Rb. Oost-Brabant, 09-07-2021, nr. 20/3002

Bij besluit van 17 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam] NV (hierna: vergunninghoudster) een vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend door het uitbreiden/wijzigen van een bierbrouwerij, voor de locatie [adres] .

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Vergunninghoudster heeft een schriftelijke reactie ingediend.

De zaak is behandeld op de zitting van 1 juni 2021. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en drs. [naam] . Verweerder heeft zich (online) laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en J. Vos. Namens vergunninghoudster is [naam] verschenen en de gemachtigde, vergezeld door ir. [naam] .

Inleiding

1. In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna zal de rechtbank bespreken hoe zij het beroep beoordeelt en waar de rechtbank naar gaat kijken. Na wat formele punten te hebben behandeld, gaat de rechtbank het beroep vervolgens inhoudelijk beoordelen. De rechtbank concludeert dat voor de brouwerij geen vergunning ingevolge artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig is. Daarom vernietigt de rechtbank de verleende vergunning en wijst de rechtbank de aanvraag alsnog zelf af.

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

- In Dommelen (bij Valkenswaard) ligt een eeuwenoude brouwerij. Hiervoor is op 28 juli 1992 een vergunning op basis van de toenmalige Hinderwet verleend voor de productie van 1 miljoen hectoliter bier per jaar. Deze vergunning is gelijkgesteld met een milieuvergunning op basis van de Wet milieubeheer en vervolgens een omgevingsvergunning (milieu) als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Tussentijds hebben enkele wijzigingen van de brouwerij plaatsgevonden waarvoor meldingen en milieuvergunningen zijn verleend. Op 23 juni 2014 is een revisievergunning verleend op basis van artikel 2.1, eerste lid, onder e, en artikel 2.6 van de Wabo voor de productie van maximaal

2 miljoen hectoliter per jaar.

3. In het bestreden besluit heeft verweerder de effecten van de brouwerij op het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied beoordeeld. Dit zijn naast stikstofdepositie ook mogelijke effecten vanwege verstoring door geluid, trilling en licht. Verweerder neemt de vergunde werking in de Hinderwetvergunning uit 1992 als referentiesituatie. Ten opzichte van deze referentiesituatie vindt een afname van stikstofemissie plaats en een geringe toename van ammoniakemissie. Dit leidt volgens verweerder niet tot een toename van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied. Dit heeft verweerder ten grondslag gelegd aan de verlening van de vergunning in het bestreden besluit.

Hoe beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit?

4. Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied." Dit betekent dat ten tijde van het bestreden besluit alleen een natuurvergunning nodig is als het project significante gevolgen kan hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. De vergunningplicht (respectievelijk de aanhaakplicht) voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben, is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Als een vergunningplicht of aanhaakplicht bestaat, is er ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb een passende beoordeling vereist van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in rechtsoverweging 17.2 van de uitspraak van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71) het volgende overwogen: “Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning).” De rechtbank benadrukt dat ten tijde van het indienen van de aanvraag in 2016, hoe dan ook een natuurvergunning was vereist.

5. Hierna beoordeelt de rechtbank of een natuurvergunning noodzakelijk is na de wetswijziging per 1 januari 2020. Een natuurvergunning is niet noodzakelijk als is uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft. Als geen natuurvergunning noodzakelijk is, dan moet verweerder de aanvraag afwijzen (en dus niet verlenen zoals is gebeurd in het bestreden besluit). In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) noch de Wnb is voorzien in het niet-ontvankelijk verklaren van een aanvraag, alleen in het verlenen, het weigeren of het buiten behandeling laten vanwege onvolledige gegevens (artikel 4:5 van de Awb). De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4178, r.o.3).

6. Om te beoordelen of een vergunning noodzakelijk is, moet de rechtbank een vergelijking maken tussen de uitgangssituatie en de aangevraagde situatie. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175) moet voor de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als nooit eerder een natuurvergunning is verleend, dan wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, de datum waarop het Natura 2000-gebied is aangewezen. Als later een nieuwe milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder nadelige gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied, dan is die toestemming de referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen.

Formele punten

De rechtbank behandelt eerst een paar formele punten die vergunninghoudster heeft aangevoerd naar aanleiding van het beroep van eisers en ook ambtshalve beoordeeld moeten worden.

Vergunninghoudster vraagt zich af of eisers wel een procesbelang hebben in een procedure over de natuurvergunning omdat volgens haar een natuurvergunning na 1 januari 2020 niet meer noodzakelijk is. De rechtbank is van oordeel dat eisers wel een procesbelang hebben, omdat deze zaak juist gaat over de vraag of die natuurvergunning nodig is of niet. Eisers hebben bestreden dat er geen vergunning nodig is. Zij hebben dus ook belang bij een uitspraak die hierover duidelijkheid schept. Als eisers niet-ontvankelijk zouden zijn, dan blijft de natuurvergunning in stand, ongeacht het antwoord op de bovenstaande vraag. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1286). Overigens hebben eisers ook de omvang van de gevolgen van het project bestreden en hebben zij recht op een uitspraak van de rechtbank hierover.

Vergunninghoudster stelt ook dat de Wnb alleen strekt tot bescherming van Natura 2000- gebieden en niet de belangen van eisers. Zij stelt dat eisers niet wonen in de onmiddellijke nabijheid van het Natura 2000-gebied en doet een beroep op artikel 8:69a van de Awb (het relativiteitsvereiste).

Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Er moet een verband bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eiser. Als het desbetreffende Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van eisers, dan raakt de (mogelijke) aantasting van dat gebied ook de belangen van eisers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3322).

De rechtbank stelt vast dat alle eisers gronden in eigendom hebben die grenzen aan de beek Keersop of er zeer dichtbij liggen. Enkele eisers hebben direct zicht op het Natura 2000- gebied en dat gebied maakt daarmee ook onderdeel uit van hun leefomgeving. Vergunninghoudster heeft dit ook opgemerkt. Onder deze omstandigheden kan in het midden blijven of aan sommige eisers het relativiteitsvereiste kan worden tegengeworpen.

Inhoudelijke beoordeling vergunningplicht

8. De rechtbank stelt voorop dat eisers niet hebben bestreden dat het aangevraagde project niet zal leiden tot verstoringen door geluid en trillingen van de beekprik in de Keersop. Zij hebben ook niet bestreden dat er geen licht schijnt vanuit de brouwerij in de Keersop. Zij hebben niet bestreden dat voor de grondwateronttrekking ten behoeve van de brouwerij, gelet op de in het verleden (voor de referentiedatum) verleende vergunning op basis van de toenmalige Grondwaterwet, een vrijstelling van de vergunningplicht geldt. Het gaat eisers dus alleen om de stikstofdepositie.

Eisers merken op dat er nog nooit een passende beoordeling van de gevolgen van de brouwerij op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden heeft plaatsgevonden.

Dat klopt inderdaad. Maar er is ook geen noodzaak om een passende beoordeling te maken voor een bestaand project dat er al was op de referentiedatum toen het Natura 2000- gebied werd aangewezen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71). Kort gezegd moet volgens de Afdeling op het moment waarop geen sprake meer is van de voortzetting van één en hetzelfde project beoordeeld worden of de wijziging van het bestaande project significante gevolgen kan hebben. De bestaande activiteit gaat door de wijziging niet in zijn geheel onder artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vallen. De wijziging van de bestaande activiteit is in dat geval het project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, waarvan beoordeeld moet worden of die significante gevolgen kan hebben. In deze uitspraak overweegt de Afdeling verder dat zij in de rechtspraak van het Hof van Justitie geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat de referentiesituatie niet betrokken mag worden bij de vraag of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de wijziging van een bestaande activiteit significante gevolgen heeft.

Eisers beschouwen de situatie op 23 juli 2014 als referentiesituatie. Op 23 juli 2014 is een revisievergunning verleend, die later onherroepelijk is geworden. Hiermee is de onderliggende Hinderwetvergunning uit 1992 komen te vervallen. Volgens eisers leidde de revisievergunning tot een geringere emissie.

Volgens verweerder bedraagt de stikstofemissie in de revisievergunning uit 23 juli 2014 (4.250,75 kg NOx respectievelijk 5,27 kg NH3) meer dan de stikstofemissie in de Hinderwetvergunning uit 1992 (3.642 kg NOx en 5,27 NH3).

Dit wordt bevestigd door vergunninghoudster. De in de Hinderwetvergunning vergunde situatie is geëxtrapoleerd naar de referentiedatum 24 maart 2000. De emissie uit de Wabo-vergunning uit 2014 bedraagt 4.250,75 kg NOx en 5,27 kg NH3, zodat bij de vergunningverlening terecht is uitgegaan van de referentiesituatie op basis van de Hinderwetvergunning uit 1992. De emissies zijn voornamelijk afkomstig van gasgestookte ketels die op de referentiedatum aanwezig waren. Na 1992 zijn energiebesparende maatregelen genomen. Door het vervallen van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) zijn voor de aanvraag die in 2016 is ingediend nieuwe berekeningen uitgevoerd met een nieuwe referentiedatum.

Tussen partijen is niet in geschil wat de in 1992 vergunde stikstof- en ammoniakemissie is. Deze emissies zijn niet minder geworden als gevolg van meldingen of vergunningen tot de referentiedatum van 24 maart 2000. Deze Hinderwetvergunning is de milieutoestemming waaraan de referentiesituatie moet worden ontleend. Dat deze Hinderwetvergunning van rechtswege is vervallen op basis van artikel 2.6 vierde lid, van de Wabo nadat de revisievergunning uit 2014 onherroepelijk is geworden, leidt niet tot het oordeel dat aan deze Hinderwetvergunning niet langer de referentiesituatie kan worden ontleend. De Afdeling heeft in haar rechtspraak niet gedoeld op het vervallen van milieutoestemmingen op grond van artikel 2.6 ,vierde lid, van de Wabo of artikel 8.4 van de Wm (oud), maar op milieutoestemmingen die vervallen op grond van artikel 8.18, eerste lid van de Wm (oud). Op grond van dit artikel verviel automatisch een milieuvergunning voor een onderdeel van de inrichting dat niet is voltooid en in werking is gebracht binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden. Dit artikel is met de inwerkingtreding van de Wabo geschrapt. Een andere uitleg zou betekenen dat door het onherroepelijk worden van een revisievergunning een bedrijf alle rechten uit een eerdere milieutoestemming in kader van de Wnb zou verliezen en dat is juist niet de bedoeling van de wetgever geweest.

Dit is slechts anders als in de revisievergunning uit 2014 toestemming is verleend voor een activiteit met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen, maar dat is niet het geval. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt over de bepaling van de omvang van stikstofemissie als gevolg van de inrichting die is vergund in de revisievergunning uit 2014. Deze omvang van stikstofemissie is hoger dan de omvang van de stikstofemissie als gevolg van de inrichting die is vergund in de Hinderwetvergunning uit 1992. Daarom is de revisievergunning uit 2014 niet de referentiesituatie.

De rechtbank begrijpt overigens de verwarring bij eisers over de bepaling van de omvang van de stikstofemissies in de aangevraagde situatie. Hoe kan de stikstofemissie als gevolg van de inrichting die is vergund in de revisievergunning uit 2014 nu zoveel hoger zijn dan de stikstofemissie van het project dat is vergund in het bestreden besluit? De oorspronkelijke aanvraag voor de natuurvergunning was ingediend onder het PAS. In deze aanvraag zijn de stikstofemissies vanwege de inrichting zoals die was vergund in de revisievergunning uit 2014 aangevraagd. Het is op het eerste oog opmerkelijk dat verweerder in het bestreden besluit concludeert dat er dan geen toename van stikstofdepositie optreedt. Dat komt omdat de aanvraag na 2016 is gewijzigd. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat na de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1603) over het PAS, vergunninghoudster desgevraagd ervoor heeft gekozen haar aanvraag aan te passen en een nieuwe Aerius-berekening heeft ingediend overeenkomstig de in 2014 vergunde werking van de inrichting. De stikstofemissie in de aangevraagde situatie leek (in een worst case situatie) aanvankelijk hoger te zijn dan de stikstofemissie vanwege de inrichting zoals deze in 1992 is vergund. De hogere emissie in 1992 werd veroorzaakt door een brander van een ketel met een hogere stikstofemissie. De brander is echter in de loop van de tijd aangepast vanwege energiebesparende maatregelen die hebben geleid tot een lagere stikstofemissie. Dat had vergunninghoudster ten tijde van de aanvraag in 2016 niet onderkend. Verweerder heeft hierover verduidelijking gevraagd in de voorbereiding van het bestreden besluit. De stikstofemissies van de brander zijn vervolgens in 2018 onderzocht en gemeten. Hierna is de aanvraag gewijzigd en is vergunning gevraagd voor de brander met de gemeten lagere stikstofemissie. De uiteindelijke aangevraagde situatie is beschreven in de notitie van 26 mei 2020 van Witteveen & Bos. Deze gewijzigde aanvraag is vergund in het bestreden besluit. Deze gang van zaken is desgevraagd bevestigd ter zitting. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de bepaling van de stikstofemissie van de ketels in het bestreden besluit in de referentiesituatie of in de aangevraagde situatie. Deze beroepsgrond faalt.

Voorts voeren eisers aan dat de berekening van de stikstofdepositie vanwege het vrachtverkeer van en naar de inrichting onjuist is berekend met toepassing van de Standaard Rekenmethode 2 (SRM2). Deze methode is onvolledig omdat essentiële stikstofdeposities niet worden meegenomen in de berekening.

Verweerder stelt hierover dat gebruik is gemaakt van Aerius-calculator waarin SRM2 is opgenomen voor het wegverkeer. In het verweerschrift heeft verweerder een nieuwe verschilberekening gemaakt zonder de SRM2 module. Daaruit blijkt dat op geen enkel punt sprake is van een toename in stikstofdepositie. Daarmee is uitgesloten dat de afkap van emissie van vrachtverkeer boven de 5 kilometer kan leiden tot een toename van stikstofdepositie.

De rechtbank ziet geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de aanvullende berekening van verweerder. Op basis van deze berekening kan nog steeds worden geconcludeerd dat geen sprake is van een toename in de stikstofdepositie.

Eisers betwisten in algemene zin dat sprake is van een afname van stikstofdepositie. Zij vinden dat de onderliggende stukken onvoldoende inzicht geven. Ter zitting hebben zij aangegeven dat ze niet begrijpen waarom bij een stijging van de vervoersbewegingen (150 in 1992 en 850 in 2016) sprake is van een afname van stikstofdepositie.

Verweerder heeft op 3 november 2020 alle stukken desgevraagd aan eisers gezonden, waaronder akoestische onderzoeken behorende bij eerdere milieuvergunningen die ten grondslag hebben gelegen aan het bestreden besluit. Verweerder heeft gekeken naar de aangevraagde verkeersbewegingen, maar de totale stikstofdepositie van de brouwerij is in de aangevraagde situatie lager.

De rechtbank heeft alle relevante stukken aangetroffen in het dossier. Op basis van deze stukken, in het bijzonder de laatste notitie van 26 mei 2020 van Witteveen & Bos is voldoende duidelijk wat de emissies van stationaire bronnen en vrachtwagenverkeer zijn. Het staat vergunninghoudster vrij om emissies vanwege verkeersbewegingen aan te vragen. Eisers hebben niet nader onderbouwd waarom deze uitgangspunten niet kloppen en waarom geen sprake zou zijn van een afname van stikstofdepositie. Zij hebben in ieder geval niet aangegeven waarom het aantal aangevraagde verkeersbewegingen te laag zou zijn.

13. De rechtbank concludeert dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden vanwege de brouwerij in de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie. Ook zijn significante gevolgen vanwege de overige effecten in de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden uitgesloten. Daarom is voor de aangevraagde situatie géén vergunning noodzakelijk. Verweerder had de aangevraagde natuurvergunning dan ook niet mogen verlenen.

Volgens eisers zijn in de cumulatietoets twee projecten in de directe omgeving ten onrechte niet meegenomen bij de beoordeling. Het betreft de aanleg van de Nieuwe Verbinding N69 en de aanleg van de Kempenbaan-West bij Veldhoven.

Volgens de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ3382) is een cumulatietoets bij projecten die ten opzichte van de referentiesituatie niet leiden tot een toename van de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige natuurwaarden geen onderdeel van de belangenafweging. Omdat voor de aangevraagde situatie geen vergunning is vereist, hoeft dus ook geen cumulatietoets plaats te vinden.

Eisers menen dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 2.6, derde lid, van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel).

De rechtbank is van oordeel dat alleen bij vergunningverlening had moeten worden getoetst aan de Beleidsregel. Hierboven heeft de rechtbank geoordeeld dat voor de aangevraagde situatie geen vergunning is vereist. Dus toetsing aan de Beleidsregel is niet aan de orde. Bovendien is artikel 2.6 van de Beleidsregel inmiddels ingetrokken.

Conclusie

Het bestreden besluit (de natuurvergunning) voor de aangevraagde situatie was niet nodig. Het beroep van eisers is daarom gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en wijst de aanvraag van vergunninghoudster voor het project beschreven in de aanvraag van 11 oktober 2016 inclusief de wijzigingen, waaronder de wijziging van 26 mei 2020, af. Zolang de brouwerij in werking is volgens deze beschrijving, is er geen natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.

17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoedt. De vergoeding voor reiskosten wordt vastgesteld op € 28,00, zoals gevraagd met het formulier proceskosten. Er zijn geen andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten of overige onkosten. In dit verband overweegt de rechtbank dat zij de vertegenwoordiging van eisers door drs. [naam] op zitting niet als door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aanmerkt.

De rechtbank:

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,00 en € 28,00 aan reiskosten aan eisers te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. H.M.J.G. Neelis, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 9 juli 2021.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.