14.9 Sancties

In elk geval formeel betekent het lidmaatschap van de Europese Unie niet dat een lidstaat zich na toetreding alles kan permitteren. Eerder bleek dat in klassiek-verdragsrechtelijk verband slechts zelden sprake is van een ‘vertrouwenstoets’ nadat eenmaal een verdrag is gesloten met een andere staat. Slechts in een enkel geval is in het verleden een verdrag opgeschort. Dat maakt dat de aanname van vertrouwen vanwege een tussen staten gesloten verdrag na verloop van tijd aan kracht inboet. Hiervoor werd duidelijk dat de vertrouwenstoets in EU-verband in zekere zin verschuift naar het moment van toetreden van een lidstaat (dan wel – meer historisch gesproken – het moment dat de voorlopers van de EU werden opgericht en laatstelijk het Verdrag van Lissabon in werking trad tussen de bestaande lidstaten). Voor de werking van het vertrouwensbeginsel zijn mede relevant mechanismen die lidstaten in met name rechtsstatelijk opzicht ‘bij de les houden’. Welke formele toets van het rechtsstelsel is mogelijk wanneer een lidstaat onderdeel is gaan uitmaken van de Unie?

Hiervoor werden in dat verband de bepalingen in het toetredingsakkoord met nieuwe lidstaten aangestipt die maatregelen mogelijk maken in de eerste periode na toetreding. Deze worden in paragraaf 15.4 nader besproken. Maar ook na die eerste periode vormt het lidmaatschap van de Unie geen vrijbrief. Afgezien van alle informele politieke druk die op een lidstaat kan worden uitgeoefend en de meer gerichte instrumenten die onder toezicht van het Hof van Justitie gehanteerd kunnen worden jegens een lidstaat, kent het stelsel van de EU in artikel 7 VEU ook een sanctieprocedure.

Centraal daarbij staat de ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden. De procedure kent twee fasen.1 De eerste fase (art. 7, eerste lid, VEU) kan als waarschuwing worden gezien. De Raad kan, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een dergelijke ernstige schending door een lidstaat. Dit dient te geschieden op een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie en de Raad dient alvorens te beslissen de betrokken lidstaat te horen. Volgens deze procedure kan de Raad de lidstaat ook aanbevelingen doen.

In de tweede fase kan de Europese Raad met eenparigheid van stemmen, op voorstel van opnieuw een derde van de lidstaten of van de Europese Commissie, na goedkeuring van het Europees Parlement een ernstig en voortdurende schending van de bedoelde waarden door een lidstaat constateren (art. 7, tweede lid, VEU). De lidstaat wordt eerst om opmerkingen verzocht. Aan deze constatering kunnen vervolgens sancties worden verbonden (art. 7, derde lid, VEU). Met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan de Raad besluiten tot schorsing van bepaalde rechten van de lidstaat, inclusief het stemrecht in de Raad. De Raad houdt rekening met de gevolgen daarvan voor de rechten en verplichtingen van particulieren. De verplichtingen van de lidstaat blijven in elk geval bestaan. In artikel 7, vierde lid, VEU is de wijziging en intrekking van sancties geregeld. Het laatste lid van artikel 7 VEU zorgt ervoor dat deze sanctieprocedure niet helemaal een wassen neus is; daarin wordt verwezen naar artikel 354 VWEU voor de bijzondere stemprocedures die bij deze sanctieprocedure gelden. Daarbij is, vanwege de vereiste unanimiteit in de Europese Raad voor de constatering van een ernstige en voortdurende schending als bedoeld in artikel 7, tweede lid, VEU, cruciaal dat de vertegenwoordiger van de betrokken lidstaat aan die stemming niet deelneemt. Ook bij de weging van de stemming waarbij een derde of vier vijfde deel noodzakelijk is, telt de betrokken lidstaat niet mee. Onthouding van stemming van lidstaten of vertegenwoordigers daarvan staat niet aan de constatering als bedoeld in artikel 7, tweede lid, VEU in de weg.

Al met al is er derhalve een mogelijkheid lidstaten die beneden een zeker minimum aan, kort gezegd, rechtsstatelijkheid geraken, te schorsen. Dit kan voor de werking van het vertrouwensbeginsel formeel een belangrijke constatering zijn. Tegelijkertijd is de procedure zo zwaar dat het in praktische zin nauwelijks denkbaar is dat deze ooit daadwerkelijk wordt toegepast.

Ook voor de Commissie is duidelijk dat deze sanctieprocedure zulke hoge drempels kent, dat deze in de praktijk slechts zeer beperkte betekenis kan hebben. Om aan dat probleem tegemoet te komen heeft de Commissie in 2014 het zogeheten ‘Rule of Law’-mechanisme geïntroduceerd, een instrument tussen ‘de “soft power” van politieke overreding’ en ‘de “nucleaire optie” van artikel 7 van het Verdrag’.2 De Commissie relateert de noodzaak van de introductie van deze tussenoplossing expliciet aan (onder meer) de werking van het beginsel van wederzijdse erkenning in strafzaken:

Dit mechanisme is geënt op de zojuist beschreven sanctieprocedure en geeft in wezen invulling aan de bevoegdheid die de Commissie op grond van de bestaande procedure toekomt, met name in de voorfase.

Doelstelling van het mechanisme is om te voorkomen dat een ‘systemische bedreiging voor de rechtsstaat’ in een lidstaat uitgroeit tot een ‘duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending’ die aanleiding geeft tot toepassing van artikel 7, eerste lid, VEU. Wanneer een lidstaat maatregelen neemt of ontwikkelingen tolereert die – kort gezegd – een bedreiging vormen voor de rechtsstaat, kan het mechanisme in werking worden gezet. Het is expliciet niet gericht op individuele inbreuken op fundamentele rechten of op gerechtelijke dwalingen. Die moeten worden opgelost binnen de bestaande kaders van het nationale rechtssysteem en het EVRM. Indien sprake is van een ‘systemische bedreiging’ kunnen de drie fasen van het mechanisme worden doorlopen, te weten (1) een beoordeling door de Commissie, (2) een aanbeveling van de Commissie en (3) een follow-up naar aanleiding van die aanbeveling. Daarbij staat voorop dat een dialoog plaatsvindt met de lidstaat, de situatie objectief en grondig wordt beoordeeld, lidstaten gelijk worden behandeld en snelle en concrete stappen worden benoemd om de ‘systemische bedreiging’ te redresseren en toepassing van artikel 7 VEU te voorkomen.

In de eerste fase verzamelt de Commissie informatie, onder meer via de instellingen van de Raad van Europa en het EU-Agentschap voor de Grondrechten, en voert zij een voorlopige beoordeling uit. Die kan leiden tot een ‘rechtsstaatadvies’, waarin de Commissie haar zorgen onderbouwt. De Commissie verwacht daarbij loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, derde lid, VEU. Buiten het gegeven dat de beoordelingsprocedure is gestart en de opinie van de Commissie is verzonden, blijft in dit stadium de correspondentie met de lidstaat vertrouwelijk.

Tenzij het probleem in de tussentijd is verholpen, brengt de Commissie in een tweede fase een ‘rechtsstaataanbeveling’ uit. Deze omschrijft concreet de redenen voor zorgen en beveelt de lidstaat aan om binnen een bepaalde tijd de problemen op te lossen en de Commissie over de genomen stappen te informeren. Waar aangewezen kunnen in de aanbeveling concreet te nemen stappen worden omschreven. Dat de aanbeveling is verzonden en haar inhoud op hoofdlijnen wordt openbaar gemaakt.

De derde fase betreft de follow-up van de aanbeveling. Deze wordt door de Commissie gemonitord. Blijft een bevredigende en tijdige follow-up achterwege, dan beraadt de Commissie zich op de mogelijkheid om één van de mechanismen omschreven in artikel 7 VEU te activeren.

Anders dan bij verdragsrechtelijke samenwerking is derhalve voorzien in een doorlopende toetsing van aan het onderling vertrouwen ten grondslag liggende waarden. Tegelijkertijd is een lidstaat nooit in staat om zelfstandig iets tegen een andere lidstaat te ondernemen. Op papier zijn de procedures omschreven in artikel 7 VEU, in het bijzonder de daadwerkelijke sanctieprocedure, al ongekend zwaar te noemen (niet alleen dient in twee ronden tot een dergelijk besluit te worden gekomen, ook dienen alle lidstaten – met uitzondering van de betrokken lidstaat – te worden overtuigd). Zeker met de praktijk van de Europese politieke besluitvorming en diplomatieke gevoeligheden in het achterhoofd is deze procedure nauwelijks anders te typeren dan als een papieren tijger.4 In elk geval kan moeilijk worden aangenomen dat aan de procedure voldoende waarborgen zijn te ontlenen voor een concrete situatie waarin de rechten van individuen in het geding zijn, terwijl de zeer beperkte dreiging die van deze procedure uitgaat lidstaten ook maar zeer beperkt tot een preventieve waarborging van de in artikel 2 VEU genoemde waarden zal aanzetten.

Het door de Commissie in het leven geroepen rule of law mechanism kan daarom een zekere meerwaarde hebben. Hoewel aan toepassing van dat mechanisme als zodanig geen harde sancties kunnen worden verbonden – daartoe is nog altijd toepassing van artikel 7 VEU vereist – gaat van het mechanisme wel een forse mate van politieke druk uit. De Commissie benoemt immers uitdrukkelijk, concreet en publiekelijk de geconstateerde problemen en ‘eist’ van de lidstaat stappen of de bedreiging voor de rechtsstaat weg te nemen. De Commissie committeert zich daar ook mee. Als een lidstaat zich weigerachtig opstelt, kan de Commissie eigenlijk niet anders dan doorpakken en artikel 7 VEU inroepen en/of (in voorkomende gevallen) een inbreukprocedure starten.

Een belangrijke vraag tegen de achtergrond van het vertrouwensbeginsel, betreft die naar de mogelijke consequenties van toepassing van het rule of law mechanism voor (concrete) samenwerking in strafzaken. Zeker wanneer de door de Commissie geuite zorgen concreter en ernstiger worden en in de tweede of derde fase blijkt dat de lidstaat zich weinig aantrekt van de geuite zorgen, kan de vraag rijzen of het vertrouwen dat ten grondslag ligt aan het beginsel van wederzijdse erkenning nog wel kan worden aangenomen in de relatie met de betrokken lidstaat en of er nog wel sprake kan zijn van wederzijdse erkenning. Hoewel dat afhangt van de concrete problemen die de Commissie signaleert, lijkt mij niet verdedigbaar dat van een lidstaat loyale samenwerking kan worden verlangd met een lidstaat die rechtsstatelijke principes met voeten lijkt te treden. Indien de gesignaleerde problemen de rechtspositie van de betrokken verdachte lijken te raken (bijvoorbeeld als het gaat om de bescherming van minderheden of de toegang tot de rechter en juist dat punt in de concrete zaak speelt), is er mijns inziens alle aanleiding om de samenwerking te weigeren. De bestaande instrumenten bieden daarvoor geen ruimte. Onder omstandigheden kan die ruimte wel worden gevonden in de jurisprudentie van het EHRM5 en het Hof van Justitie.6

Al met al kan aan de sanctieprocedure van artikel 7 VEU in praktische zin geen vertrouwen worden ontleend. Als bijvoorbeeld in een individuele zaak wordt gevreesd voor schending van de fundamentele waarden, welke schending de formele aanleiding kan vormen voor deze sanctieprocedure, kan met enige realiteitszin niet worden volgehouden dat de (wel zeer) theoretische mogelijkheid van toepassing van de sanctieprocedure voldoende afschrikwekkend is om de dreiging van een schending weg te nemen. Zelfs systemische misstanden zullen niet of nauwelijks aanleiding geven tot formele toepassing van de procedure. Dat is anders bij toepassing van het rule of law mechanism. Naast de politiek druk die van toepassing van dat mechanisme uitgaat, kunnen de constateringen van de Commissie ook een rol spelen bij de beoordeling van een individuele zaak door het EHRM en het Hof van Justitie. De (algemene) observaties van bijvoorbeeld de Commissie kunnen door de verdediging worden gebruikt om bijvoorbeeld een dreigende schending aannemelijk te maken. Op die manier kan dit mechanisme ook in een concrete zaak toegevoegde waarde hebben, terwijl in het algemeen te hopen valt dat de politieke druk die ervan uitgaat voldoende is om de betrokken lidstaat tot inkeer te brengen.