3.5 Beantwoording van de onderzoeksvraag

In dit hoofdstuk geef ik een antwoord op de tweede deelvraag: ‘welke mogelijkheden biedt de wettelijke taak van de Belastingdienst voor het vergaren van gegevens ten behoeve van het rijksbrede toezicht?’

Het heffen en innen van belastingen is een eenzijdige ingreep in de bestedingsvrijheid van burgers en bedrijven die de overheid zonodig kan afdwingen. Het maakt al eeuwenlang een inbreuk op het eigendomsrecht van burgers [MS: en bedrijven]. Het dragen van collectieve lasten is het uitgangspunt. Van oudsher is hier sprake van een grote vorm van vrijwilligheid op basis van de idee van de collectieve verantwoordelijkheid en de solidariteitsgedachte. Het is gericht op een veilige samenleving.

De beginselen van onze rechtsstaat moeten burgers en bedrijven op een rechtvaardige wijze beschermen tegen machtsuitoefening van de overheid. Binnen de Nederlandse samenleving heeft het heffen van rijksbelastingen een eigen plaats gekregen in de Grondwet. Belastingen moeten worden vastgesteld bij wet in formele zin (‘legaliteitsbeginsel’).

Datzelfde legaliteitsbeginsel impliceert dat het uitvoeren van het fiscale rechtsstelsel alleen plaats kan vinden door een publiekrechtelijk orgaan, in casu de Belastingdienst. De – letterlijke en figuurlijke – belastende bestuursbesluiten kunnen vervolgens alleen medewerkers van dit bestuursorgaan nemen: de inspecteur of ontvanger. De kerntaak van de Belastingdienst en diens medewerkers bestaat dan ook uit het op gepaste wijze uitvoering geven aan hun macht die voortvloeit uit het op de Grondwet gebaseerde fiscale rechtsstelsel: het betalen aan de overheid voor de collectieve doeleinden en dat zonodig af te dwingen. Daar ligt het fundament voor de Belastingdienst en zijn taak. De macht van de overheid – ofwel de bevoegdheden van de Belastingdienst – zijn gaandeweg het fiscale rechtsstelsel gevolgd. Veranderingen in de grondslag hebben ook andere bevoegdheden van de Belastingdienst met zich meegebracht. Ofwel, met het aanvaarden van een andere grondslag voor de collectieve financiële bijdrage ontstonden ook andere vormen van verplichtingen om informatie te verstrekken. Immers, de inspecteur moet wel zorg kunnen dragen voor fiscale gelijkheid in die collectieve verantwoordelijkheid. In uiterste situaties – en dan nagenoeg alleen als medewerking daartoe bewust wordt geweigerd – kan hij zelfstandig een schatting maken van de belastingaanslag.

Op het communicatieve vlak profileert de Belastingdienst zich sinds eind vorige eeuw als een maatschappelijke dienstverlenende (overheids)organisatie voor de belastingaangiften en -aanslagen. Een dienstverlening die gepaard gaat met (verplichte) medewerking door burgers en bedrijven, niet alleen voor de ‘eigen’ belastingheffing maar ook die van derden. De (fiscale) informatie is primair ten dienste van het uitvoerende proces van belastingheffing. Daartoe behoort ook de (interne) controle op het nakomen van ieders verplichting tot het verstrekken van de vereiste fiscale informatie. Vanwege het karakter van belastingen (en dan met name de inbreuk op het eigendomsrecht) is belastingweerstand niet uit te sluiten hetgeen de plicht tot controle met zich meebrengt. Dit proces – dat al vele jaren gekwalificeerd wordt als toezicht is voor de Belastingdienst een onderdeel van de taakuitoefening. De ‘informatiefabriek Belastingdienst’ moet die gelijkheid bewerkstelligen en fiscale fraude voorkomen. Als sluitstuk beschikt de Belastingdienst over de strafrechtelijke sanctionering voor degenen die zich aan hun verantwoordelijkheid bewust onttrekken.

De inspecteur is primair te kwalificeren als dienaar van volk en staat: het opleggen van de juiste belastingaanslag voor het innen van ieders bijdrage. Om die taak te kunnen uitvoeren, geeft de wet allerlei verplichtingen. Voor het kunnen houden van toezicht geldt binnen het fiscale (rechts)stelsel een stelsel van bijkomende verplichtingen. De informatie die hij daarmee verkrijgt is ten dienste van zijn taak: de belastingheffing. En hoe uitgebreider de medewerkingsverplichting, des te strikter is de (fiscale) geheimhoudingsplicht. In zeer uitzonderlijke situaties kan hij (normatief) neventaken uitvoeren die wettelijk zijn bepaald. Het uitoefenen van die taken sluit aan op zijn wettelijke taak van belastingheffing dan wel zijn die taken anderszins wettelijk bepaald. En hoewel de Belastingdienst grondwettelijk zich ook kan richten op andere ‘heffingen’ lijkt de taak van de Belastingdienst zich niet verder uit te strekken dan belastingen. Het toezichthouden op andere ‘heffingen’ of niet heffende taken voor andere toezichthouders is daarmee uitgesloten.

Het rechtsstelsel voor de verplichte medewerking – ten dienste van de belastingheffing – is gegrond op de solidariteitsgedachte: medewerking voor de eigen belastingheffing en die van derden. De medewerking gaat gepaard met vertrouwen op geheimhouding van de verstrekte gegevens en inlichtingen. Die plicht is wettelijk verankerd. De overheid, en meer in het bijzonder de Belastingdienst, zal de veiligheid van de gegevens garanderen.

Met het aanwenden van de macht door de Belastingdienst voor andere doeleinden valt het fundament weg voor het rechtstatelijke optreden van de dienst als overheidsorgaan. De collectieve verantwoordelijkheid voor het verstrekken van fiscale informatie ten dienste van de belastingheffing is dan niet meer aanwezig. Het legaliteitsbeginsel bepaalt de macht van de Belastingdienst. De wettelijk bepaalde reikwijdte van de Belastingdienst is zeer strikt: het heffen en innen van belastingen. Voor neventaken zullen specifieke wettelijke bepalingen moeten worden gecreëerd.