HvJ EU, 22-12-2022, nr. C-61/21

Volgens vaste rechtspraak is het in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen indien nodig te herformuleren. Tevens kan het Hof rekening houden met bepalingen van het Unierecht waarvan de nationale rechter bij de formulering van zijn vraag geen melding heeft gemaakt (arrest van 15 juli 2021, Ministrstvo za obrambo, C-742/19, EU:C:2021:597, punt 31). Dat een nationale rechter bij de formulering van een prejudiciële vraag formeel gesproken heeft gerefereerd aan bepaalde voorschriften van het Unierecht, staat er namelijk niet aan in de weg dat het Hof die rechter alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of hij naar die voorschriften heeft verwezen in zijn vragen. In dit verband staat het aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing de elementen van het Unierecht te putten die uitlegging behoeven gelet op het voorwerp van het geding (arrest van 22 juni 2022, Volvo en DAF Trucks, C-267/20, EU:C:2022:494, punt 28).

In casu volgt uit het antwoord van de verwijzende rechter op het verzoek om informatie van het Hof dat verzoeker in het hoofdgeding vergoeding vordert van de schade die hij stelt te hebben geleden doordat de in bijlage XI bij richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarden voor NO2- en PM10-concentraties zijn overschreden, hetgeen volgens hem vanaf 2003 zijn gezondheid heeft aangetast.

Opgemerkt dient te worden dat in artikel 33, lid 1, en artikel 34 van richtlijn 2008/50 is bepaald dat deze richtlijn in werking is getreden op de dag van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie, te weten op 11 juni 2008, en dat zij de lidstaten de verplichting heeft opgelegd om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om uiterlijk 11 juni 2010 aan die richtlijn te voldoen. Daarnaast volgt uit bijlage XI bij richtlijn 2008/50 dat de datums waarop aan de grenswaarden moest worden voldaan, 1 januari 2005 voor PM10 en 1 januari 2010 voor NO2 waren.

Richtlijn 2008/50 heeft overeenkomstig artikel 31, lid 1, ervan met ingang vanaf 11 juni 2010 onder meer de richtlijnen 96/62 en 1999/30 vervangen.

Richtlijn 96/62 is in werking getreden op 21 november 1996. Zij bevatte in artikel 7 — en overeenkomstig artikel 13, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 12, lid 1, van richtlijn 1999/30, met ingang van 19 juli 2001 — soortgelijke vereisten als die welke voortvloeien uit artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50. Bij richtlijn 96/62 werden voor de concentratie van verontreinigende stoffen in de lucht evenwel geen grenswaarden vastgesteld. Overeenkomstig artikel 4, lid 5, van deze richtlijn zijn die grenswaarden vastgesteld bij richtlijn 1999/30. De datums waarop overeenkomstig artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van laatstgenoemde richtlijn moest zijn voldaan aan de grenswaarden van de bijlagen II en III daarbij, waren vastgesteld op 1 januari 2005 voor PM10 en 1 januari 2010 voor NO2.

Zoals volgt uit artikel 9, leden 1 en 3, van richtlijn 1999/30, waren de toepasselijke grenswaarden vóór die datums — onder voorbehoud van de uit artikel 8, leden 3 en 4, van richtlijn 96/62 voortvloeiende vereisten — de in tabel B van bijlage I bij richtlijn 80/779 vastgestelde grenswaarden voor PM10 en de in bijlage I bij richtlijn 85/203 vastgestelde grenswaarden voor NO2. Naar deze bijlagen werd verwezen in de artikelen 3 van die laatste twee richtlijnen.

Voorts vordert verzoeker in het hoofdgeding volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie vergoeding van de schade die, naar hij stelt, is veroorzaakt door de overschrijding van de grenswaarden voor NO2- en PM10-concentraties ‘die zou zijn ingetreden vanaf 2003’, zodat het niet uitgesloten is dat voor de beslechting van het hoofdgeding ook relevantie toekomt aan de —eveneens blijkens artikel 9, leden 1 en 3, van richtlijn 1999/30 met ingang van 19 juli 2001 ingetrokken — artikelen 7 van richtlijn 80/779 en richtlijn 85/203.

Gelet op de aldus door de verwijzende rechter in zijn informatie vermelde periode dient bijgevolg niet alleen rekening te worden gehouden met de relevante bepalingen van richtlijn 2008/50, maar ook met die van de richtlijnen 96/62, 1999/30, 80/779 en 85/203.

De verwijzende rechter dient dan ook in het licht van de in punt 34 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak te worden geacht met zijn eerste prejudiciële vraag te willen vernemen of artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62, artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 1999/30 en de artikelen 3 en 7 van richtlijn 80/779 en richtlijn 85/203 aldus moeten worden uitgelegd dat zij ertoe strekken individuele rechten toe te kennen aan particulieren waardoor deze van een lidstaat schadevergoeding kunnen vorderen krachtens het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend.

In dit verband volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend, inherent is aan het stelsel van de Verdragen waarop de Unie is gegrond (arrest van 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat beginsel geldt voor alle gevallen waarin een lidstaat het Unierecht schendt, ongeacht de overheidsinstantie die zich aan die schending schuldig heeft gemaakt (arrest van 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe, C-752/18, EU:C:2019:1114, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Met betrekking tot de voorwaarden voor die aansprakelijkheid heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat benadeelde particulieren recht hebben op schadevergoeding wanneer aan drie voorwaarden is voldaan, te weten dat het geschonden Unierechtelijk voorschrift ertoe strekt hun rechten toe te kennen, dat het om een voldoende gekwalificeerde schending van dat voorschrift gaat en dat er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade [arrest van 28 juni 2022, Commissie/Spanje (Schending van het Unierecht door de nationale wetgever), C-278/20, EU:C:2022:503, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Hieruit volgt dat alleen een schending van een Unierechtelijk voorschrift dat ertoe strekt rechten toe te kennen aan particulieren, overeenkomstig de eerste van de drie bovengenoemde voorwaarden staatsaansprakelijkheid met zich mee kan brengen.

Volgens vaste rechtspraak ontstaan deze rechten niet alleen doordat Unierechtelijke bepalingen ze uitdrukkelijk toekennen, maar ook doordat deze bepalingen duidelijk omschreven positieve of negatieve verplichtingen opleggen aan zowel particulieren als de lidstaten en de instellingen van de Unie (zie in die zin arresten van 5 februari 1963, Van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, blz. 23; 19 november 1991, Francovich e.a., C-6/90 en C-9/90, EU:C:1991:428, punt 31; 20 september 2001, Courage en Crehan, C-453/99, EU:C:2001:465, punt 19, en 11 november 2021, Stichting Cartel Compensation en Equilib Netherlands, C-819/19, EU:C:2021:904, punt 47).

Wanneer een lidstaat dergelijke positieve of negatieve verplichtingen niet nakomt, kan dit de uitoefening door de betrokken particulieren van de hun bij de Unierechtelijke bepalingen in kwestie impliciet toegekende rechten, waarop zij zich op nationaal niveau moeten kunnen beroepen, belemmeren en aldus de rechtspositie wijzigen die deze bepalingen voor die particulieren in het leven beogen te roepen [zie in die zin arresten van 4 oktober 2018, Kantarev, C-571/16, EU:C:2018:807, punten 103 en 104, en 10 december 2020, Euromin Holdings (Cyprus), C-735/19, EU:C:2020:1014, punt 90]. Daarom vereisen de volle werking van die Unierechtelijke voorschriften en de bescherming van de rechten die zij beogen toe te kennen, dat particulieren schadevergoeding moeten kunnen krijgen (zie in die zin arrest van 19 november 1991, Francovich e.a., C-6/90 en C-9/90, EU:C:1991:428, punten 33 en 34), ongeacht of de bepalingen in kwestie rechtstreekse werking hebben, aangezien deze eigenschap op zichzelf noch noodzakelijk (zie in die zin arrest van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punten 18–22) noch voldoende is (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Berlington Hungary e.a., C-98/14, EU:C:2015:386, punten 108 en 109) opdat aan de eerste van de drie in punt 44 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte voorwaarden is voldaan.

In casu wordt bij de richtlijnen 2008/50, 96/62, 1999/30, 80/779 en 85/203 aan de lidstaten in wezen de verplichting opgelegd om ervoor te zorgen dat vanaf bepaalde datums op hun respectieve grondgebied de niveaus van onder meer PM10 en NO2 de in die richtlijnen vastgestelde grenswaarden niet overschrijden, alsmede de verplichting om, wanneer die grenswaarden toch worden overschreden — met name in het kader van luchtkwaliteitsplannen — te voorzien in passende maatregelen om die overschrijdingen te verhelpen.

Aangaande de eerste verplichting zij opgemerkt dat de grenswaarden de exacte concentratie van de betreffende verontreinigende stof in de lucht aangeven — uitgedrukt in μg/m³ en rekening houdend met eventuele overschrijdingsmarges — waarvan de overschrijding moet worden vermeden door de lidstaten in hun zones en agglomeraties.

Wat de tweede verplichting betreft, heeft het Hof met betrekking tot richtlijn 2008/50 geoordeeld dat uit artikel 23, lid 1, van deze richtlijn volgt dat de lidstaten weliswaar over enige beoordelingsruimte beschikken om te bepalen welke maatregelen zij zullen vaststellen, maar dat deze maatregelen het hoe dan ook mogelijk moeten maken om de periode van overschrijding van de voor de verontreinigende stof in kwestie vastgestelde grenswaarden zo kort mogelijk te houden [arrest van 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden — PM10), C-644/18, EU:C:2020:895, punt 136].

Bovendien heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten krachtens artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 — waarin een verplichting was neergelegd die vergelijkbaar was met die van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 — niet gehouden waren om maatregelen te nemen die ervoor kunnen zorgen dat zich geen enkele overschrijding voordoet, maar enkel om maatregelen te nemen die — alle omstandigheden van het moment en de in het geding zijnde belangen in aanmerking genomen — het risico op overschrijding en de duur ervan tot een minimum kunnen beperken. Het Hof heeft evenwel ook opgemerkt dat die bepaling aan de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid grenzen stelt, die voor de nationale rechter kunnen worden ingeroepen, wanneer het gaat om de vraag of de in het actieplan op te nemen maatregelen geschikt zijn om het risico op overschrijding en de duur ervan tot een minimum te beperken, rekening houdend met het evenwicht dat moet worden bewaard tussen deze doelstelling en de verschillende in het geding zijnde openbare en particuliere belangen (zie in die zin arrest van 25 juli 2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, punten 44 tot en met 46).

Dezelfde uitlegging is in wezen geboden als het gaat om de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 8, leden 3 en 4, van richtlijn 96/62.

Wat de artikelen 7 van richtlijn 80/779 en richtlijn 85/203 betreft, zij opgemerkt dat zij de lidstaten bij overschrijding van de grenswaarden de verplichting oplegden maatregelen te treffen om herhaling te voorkomen respectievelijk ertegen op te treden.

Hieruit volgt zonder twijfel dat artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 — net zoals de soortgelijke bepalingen van de richtlijnen 96/62, 1999/30, 80/779 en 85/203 — vrij duidelijke en nauwkeurige verplichtingen bevatten met betrekking tot het door de lidstaten te waarborgen resultaat.

Met die verplichtingen wordt evenwel — zoals volgt uit de artikelen 1 van de in het vorige punt genoemde richtlijnen alsook met name uit overweging 2 van richtlijn 2008/50 — een algemene doelstelling van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu als geheel nagestreefd.

Derhalve worden niet alleen bij de betreffende bepalingen van richtlijn 2008/50 en de daaraan voorafgaande richtlijnen in dit verband nergens expliciet rechten toegekend aan particulieren, maar kan bovendien op grond van de met het oog op voornoemde algemene doelstelling in die bepalingen neergelegde verplichtingen niet worden aangenomen dat in casu aan particulieren of categorieën particulieren ten gevolge van die verplichtingen impliciet individuele rechten zijn toegekend waarvan de schending ertoe kan leiden dat een lidstaat aansprakelijk is voor de schade die particulieren hebben geleden.

Uit het voorgaande volgt dat niet voldaan is aan de eerste van de drie in punt 44 van dit arrest in herinnering gebrachte voorwaarden, die cumulatief zijn.

Aan deze vaststelling wordt overigens niet afgedaan door de omstandigheid dat de betrokken particulieren — in voorkomend geval door de zaak aanhangig te maken bij de bevoegde rechterlijke instanties — moeten kunnen verkrijgen dat wanneer een lidstaat niet heeft gezorgd voor de naleving van de grenswaarden die zijn vastgelegd in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50 en in soortgelijke bepalingen van eerdere richtlijnen, de nationale autoriteiten de krachtens deze richtlijnen vereiste maatregelen treffen (zie in die zin arresten van 19 november 2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 december 2019, Deutsche Umwelthilfe, C-752/18, EU:C:2019:1114, punt 56).

In zoverre zij eraan herinnerd dat het Hof met betrekking tot artikel 7, lid 3, van richtlijn 96/62 heeft opgemerkt dat natuurlijke personen of rechtspersonen die rechtstreeks worden getroffen door een dreigende overschrijding van de grenswaarden of alarmdrempels, moeten kunnen bewerkstelligen — in voorkomend geval door beroep in te stellen bij de bevoegde rechterlijke instanties — dat de bevoegde autoriteiten een actieplan opstellen wanneer een dergelijke dreiging zich voordoet (arrest van 25 juli 2008, Janecek, C-237/07, EU:C:2008:447, punt 39).

Evenzo heeft het Hof met betrekking tot artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 geoordeeld dat natuurlijke personen of rechtspersonen die rechtstreeks worden getroffen door de overschrijding van die grenswaarden na 1 januari 2010, moeten kunnen bewerkstelligen — in voorkomend geval door beroep in te stellen bij de bevoegde rechterlijke instanties — dat de nationale autoriteiten een luchtkwaliteitsplan opstellen dat in overeenstemming is met die bepaling, wanneer een lidstaat niet heeft gezorgd voor de naleving van de vereisten die voortvloeien uit artikel 13, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50, maar evenmin onder de in artikel 22 van deze richtlijn gestelde voorwaarden om uitstel van dat uiterste tijdstip heeft verzocht (arrest van 19 november 2014, ClientEarth, C-404/13, EU:C:2014:2382, punt 56).

Overeenkomstig hetgeen in de punten 52 en 53 van het onderhavige arrest is uiteengezet, geldt deze uitlegging eveneens ten aanzien van de daadwerkelijke uitvoering van de artikelen 7 van richtlijn 80/779 en richtlijn 85/203 alsook van artikel 8, leden 3 en 4, van richtlijn 96/62.

De aldus in de rechtspraak van het Hof erkende bevoegdheid — die met name voortvloeit uit het beginsel van doeltreffendheid van het Unierecht, tot welke doeltreffendheid de betrokken particulieren mogen bijdragen door in verband met hun specifieke situatie administratieve of gerechtelijke procedures in te leiden — impliceert evenwel niet dat de uit artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 alsook uit soortgelijke bepalingen van eerdere richtlijnen voortvloeiende verplichtingen ertoe strekken om de betrokkenen individuele rechten toe te kennen in de zin van de eerste van de drie in punt 44 van dit arrest in herinnering gebrachte voorwaarden, noch dat dientengevolge de niet-nakoming van die verplichtingen een rechtspositie kan wijzigen die deze bepalingen voor de betrokken particulieren in het leven zouden hebben willen roepen.

Hieraan moet worden toegevoegd dat de vaststelling in punt 57 van dit arrest niet uitsluit dat de staat naar nationaal recht onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk is [arrest van 28 juni 2022, Commissie/Spanje (Schending van het Unierecht door de nationale wetgever), C-278/20, EU:C:2022:503, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak], en dat in dit verband de niet-nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 alsook uit de overige in punt 42 van het onderhavige arrest genoemde Unierechtelijke bepalingen, in voorkomend geval in aanmerking kan worden genomen als element dat mogelijkerwijs relevant is voor de vaststelling dat de overheid aansprakelijk is op een andere grondslag dan het Unierecht.

Die vaststelling staat er evenmin aan in de weg dat de rechterlijke instanties van de betrokken lidstaat, teneinde ervoor te zorgen dat deze lidstaat de uit artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 alsook uit soortgelijke bepalingen van eerdere richtlijnen voortvloeiende verplichtingen nakomt, eventueel onder verbeurte van een dwangsom bevelen uitvaardigen, zoals de bij verschillende recente arresten onder verbeurte van een dwangsom uitgevaardigde bevelen van de Conseil d'Etat (hoogste bestuursrechter, Frankrijk).

Gelet op een en ander moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat de artikelen 3 en 7 van richtlijn 80/779, de artikelen 3 en 7 van richtlijn 85/203, de artikelen 7 en 8 van richtlijn 96/62, artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 1999/30 en artikel 13, lid 1, en artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet toe strekken individuele rechten toe te kennen aan particulieren waardoor deze van een lidstaat schadevergoeding kunnen vorderen krachtens het beginsel dat de staat aansprakelijk is voor schade die particulieren lijden ten gevolge van schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend.

Gelet op het antwoord op de eerste prejudiciële vraag hoeft de tweede prejudiciële vraag niet te worden beantwoord.