinder als gevolg van verkeerslawaai, spoorlawaai en het lawaai van de nabij het perceel gelegen bedrijven op het perceel van eisers een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.

Het was vaste jurisprudentie van de Afdeling dat een redelijke wetstoepassing van artikel 28, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) met zich bracht dat aan de vernietiging van een goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan geen terugwerkende kracht toekwam. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2008, zaaknummer 200705641/1. Naar analogie met deze jurisprudentie is de rechtbank van oordeel dat thans een redelijke wetstoepassing van artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening met zich brengt dat de vernietiging van het besluit van de raad van verweerders gemeente van 18 december 2012 geen terugwerkende kracht heeft. Hieruit volgt dat het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’, nu dit ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van kracht was, onderdeel was van het toetsingskader voor de beslissing op het bezwaar. De vraag is derhalve allereerst of verweerder, uitgaande van dit bestemmingsplan, terecht heeft geconcludeerd dat de woning van eisers diende te worden aangemerkt als een bedrijfswoning.

De rechtbank overweegt allereerst dat de Afdeling in haar uitspraak van 23 oktober 2013 ten aanzien van de planologische situatie van het perceel en de woning van eisers het volgende heeft vastgesteld.

Het perceel had onder het bestemmingsplan ‘Veldkamp’, vastgesteld op 27 februari 1986, de bestemming ‘Tuin’, met een bouwblok voor eengezinshuizen in open bebouwing. Verweerder heeft op 6 januari 1994 aan eisers een bouwvergunning verleend voor de bouw van een woning en een berging op het perceel. Deze woning is buiten het bouwblok en niet op de in de bouwvergunning aangeduide plek gerealiseerd. De Afdeling heeft desondanks geoordeeld dat de woning en het bijgebouw moeten worden geacht rechtmatig aanwezig te zijn. Onder het bestemmingsplan ‘De Veldkamp’, vastgesteld op 16 februari 2006, had het perceel de bestemming ‘Bedrijfsdoeleinden’. De woning van eisers ligt echter niet in het gedeelte van deze bestemming waarin het mogelijk was om een bedrijfswoning op te richten, zodat deze in dit bestemmingsplan niet als zodanig is bestemd.

Volgens verweerder is feitelijk sprake van een bedrijfswoning, omdat eisers sinds medio jaren ‘90 een onderneming op hun perceel voeren, waar hun woning ondersteunend aan is. Deze onderneming betreft een galerie en beeldentuin. In verweer heeft verweerder er nog op gewezen dat op de website van het bedrijf van eisers is vermeld dat tevens een overdekte showroom op het perceel aanwezig is en dat op het perceel beelden, metal birds en glassculpturen die zijn gemaakt door ambachtslieden en kunstenaars uit Zimbabwe worden verkocht en tentoongesteld. Verder zou uit deze website blijken dat eisers door heel Nederland beelden en granieten sokkels plaatsen en leveren.

Eisers stellen in beroep dat zij hun woning nog steeds als burgerwoning gebruiken en dat dit gebruik met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’ voor de tweede keer onder het overgangsrecht is geplaatst. Zij bestrijden dat op het perceel bedrijfsmatige activiteiten worden verricht. De activiteiten rondom de beeldentuin waren volgens eisers ondergeschikt aan de woonbestemming en zijn in 2006 met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp’ onder het overgangsrecht geplaatst. Eisers zijn onlangs met deze activiteiten gestopt.

Mede op basis van hetgeen eisers in beroep naar voren hebben gebracht, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd dat eisers ten tijde van het nemen van dat besluit daadwerkelijk een bedrijf uitoefenden op hun perceel. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt wat de aard, omvang en feitelijke activiteiten zijn van het vermeende bedrijf van eisers. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder niet heeft aangetoond dat eisers voorafgaand aan en ten tijde van het nemen van het thans bestreden besluit hun woning als bedrijfswoning gebruikten, zodat er van moet worden uitgegaan dat zij deze feitelijk als burgerwoning gebruikten. Daarmee is dit gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’ gebracht, nu het eerste lid van artikel 12.2 van de regels van dit plan bepaalt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.

Verweerder heeft zich, onder verwijzing naar de Wet Plattelandswoningen, in het bestreden besluit voorts op het standpunt gesteld dat in het onderhavige geval niet het feitelijk gebruik van de woning maar het daarvoor geldende planologisch regime bepalend is voor de mate van milieubescherming.

De rechtbank stelt vast dat op 1 januari 2013 in werking is getreden de Wet van

12 juli 2012 tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en enkele andere wetten om de planologische status van gronden en opstallen bepalend te laten zijn voor de mate van milieubescherming alsmede om de positie van agrarische bedrijfswoningen aan te passen (plattelandswoningen). Deze wet heeft de Wabo aldus gewijzigd dat daarin een nieuw artikel (artikel 1.1a) en een nieuw artikellid (het zevende lid van artikel 2.14) zijn opgenomen. Daarnaast voorziet deze wet in een wijziging van de Wet geluidhinder, de Wet milieubeheer en de Wet geurhinder en veehouderij.

Zoals de rechtbank in het voorgaande heeft geoordeeld, en eisers terecht hebben aangevoerd, is het gebruik van hun woning als burgerwoning op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’ toegestaan. Mede op basis van deze omstandigheid, ziet de rechtbank niet in uit welke van de onder 10.2 genoemde wijzigingen, die de Wet Plattelandswoningen tot gevolg heeft, voortvloeit dat in het onderhavige geval de woning van eisers als bedrijfswoning dient te worden aangemerkt. Verweerder heeft dit ook niet nader gemotiveerd.

De rechtbank is dan ook van oordeel dat bij de beoordeling of de onderhavige omgevingsvergunning aan belanghebbende kan worden verleend, dient te worden uitgegaan van het gebruik door eisers van hun woning als burgerwoning en niet als bedrijfswoning.

Hieruit volgt dat het bestreden besluit op een onjuiste grondslag berust en dat dit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank ziet hierin aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen.

De rechtbank zal thans nagaan of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten.

Verweerder heeft zich in het bestreden besluit in een overweging ten overvloede op het standpunt gesteld dat, indien de betreffende omgeving als ‘gemengd gebied’ in de zin van de Handreiking zou worden aangemerkt en/of de woning van eisers onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’ zou vallen, dit besluit onverkort in stand kan blijven. Voor de motivering hiervan verwijst verweerder naar het advies van de bezwaarcommissie van 20 juni 2013.

De bezwaarcommissie heeft in haar advies van 20 juni 2013 geconcludeerd dat het gebruik van de woning van eisers als eengezinswoning op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp, herziening Burenweg 7-9’ is toegestaan en dat de woning daarom bescherming geniet als burgerwoning. Om die reden is volgens de commissie de VNG-zonering uit de Handreiking wel van toepassing. De bezwaarcommissie concludeert verder dat het gebied waarin de woning van eisers en het bedrijf van belanghebbende zijn gelegen, het omgevingstype ‘gemengd gebied’ in de zin van de Handreiking betreft. Als gevolg hiervan dient op grond van de Handreiking in beginsel een afstand van 30 meter tussen het perceel van belanghebbende en de woning van eisers te worden aangehouden. De feitelijke afstand hiertussen is volgens de commissie 23 meter. De commissie overweegt echter dat de in de Handreiking gehanteerde afstanden richtafstanden zijn en dat daar in bijzondere omstandigheden van kan worden afgeweken.

Ten aanzien van de vraag of in het onderhavige geval van de richtafstanden kan worden afgeweken, heeft de bezwaarcommissie zich op het standpunt gesteld dat bij aannemersbedrijven het aspect geluid het meest bepalend is voor de aan te houden afstand. In het geval van belanghebbende is met name de shovel bepalend voor de geluidhinder.

Die wordt volgens de commissie echter voornamelijk op locatie en slechts in geringe mate op het terrein van belanghebbende gebruikt. Omdat om deze reden de geluidhinder als gevolg van het bedrijf van belanghebbende beperkt is, meent de bezwaarcommissie dat de afstand van 23 meter in dit geval voldoende is voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Daarnaast acht de commissie afwijking van de richtafstand mede geoorloofd vanwege het feit dat de woning van eisers binnen de geluidszone van de spoorlijn Almelo-Enschede ligt, waardoor er al sprake is van een bepaalde mate van geluidhinder. Verder verwijst de bezwaarcommissie ter onderbouwing naar de inwerkingtreding van de Wet Plattelandswoningen als gevolg waarvan in het onderhavige geval niet het feitelijk gebruik, maar de nieuwe bestemming ‘bedrijfswoning’ bepalend is voor de mate van milieubescherming.

Met de bezwaarcommissie is de rechtbank van oordeel dat het gebied waarin de woning van eisers en het bedrijf van belanghebbende zijn gelegen vanwege de verschillende functies die daarin voorkomen dient te worden aangemerkt als ‘gemengd gebied’ in de zin van de Handreiking. Eisers hebben aangevoerd dat, omdat hun woning onder het overgangsrecht valt, voor de bepaling van het omgevingstype dient te worden uitgegaan van de situatie zoals die was vóór de vaststelling van het bestemmingsplan ‘De Veldkamp’ in 2006. Hieruit volgt volgens eisers dat de omgeving van hun woning moet worden getypeerd als ‘rustige woonwijk’ in de zin van de Handreiking. De rechtbank volgt eisers hier echter niet in. Voor de beoordeling van het onderhavige geschil is bepalend de feitelijke situatie ten tijde van het door verweerder genomen besluit op het bezwaar van eisers.

Tussen partijen is in geschil of de afstand tussen het perceel van belanghebbende en de woning van eisers 20 dan wel 23 meter bedraagt. Niet in geschil is echter dat de feitelijke afstand minder dan 30 meter bedraagt, die op grond van de Handreiking is voorgeschreven.

Zoals de bezwaarcommissie terecht heeft overwogen, kan van deze richtafstand worden afgeweken. Naar het oordeel van de rechtbank is in het advies van de bezwaarcommissie van 20 juni 2013 echter onvoldoende onderbouwd waarom een afstand van minder dan 30 meter tussen het perceel van belanghebbende en de woning van eisers in het onderhavige geval aanvaardbaar is. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.

Ter zitting heeft belanghebbende aangegeven dat zijn bedrijf één shovel en één minishovel heeft. Deze worden beide ’s nachts gestald op het bedrijfsterrein van belanghebbende. ’s Ochtends wordt met deze shovels naar de werkplek gereden. Bij langere afstanden worden de shovels per vrachtwagen naar de werkplek vervoerd, maar dat komt volgens belanghebbende zelden voor.

Eisers hebben onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0652, aangevoerd dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte is uitgegaan van het gebruik van één shovel. Verweerder had volgens hen uit moeten gaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden na verlening van de gevraagde omgevingsvergunning. Eisers hebben er in dit verband op gewezen dat, indien de nu bestreden omgevingsvergunning in stand blijft, het voor belanghebbende mogelijk is om meer shovels te gaan gebruiken.

De rechtbank is op basis van hetgeen partijen in beroep naar voren hebben gebracht en hetgeen belanghebbende ter zitting heeft verklaard van oordeel dat niet vast is komen te staan dat de bezwaarcommissie bij het uitbrengen van haar advies is uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie van het bedrijf van belanghebbende. Hierbij acht de rechtbank van belang dat zowel de bezwaarcommissie in haar advies als verweerder in verweer is uitgegaan van één shovel op het terrein van belanghebbende, terwijl belanghebbende ter zitting heeft verklaard over twee shovels, althans één shovel en een minishovel, te beschikken. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat shovels op grond van de Staat van bedrijven in categorie 3.2 vallen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende onderzocht wat precies de aard en invloed is van het bedrijf van belanghebbende op de omgeving. Meer specifiek dient verweerder nader te onderzoeken welke gevolgen dit bedrijf heeft voor de leefomgeving van eisers en of deze gevolgen niet onevenredig zijn, mede gelet op de omstandigheid dat de woning van eisers een burgerwoning betreft.

In het op 26 november 2013 door verweerder overgelegde akoestisch rapport van

22 november 2013 ziet de rechtbank evenmin aanleiding voor het oordeel dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven. Dit rapport is opgesteld door de gemeente Hengelo en bevat de resultaten van een onderzoek naar de geluidbelasting op de woning van eisers als gevolg van de activiteiten van belanghebbende. In dit rapport is, in tegenstelling tot hetgeen belanghebbende ter zitting heeft aangegeven, echter ook uitgegaan van slechts één shovel binnen het bedrijf van belanghebbende. Derhalve staat naar het oordeel van de rechtbank niet vast dat in dit rapport van de juiste bedrijfssituatie bij belanghebbende wordt uitgegaan.

Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak.

Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van hun beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten bestaan geheel uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en worden op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt € 487,-; wegingsfactor 1).

Ook dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht aan hen te vergoeden.