19.3 Grote schadezaken

Schades boven de € 25.000 mag de benadeelde opknippen door de eerste € 25.000 aan de bestuursrechter voor te leggen en het restant aan de civiele rechter. Het is omslachtig om twee procedures na elkaar te voeren, maar vermoedelijk zal dat vaak niet nodig zijn. Dat leg ik uit. De wetsgeschiedenis van artikel 8:89 lid 2 Awb leert dat de burgerlijke rechter ‘aan het oordeel van de bestuursrechter over de bij hem gevorderde schade [is] gebonden’ (cursivering toegevoegd).1 Kennelijk hoeft de burgerlijke rechter strikt genomen slechts het dictum van de bestuursrechter te respecteren, maar niet diens dragende overwegingen.2 Enkel over de door de bestuursrechter al beoordeelde € 25.0003 mag de burgerlijke rechter dus niet opnieuw oordelen; de toekenning of afwijzing van het door de bestuursrechter beoordeelde bedrag blijft in stand.4 Laten wij twee situaties bezien: het geval dat benadeelde één welomlijnde schadepost heeft van meer dan € 25.000 en het geval dat meerdere schadeposten samen de € 25.000 overschrijden.

Stel dat de benadeelde door een onrechtmatig 8:89 lid 2-besluit één welomlijnde schadepost heeft, waarvan hij de ‘eerste’ € 25.000 al aan de bestuursrechter heeft voorgelegd. Als het restant vervolgens aan de burgerlijke rechter wordt voorgelegd, moet die dezelfde feitelijke vragen en rechtsvragen beantwoorden als de bestuursrechter. Strikt juridisch staat het hem daarbij vrij om een of meer van die vragen anders te beantwoorden zodat hij over het tweede deel van dezelfde schadepost tot een ander oordeel kan komen. In werkelijkheid is het zodanig uiteenlopen van de dragende overwegingen van beide rechters echter zo vreemd en zo lastig uit te leggen dat de burgerlijke rechter weinig anders zal kunnen dan de inhoudelijke overwegingen van de bestuursrechter marginaal te toetsen. Ik verwacht dat hij slechts inhoudelijk anders zal oordelen als hij de overwegingen van de bestuursrechter onaanvaardbaar acht. Zulks zal zelden het geval zijn, mede omdat voor de hand ligt dat als er van een onaanvaardbaar schadeoordeel van de bestuursrechter sprake lijkt, de verzoeker of het verwerende bestuursorgaan hoger beroep zal instellen. Onaanvaardbare schadeoverwegingen van de lagere bestuursrechter zullen dus grotendeels bij de Afdeling of het CBb worden ‘uitgezuiverd’. Bij een schadeuitspraak van de hoogste bestuursrechter zal de burgerlijke rechter er weinig trek in hebben daar inhoudelijk anders over te oordelen, nog daargelaten dat die uitspraken niet zelden zijn afgestemd met de Hoge Raad. Kortom, als de gelaedeerde een grote schade ‘opknipt’ en pas in tweede instantie civiel gaat procederen, zal de burgerlijke rechter de inhoudelijke overwegingen van de bestuursrechter meestal gewoon overnemen.5 Bestuursorganen zullen zich dit realiseren.6 Daarom verwacht ik dat in zaken met één welomlijnde schadepost van meer dan € 25.000, de verzoekschriftprocedure een rol kan blijven spelen die lijkt op die van het civielrechtelijke declaratoir: de benadeelde kan daar de vestiging van de aansprakelijkheid laten vaststellen, waarna hij kan proberen om over het schadebedrag tot een minnelijke oplossing te komen.

Stel nu, dat de benadeelde twee of meer schadeposten heeft, elk daarvan op zich al meer dan € 25.000. Als hij er daarvan één aan de bestuursrechter voorlegt, geldt voor die schadepost wat hiervoor al werd betoogd: realiter heeft de burgerlijke rechter weinig speelruimte meer. Ten aanzien van de overige, niet door de bestuursrechter beoordeelde schadeposten heeft hij echter veel meer vrijheid. Immers, ten aanzien van wezenlijk andere schadeposten kan een nieuwe beoordeling van bewijs, causaliteit, relativiteit (die immers ook ziet op de specifiek geleden schade(posten)) en schadebeperkingsplicht veel gemakkelijker anders uitvallen. In deze situatie lijkt het voor de benadeelde op het eerste gezicht dus minder aantrekkelijk om de verzoekschriftprocedure te volgen als laagdrempelig alternatief voor een declaratoire uitspraak. Toch dringt zich hier de volgende kwestie op. Ingevolge de ‘Knip-uitspraak’ is de benadeelde bevoegd om voor € 25.000 van zijn totale vordering ‘af te knippen’ en dit deel aan de bestuursrechter voor te leggen. Stel nu, dat de benadeelde door een onrechtmatige last onder bestuursdwang drie schadeposten meent te hebben: € 5.000 fysieke waardedaling van zijn bedrijfsmiddelen, € 20.000 vertragingsschade en € 25.000 reputatieschade. Moet hij dan zijn verzoek zo inrichten dat hij de bestuursrechter zo min mogelijk schadeposten voorlegt? In dat geval zou hij alleen om vergoeding van de reputatieschade mogen verzoeken. Ik zie echter niet waarop een dergelijke verplichting zou berusten. Mijns inziens mag hij dan ook best de waardedaling én de vertragingsschade (totaal € 25.000) aan de bestuursrechter voorleggen. Maar als dat mag, dan mag hij waarschijnlijk ook de waardedaling aan de bestuursrechter voorleggen en de reputatieschade voor 20/25 deel (totaal € 25.000)… en dan mag hij vast ook voor elk van de drie schadeposten om vergoeding van de helft verzoeken (totaal € 25.000). Dat laatste verzoek heeft evident de strekking de schadezaak bij de burgerlijke rechter weg te houden, maar uit wet noch wetsgeschiedenis kan ik afleiden dat dit rechtsmisbruik zou opleveren.7 Anders gezegd: door slim te ‘knippen’ kan de benadeelde al zijn schadeposten aan de bestuursrechter voorleggen. Omdat de burgerlijke rechter in beginsel geneigd zal zijn, zich bij de bestuursrechtelijke uitspraak op het schadeverzoek aan te sluiten, zal de reeds beschreven ‘declaratoir-functie’ van de verzoekschriftprocedure dus zelfs vervuld kunnen worden in omvangrijke schadezaken met uiteenlopende schadeposten. Juist vanwege de reeds beschreven voordelen van de verzoekschriftprocedure (laagdrempeliger, goedkoper, minder riskant, inhoudelijk soms wat soepeler) zal het voor benadeelden ook in grote schadezaken een serieuze optie zijn om bij de bestuursrechter te beginnen.

Overigens zij opgemerkt dat een en ander ook een keerzijde heeft. Als de burgerlijke rechter zich inderdaad waar mogelijk zal aansluiten bij de inhoudelijke beoordeling door de bestuursrechtelijke schadevergoedingsrechter, dan is de keuze voor de verzoekschriftprocedure voor de eerste € 25.000 geen vrijblijvende vingeroefening. Als de bestuursrechter het schadeverzoek afwijst, zal het voor de benadeelde in een grote schadezaak ongetwijfeld verleidelijk zijn om het voor het resterende bedrag bij de burgerlijke rechter opnieuw te proberen, maar nu met verder uitgediepte argumenten. Ik verwacht echter dat de burgerlijke rechter – om de reeds genoemde redenen van rechtseenheid en ‘uitlegbaarheid’ – er evenmin veel trek zal hebben om alsnog tot een toewijzing te komen op inhoudelijke gronden die haaks staan op die van zijn bestuursrechtelijke collega. Als de benadeelde de keuze maakt om eerst een verzoekschrift in te dienen, moet hij dus goed beslagen ten ijs komen en de zaak zo goed mogelijk uitprocederen.