4.4.3.4 Bundeling betreft niet alle regels ten aanzien van toestemmingsbesluiten ten aanzien van projecten

De regering heeft dit wetssystematisch tekort overigens bewust aanvaard door te kiezen voor 'een stroomlijning binnen de Waterwet waarbij één zelfstandig vergunningstelsel voor water overblijft met voor directe lozingen behoud van de bevoegdheden van de waterbeheerder. Het betreft immers een kerntaak van de waterbeheerder, het in samenhang beoordelen van de effecten op het watersysteem. Deze beoordeling vergt, mede in het licht van internationale verplichtingen zoals de Kaderrichtlijn water, de nodige kennis en expertise over de chemische en ecologische aspecten van lozingen in relatie tot het watersysteem, die niet aanwezig is bij andere overheden dan waterbeheerders.'7

Uit een oogpunt van wetssystematiek kan het organisatorische argument mijns inziens niet doorslaggevend zijn. Aangenomen dat het beoordelen van een aanvraag om een watervergunning de nodige kennis en expertise vergt over de chemische en ecologische aspecten van lozingen in relatie tot het watersysteem, dan betekent dat nog niet dat het bevoegd gezag dat een aanvraag om een omgevingsvergunning moet beoordelen zich die kennis en expertise, mogelijk na een overgangstermijn, niet eigen zou kunnen maken.8 In de tweede plaats is het mogelijk om na bundeling van de watervergunning in de omgevingsvergunning gebruik te maken van die kennis en expertise zoals dat ook is gedaan bij de zogeheten indirecte lozingen. In die gevallen heeft de waterbeheerder een adviesrecht waarvan het bevoegd gezag in bepaalde gevallen niet mag afwijken.9 Ten slotte zij opgemerkt dat de regering het hier gebruikte organisatorische argument niet heeft gebruikt waar het betreft het opnemen van de bouwvergunning in de omgevingsvergunning. Tot 1 oktober 2010 waren uitsluitend burgemeester en wethouders bevoegd gezag voor wat betreft de bouwvergunning, doch onder de Wabo kunnen ook Gedeputeerde Staten of een minister bevoegd gezag zijn voor wat betreft een omgevingsvergunning voor bouwen.10 Hier is ervoor gekozen om de kennis en expertise van het voormalige bevoegd gezag - burgemeester en wethouders - te benutten.11

Het wetssystematische argument overtuigt evenmin. Het houdt in dat het een kerntaak van de waterbeheerder is om de effecten op het watersysteem in samenhang te beoordelen. Dat moge zo zijn, het verklaart nog niet waarom een dergelijke beoordeling niet mogelijk zou zijn in het kader van een omgevingsvergunning. Zulks temeer daar er in de Wabo voor is gekozen om het beoordelingskader per activiteit niet te laten afwijken van het beoordelingskader dat ten aanzien van een activiteit gold voor 1 oktober 2010. Activiteiten waarvoor een watervergunning nodig is, zouden in het kader van de omgevingsvergunning derhalve kunnen worden getoetst aan het toetsingskader dat geldt op basis van de Waterwet. In de tweede plaats erkent de regering dat er samenhang bestaat tussen de omgevingsvergunning en de watervergunning. Paragraaf 3.5 Wabo getuigt daarvan.

Wat daarvan ook zij, de wetgever heeft ervoor gekozen om de vergunningplicht voor de activiteiten lozen op oppervlaktewateren en infiltreren of onttrekken van grondwater te regelen in het wetssysteem van de Waterwet en niet in dat van de Wabo. Aangezien het systeem van de Waterwet wordt bepaald door het op de echte werkelijkheid gebaseerde samenhangcriterium van watersystemen (object), moet die keus binnen het door mij gehanteerde theoretisch kader worden gerespecteerd. Die keus brengt echter wel het genoemde wetssystematisch tekort in de Wabo met zich. Vermelding verdient overigens dat door het reguleren van indirecte lozingen in de Wabo12 er een wetssystematisch tekort is ontstaan in de Waterwet. De geschetste wetssystematische tekorten kunnen overigens wel worden opgeheven als de Wabo en de Waterwet zouden worden opgenomen in het voorgenomen wetssysteem van de Omgevingswet. De regering heeft al aangekondigd, dat de omgevingsvergunning, de watervergunning, de Wabo en de Waterwet daarvan deel gaan uitmaken.13

Wat Backes in 2006 nog niet kon weten was, dat ook in deze 'wedstrijd' zou gaan gelden 'Nach dem Spiel ist vor dem Spiel.'17Door samenvoeging van de ministeries van VROM en VenW in het Ministerie van IenM werd immers de mogelijkheid geopend om in het kader van de Omgevingswet de watervergunning op te nemen in de omgevingsvergunning. Begin 2012 schrijft de regering: 'In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn reeds 26 vergunningstelsels gebundeld. Het voorstel voor de Wet natuurbescherming voegt daar de vergunningen voor natuur aan toe. Met de Omgevingswet wordt dit gecompleteerd met de nog resterende zelfstandige vergunningstelsels, zoals die voor water, ontgrondingen, archeologische rijksmonumenten en voor werkzaamheden aan en rond spoor en wegen. Deze verdere integratie van vergunningstelsels geeft meer gebruiksgemak voor initiatiefnemers.'18