1.1.b Verlofstelsels in hoger beroep en cassatie

Sinds 1989 is de term ‘verlofstelsel’ stevig verankerd in de Nederlandse discussie over rechtsmiddelen. Waar vóór dat jaar zowel wetgever als wetenschap eensluidend tegen verlofstelsels waren,1 veranderde het kabinet in 1989 wezenlijk van standpunt. In dat jaar maakte het kabinet plannen bekend voor een grootschalige herziening van de rechterlijke organisatie (HRO).2 Het kabinet wilde de bestuursrechtspraak in eerste aanleg in de rechtbanken integreren (eerste fase HRO), de kantongerechten en de rechtbanken samenvoegen (tweede fase HRO), en als slotakkoord de appel- en cassatierecht- spraak in diverse rechtsgebieden opnemen in de rechterlijke macht (derde fase HRO).3 Het kabinet wilde berechting in twee feitelijke instanties ook in het bestuursrecht mogelijk te maken, waarna cassatie bij de Hoge Raad zou moeten openstaan. Dat zou onvermijdelijk leiden tot forse vergroting van de werklast van de Hoge Raad, terwijl de druk op dat college toch al jaren als probleem werd ervaren.4 Tegen deze achtergrond werd het “onontkoombaar” geacht om “op een incisieve doch verantwoorde wijze een halt toe te roepen aan het aantal zaken dat jaarlijks door de Hoge Raad moet worden beoordeeld”.5 Een systeem van rechterlijk verlof, waarin de Hoge Raad zelf bepaalt welke zaken worden behandeld, was volgens het kabinet een aanvaardbaar middel om dat doel te bereiken.6

Op het voorstel voor een verlofstelsel in cassatie is voornamelijk kritisch gereageerd. Gewezen werd op een verlies aan rechtsbescherming,7 het bestaan van goede alternatieven,8 de twijfelachtige effectiviteit van een verlofstelsel,9 de breuk met de uitgangspunten van cassatierechtspraak,10 en de mogelijk averechtse effecten op de instroom van cassatieberoepen.11 Wellicht als gevolg van deze kritiek heeft het voorgestelde verlofstelsel in cassatie de tekentafel nooit verlaten.12 In de toelichting op wetgeving (mede) ter verlichting van de werklast in cassatie in de periode ná 1989 is het woord ‘verlofstelsel’ verder nauwelijks gevallen.13 Als serieuze suggestie voor werklastverlichting is een verlofstelsel sindsdien niet voorgesteld. Ook in de wetenschappelijke literatuur doofde enige jaren na 1989 het vuur voor bestudering van verlofstelsels in cassatie.14

Echter, na de millenniumwisseling zijn in het Nederlandse strafprocesrecht twee toegangsvoorzieningen geïntroduceerd die sterke gelijkenis ver- tonen met het in 1989 voorgestelde verlofstelsel. De Wet stroomlijnen hoger beroep introduceerde in 2007 artikel 410a Sv, uitdrukkelijk aangeduid als verlofstelsel.15 Hoger beroep tegen bepaalde strafzaken wordt sindsdien uitsluitend in behandeling genomen indien dat in het belang van de goede rechtsbedeling is vereist. In 2012 introduceerde de Wet versterking cassatierechtspraak artikel 80a RO, aangeduid als selectiemechanisme of selectie aan de poort.16 Een beroep in cassatie kan sindsdien niet-ontvankelijk worden verklaard wanneer de aangevoerde klachten geen behandeling in cassatie rechtvaardigen, omdat de partij die het cassatieberoep instelt klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het cassatieberoep of omdat de klachten klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden.

De invoering van deze bepalingen heeft de discussie over de wenselijkheid van verlofstelsels in strafzaken weer aangewakkerd. De vraag is gesteld of het verlofstelsel in hoger beroep wel effectief is.17 Andere kanttekeningen bij zowel artikel 410a Sv als artikel 80a RO zien op de open en op zichzelf onduidelijke ontvankelijkheidscriteria die volgens commentatoren zorgen voor rechtsonzekerheid en mogelijk uiteenlopende rechtstoepassing.18 Anderzijds is vooral ten aanzien van artikel 80a RO de vraag opgeworpen of deze toegangsdrempel wel ver genoeg gaat.19 Niet zonder belang lijkt mij dat enkele (voormalige) leden van de Hoge Raad – onder wie twee presidenten – de ontwikkeling in de richting van een ‘echt’ verlofstelsel in cassatie niet uitsluiten of uiteindelijk zelfs onontkoombaar achten.20

Verlofstelsels zouden dus onder meer de werklast van gerechten beheersbaar kunnen houden en de gerechten daardoor in staat stellen voldoende aandacht aan belangrijke zaken te besteden. Maar onder meer de accuratesse van de berechting, rechtsbescherming en rechtsgelijkheid zouden door verlofstelsels kunnen verminderen. De discussie over de wenselijkheid van verlofstelsels in hoger beroep en cassatie is dan ook belangwekkend en sinds de introductie van de artikelen 410a Sv en 80a RO weer behoorlijk levendig. Al die tijd zijn evenwel twee voorvragen onderbelicht gebleven. Is een verlofstelsel wel toelaatbaar met het oog op verdragsrecht? En wat is eigenlijk een verlofstelsel?