HvJ EU, 05-06-2025, nr. C-349/24

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A.B., een onderdaan van een derde land, en het Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky (ministerie van Binnenlandse Zaken, dienst asiel- en migratiebeleid, Tsjechië; hierna: ‘ministerie’) over de weigering van laatstgenoemde om aan A.B. internationale bescherming te verlenen.

A.B. is in juli 2006 Tsjechië binnengekomen. Zijn verblijf op het grondgebied van deze lidstaat was gedurende het grootste deel van de periode, gaande van zijn binnenkomst op het grondgebied tot de afwijzing door de Tsjechische autoriteiten van een in augustus 2018 ingediende aanvraag tot verlenging van zijn verblijfsvergunning, legaal. Vervolgens heeft hij in april 2019 in dezelfde lidstaat een verzoek om internationale bescherming ingediend.

Dit verzoek is in februari 2020 een eerste keer afgewezen bij een besluit van het ministerie. Bij uitspraak van 17 juni 2021 heeft de Krajský soud v Praze (rechter in eerste aanleg Praag, Tsjechië) dat eerste besluit vernietigd.

Het ministerie heeft het door A.B. ingediende verzoek om internationale bescherming in heroverweging genomen en heeft het verzoek een tweede keer afgewezen bij besluit van 20 oktober 2022. Bij uitspraak van 17 mei 2023 heeft de Krajský soud v Brně (rechter in eerste aanleg Brno, Tsjechië), de verwijzende rechter, dat tweede besluit vernietigd.

De motivering voor de vernietiging van deze twee besluiten berustte hoofdzakelijk op het gebrekkige karakter van de door het ministerie verzamelde informatie over het privéleven en het familie- en gezinsleven van A.B., en op de vaststelling dat het ministerie bepaalde aspecten van dat privéleven en familie- en gezinsleven onvoldoende had onderzocht, zoals de duur van zijn verblijf in Tsjechië, zijn integratie in die lidstaat, zijn gezondheidstoestand, het overlijden van zijn echtgenote in die lidstaat, alsmede het ontbreken van sociale en familiebanden in zijn land van herkomst.

Bij besluit van 9 november 2023 heeft het ministerie het door A.B. ingediende verzoek om internationale bescherming een derde keer afgewezen, hoofdzakelijk omdat op grond van een onderzoek van alle relevante elementen bleek dat A.B. geen sterke sociale of persoonlijke banden had in Tsjechië. A.B. heeft tegen dit derde besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

De verwijzende rechter preciseert dat zowel de uitspraken van 17 juni 2021 en 17 mei 2023 als de beoordeling van het ministerie gebaseerd waren op een uitlegging van § 14a, lid 2, onder d), van de asielwet die door de Tsjechische rechterlijke instanties consequent werd gevolgd. Volgens die uitlegging was de genoemde bepaling van toepassing in alle situaties waarin de verwijdering van de verzoeker zou leiden tot niet-nakoming van de internationale verplichtingen van de Tsjechische Republiek. Overeenkomstig die uitlegging hield die bepaling met name in dat subsidiaire bescherming moest worden verleend aan onderdanen van derde landen wier recht op eerbiediging van het privéleven en familie- en gezinsleven zou worden geschonden in geval van verwijdering uit Tsjechië.

Bij beschikking van 15 februari 2024 heeft de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië), uitspraak doende in uitgebreide kamer, § 14a, lid 2, onder d), van de asielwet evenwel anders uitgelegd. Zo heeft die rechter geoordeeld dat subsidiaire bescherming op grond van deze bepaling enkel kan worden verleend aan een onderdaan van een derde land indien zijn verwijdering ertoe zou leiden dat internationale verplichtingen van de Tsjechische Republiek jegens hem niet worden nagekomen in zijn land van herkomst. Volgens deze andere uitlegging kan subsidiaire bescherming niet meer worden verleend aan de verzoeker wegens aantasting van zijn privéleven en familie- en gezinsleven in Tsjechië in geval van verwijdering.

De verwijzende rechter twijfelt of die andere uitlegging verenigbaar is met artikel 3 van richtlijn 2011/95. Zo is hij van mening dat op basis van laatstgenoemde uitlegging internationale bescherming kan worden verleend in situaties die niet onder subsidiaire bescherming zoals omschreven in die richtlijn vallen en die verder gaan dan de gevallen waarin de lidstaten kunnen besluiten deze subsidiaire bescherming te verlenen overeenkomstig dat artikel 3, dat de lidstaten toestaat gunstiger normen vast te stellen voor het verlenen van die bescherming, voor zover deze normen met die richtlijn verenigbaar zijn.

De verwijzende rechter is derhalve van oordeel dat § 14a, lid 2, onder d), van de asielwet hoe dan ook onverenigbaar is met richtlijn 2011/95 en dat deze bepaling niet in overeenstemming met die richtlijn kan worden uitgelegd. Deze bepaling kan in het hoofdgeding evenwel niet buiten toepassing worden gelaten, aangezien het niet mogelijk is om een bepaling van een richtlijn rechtstreeks toe te passen ten nadele van een particulier. De verwijzende rechter is derhalve van oordeel dat, indien de uitlegging van § 14a, lid 2, onder d), van de asielwet in de beschikking van de Nejvyšší správní soud (uitgebreide kamer) van 15 februari 2024 onverenigbaar is met richtlijn 2011/95, hij deze bepaling moet uitleggen volgens de benadering die door de Tsjechische rechterlijke instanties werd gevolgd vóór die beschikking.

Daarop heeft de Krajský soud v Brně de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan oplossen. Daartoe dient het zo nodig de voorgelegde vragen te herformuleren. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verstrekte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven [zie in die zin arresten van 13 december 1984, Haug-Adrion, 251/83, EU:C:1984:397, punt 9, en 30 april 2024, M.N. (EncroChat), C-670/22, EU:C:2024:372, punt 78].

In de onderhavige zaak blijkt uit de bewoordingen van de prejudiciële vraag dat deze betrekking heeft op een grond voor subsidiaire bescherming die is ontleend aan de situatie in het land van herkomst van de persoon die om internationale bescherming verzoekt.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt echter dat de grond voor subsidiaire bescherming die in het hoofdgeding wordt overwogen, niet is ontleend aan de situatie in het land van herkomst van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, maar aan het risico dat — indien deze persoon naar dat land wordt verwijderd — zijn recht op eerbiediging van het privéleven wordt geschonden omdat zijn banden met de lidstaat die het verzoek om internationale bescherming behandelt worden verbroken.

Bijgevolg moet de prejudiciële vraag aldus worden opgevat dat het Hof wordt verzocht om te verduidelijken of artikel 3 van richtlijn 2011/95 in die zin moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat als een gunstigere norm — die overeenkomstig dat artikel kan worden vastgesteld — wordt beschouwd een nationale regeling op grond waarvan subsidiaire bescherming wordt verleend aan een onderdaan van een derde land die, indien hij naar zijn land van herkomst wordt verwijderd, een reëel risico loopt op schending van zijn recht op eerbiediging van het privéleven omdat zijn banden met de lidstaat die het verzoek om internationale bescherming behandelt worden verbroken.

Overeenkomstig artikel 2, onder f), van richtlijn 2011/95 moet subsidiaire bescherming worden verleend aan een onderdaan van een derde land die niet voor de vluchtelingenstatus in aanmerking komt, doch ten aanzien van wie er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij, wanneer hij naar zijn land van herkomst terugkeert, een reëel risico zou lopen op ernstige schade als omschreven in artikel 15 van die richtlijn, waarbij hij niet onder een uitsluitingsgrond valt en zich niet onder de bescherming van dat land kan of, wegens dat risico, wil stellen.

Krachtens artikel 15 van die richtlijn bestaat ernstige schade uit de doodstraf of executie, foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van een verzoeker in zijn land van herkomst, of ernstige en individuele bedreiging van het leven of de persoon van een burger als gevolg van willekeurig geweld in het kader van een internationaal of binnenlands gewapend conflict.

Daaruit blijkt, zoals de verwijzende rechter opmerkt, dat schending van het recht op eerbiediging van het privéleven niet wordt vermeld als ernstige schade die de toekenning van subsidiaire bescherming op grond van richtlijn 2011/95 rechtvaardigt.

Overeenkomstig artikel 3 van deze richtlijn kunnen de lidstaten evenwel ‘ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming, gunstiger normen vaststellen of handhaven indien die met deze richtlijn verenigbaar zijn’.

Blijkens deze formulering, gelezen in samenhang met overweging 14 van richtlijn 2011/95, kunnen de in artikel 3 van deze richtlijn bedoelde gunstiger normen onder meer bestaan in een versoepeling van de voorwaarden waaronder een onderdaan van een derde land recht heeft op de subsidiairebeschermingsstatus [zie in die zin arresten van 4 oktober 2018, Ahmedbekova, C-652/16, EU:C:2018:801, punt 70, en 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Instandhouding van het gezin), C-91/20, EU:C:2021:898, punt 39].

Wat betreft de precisering in genoemd artikel 3 dat elke gunstiger norm verenigbaar moet zijn met richtlijn 2011/95, heeft het Hof geoordeeld dat dit betekent dat deze norm geen afbreuk mag doen aan de algemene opzet en de doelstellingen van deze richtlijn. In het bijzonder zijn verboden normen die ertoe strekken de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus te verlenen aan onderdanen van derde landen of aan staatlozen die zich in situaties bevinden die geen enkel verband houden met de logica van internationale bescherming [zie in die zin arresten van 18 december 2014, M'Bodj, C-542/13, EU:C:2014:2452, punt 44; 4 oktober 2018, Ahmedbekova, C-652/16, EU:C:2018:801, punt 71, en 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Instandhouding van het gezin), C-91/20, EU:C:2021:898, punt 40].

Verschillende bepalingen van richtlijn 2011/95 wijzen erop dat internationale bescherming geen verband houdt met de situatie van de verzoeker in de lidstaat die zijn verzoek om internationale bescherming behandelt, maar met die in zijn land van herkomst, indien hij naar dat land zou moeten terugkeren.

Zo blijkt in de eerste plaats uit de definitie van de begrippen ‘vluchteling’ en ‘persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt’ in artikel 2, onder d) en f), van deze richtlijn dat de internationale bescherming tot doel heeft om in de plaats te komen van de bescherming van het land van herkomst wanneer de verzoeker de bescherming van dat land niet kan of — wegens zekere vrees of risico's — niet wil inroepen.

Het Hof heeft in dit verband gepreciseerd dat de beoordeling van het vermogen van het land van herkomst om bescherming te bieden tegen daden van vervolging, die een beslissend element vormt van de beoordeling die leidt tot verlening van de vluchtelingenstatus, net zoals de beoordeling van het bestaan van een gegronde vrees voor vervolging moet berusten op een onderzoek van de omstandigheden in het land van herkomst [zie in die zin arresten van 7 november 2013, X e.a., C-199/12–C-201/12, EU:C:2013:720, punt 43; 19 november 2020, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Militaire dienst en asiel), C-238/19, EU:C:2020:945, punt 21, en 20 januari 2021, Secretary of State for the Home Department, C-255/19, EU:C:2021:36, punten 36 en 57].

In de tweede plaats vermeldt artikel 4, lid 3, van richtlijn 2011/95 — dat de elementen opsomt waarmee rekening moet worden gehouden bij de individuele beoordeling van een verzoek om internationale bescherming — noch het onderzoek van de situatie van de verzoeker in de lidstaat die het verzoek om internationale bescherming behandelt noch het onderzoek van de gevolgen van de verbreking van de banden van verzoeker met die lidstaat. Deze bepaling vereist daarentegen dat alle relevante feiten in verband met het land van herkomst worden onderzocht op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen.

In de derde plaats wijzen de elementen die de Uniewetgever in aanmerking heeft genomen voor de nadere omschrijving van de vrees en de risico's die de toekenning van internationale bescherming kunnen rechtvaardigen, erop dat deze vrees en risico's betrekking hebben op de situatie in het land van herkomst en dat zij hoe dan ook geen betrekking hebben op de situatie in de lidstaat die het verzoek om internationale bescherming behandelt.

Ten eerste zijn volgens artikel 6 van richtlijn 2011/95 ‘[a]ctoren van vervolging of ernstige schade’: de staat, partijen of organisaties die de staat of een aanzienlijk deel van zijn grondgebied beheersen, of niet-overheidsactoren waartegen de staat of die organisaties geen bescherming kunnen of willen bieden.

Aangezien de ‘staat’ als bedoeld in dat artikel 6 logischerwijs niet de lidstaat kan zijn waarvan de bescherming wordt gevraagd om zich te wapenen tegen de praktijken van de actoren van vervolging of ernstige schade, kan een verbreking van de banden van de verzoeker met die lidstaat niet worden geacht uit het gedrag van een van die actoren voort te vloeien.

Ten tweede kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 8 van die richtlijn de toekenning van internationale bescherming uitsluiten wanneer de verzoeker in feite niet wordt blootgesteld aan daden van vervolging of ernstige schade of geen aanspraak kan maken op bescherming tegen dergelijke daden en schade in een deel van zijn land van herkomst.

Ten derde, wat de vervolgingsgronden betreft, zij met name opgemerkt dat uit artikel 10, lid 1, onder d), tweede alinea, van die richtlijn volgt dat het bestaan van een ‘sociale groep’ in de zin van dat artikel 10, lid 1, onder d), moet worden bepaald aan de hand van de omstandigheden in het land van herkomst. Evenzo heeft het Hof geoordeeld dat het bestaan van een politieke overtuiging en het oorzakelijk verband tussen die overtuiging en de daden van vervolging moeten worden beoordeeld in het licht van de algemene context van het land van herkomst van de persoon die om internationale bescherming verzoekt [zie in die zin arrest van 12 januari 2023, Migracijos departamentas (Vervolgingsgronden op basis van politieke overtuiging), C-280/21, EU:C:2023:13, punt 33].

Ten vierde volgt uit artikel 15, onder b), van die richtlijn dat de in deze bepaling bedoelde ernstige schade is beperkt tot gevallen waarin de verzoeker in zijn land van herkomst aan onmenselijke of vernederende behandelingen wordt onderworpen (zie naar analogie arrest van 18 december 2014, M'Bodj, C-542/13, EU:C:2014:2452, punt 33).

Uit al deze elementen volgt dat de verlening van een verblijfstitel op een grond die geen verband houdt met de situatie in het land van herkomst van de verzoeker, moet worden geacht geen verband te houden met de logica van internationale bescherming, zodat een lidstaat geen subsidiaire bescherming in de zin van richtlijn 2011/95 kan verlenen op basis van een dergelijke grond zonder artikel 3 van deze richtlijn te schenden.

Aangezien uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter overweegt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling aldus uit te leggen dat subsidiaire bescherming kan worden verleend op basis van een grond die geen verband houdt met de situatie in het land van herkomst van de verzoeker, zij eraan herinnerd dat een nationale rechter, bij de toepassing van de ter uitvoering van de verplichtingen van de richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, een richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht moet waarborgen teneinde binnen het kader van zijn bevoegdheden de volle werking van het Unierecht te verzekeren (zie in die zin arresten van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01–C-403/01, EU:C:2004:584, punt 114, en 8 november 2016, Ognyanov, C-554/14, EU:C:2016:835, punt 58).

Het is juist dat het beginsel van conforme uitlegging van het nationale recht een aantal beperkingen kent. Zo wordt de verplichting van de nationale rechter om bij de uitlegging en de toepassing van de relevante bepalingen van zijn nationale recht uit te gaan van hetgeen is vastgesteld in een richtlijn, begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht, en kan deze verplichting niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (zie in die zin arresten van 4 juli 2006, Adeneler e.a., C-212/04, EU:C:2006:443, punt 110, en 21 december 2023, BMW Bank e.a., C-38/21, C-47/21 en C-232/21, EU:C:2023:1014, punt 222).

Niettemin vereist het beginsel van richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht dat de nationale rechter binnen zijn bevoegdheden, met inachtneming van het gehele interne recht en onder toepassing van de daarin erkende uitleggingsmethoden, al het mogelijke doet om de volle werking van de betrokken richtlijn te verzekeren en tot een oplossing te komen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling (zie in die zin arresten van 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a., C-397/01–C-403/01, EU:C:2004:584, punten 118 en 119, en 15 oktober 2024, KUBERA, C-144/23, EU:C:2024:881, punt 51).

In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de Nejvyšší správní soud (uitgebreide kamer) de betrokken nationale bepaling in zijn beschikking van 15 februari 2024 aldus heeft uitgelegd dat deze bepaling uitsluitend ziet op het risico van schendingen van de grondrechten die verband houden met de situatie in het land van herkomst van de verzoeker. Aldus blijkt, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties, dat deze nationale bepaling kan worden uitgelegd op een wijze die in het hoofdgeding leidt tot een oplossing die in overeenstemming is met het door richtlijn 2011/95 nagestreefde doel.

Artikel 3 van richtlijn 2011/95 belet een lidstaat overigens niet om een nationale bescherming te verlenen die gepaard gaat met rechten die personen die niet de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus genieten, toestaan op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven, met dien verstande dat de toekenning van een dergelijke bescherming buiten de werkingssfeer van deze richtlijn valt. Het staat een lidstaat dus vrij uitsluitend krachtens zijn nationale recht op humanitaire gronden een verblijfsrecht toe te kennen aan onderdanen van derde landen wier terugkeer naar hun land van herkomst afbreuk zou doen aan hun recht op eerbiediging van het privéleven wegens de verbreking van hun banden met die lidstaat, voor zover dit verblijfsrecht niet kan worden verward met de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus in de zin van deze richtlijn (zie in die zin arresten van 9 november 2010, B en D, C-57/09 en C-101/09, EU:C:2010:661, punten 117–120, en 12 september 2024, Changu, C-352/23, EU:C:2024:748, punten 48 en 49).

Voor zover de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming de bevoegde autoriteiten ertoe zou brengen om, in voorkomend geval, de vaststelling van een terugkeerbesluit tegen A.B. te overwegen, zij er bovendien aan herinnerd dat artikel 5 van richtlijn 2008/115 een algemene regel vormt die de lidstaten in alle fasen van de terugkeerprocedure in acht moeten nemen bij de tenuitvoerlegging van deze richtlijn [zie in die zin arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering — Medicinale cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 55].

Hoewel artikel 5 van richtlijn 2008/115 het privéleven van de illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land niet vermeldt als een van de factoren waarmee de lidstaten rekening moeten houden bij de uitvoering van deze richtlijn, moeten de lidstaten niettemin de grondrechten eerbiedigen die door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie aan de onderdaan van een derde land worden toegekend en kan bijgevolg geen terugkeerbesluit of verwijderingsmaatregel worden vastgesteld indien daarmee inbreuk zou worden gemaakt op het recht op eerbiediging van het privéleven van de betrokkene [zie in die zin arrest van 22 november 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Verwijdering — Medicinale cannabis), C-69/21, EU:C:2022:913, punt 92].

Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 3 van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat als een gunstigere norm — die overeenkomstig dat artikel 3 kan worden vastgesteld — wordt beschouwd een nationale regeling op grond waarvan subsidiaire bescherming wordt verleend aan een onderdaan van een derde land die, indien hij naar zijn land van herkomst wordt verwijderd, een reëel risico loopt op schending van zijn recht op eerbiediging van het privéleven omdat zijn banden met de lidstaat die het verzoek om internationale bescherming behandelt worden verbroken.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 3 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming

moet aldus worden uitgelegd dat

het eraan in de weg staat dat als een gunstigere norm — die overeenkomstig dat artikel 3 kan worden vastgesteld — wordt beschouwd een nationale regeling op grond waarvan subsidiaire bescherming wordt verleend aan een onderdaan van een derde land die, indien hij naar zijn land van herkomst wordt verwijderd, een reëel risico loopt op schending van zijn recht op eerbiediging van het privéleven omdat zijn banden met de lidstaat die het verzoek om internationale bescherming behandelt worden verbroken.

ondertekeningen