Rb. Den Haag, 03-02-2021, nr. C-09-588770-HA ZA 20-196

2. [gedaagde 2] te [plaats 3] ,

3. [gedaagde 3], te [plaats 4] ,

gedaagden in de hoofdzaak en in het incident,

advocaat mr. M.B. de Witte-van den Haak te Den Haag.

Partijen worden hierna [eiser] en de Commissie genoemd. Gedaagden worden ieder voor zich respectievelijk [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] genoemd.

De indeling van dit vonnis in hoofdstukken is als volgt:

1. De procedure

2. De feiten

3. Het geschilDe beoordeling in de hoofdzaak en in het incident

4. Inleidend over het onderzoek, de partijen en de beoordeling

In de hoofdzaak

5. De AVG als grondslag voor de vorderingen

6. De zorgplicht van de Commissie jegens [eiser] en toetsing rechtbank

7. Het onderzoek

8. De rapportage

9. Openbaarmaking en publiciteit

10. Toewijsbaarheid van de vorderingen in de hoofdzaakIn het incident

11. De beoordelingDe beslissing in de hoofdzaak en in het incident

12. De beslissing

Waar in dit vonnis (rechts)personen worden genoemd die in het rapport van de Commissie of perspublicaties voorkomen, worden zij op dezelfde geanonimiseerde wijze aangeduid als in het rapport is gedaan. Dit geldt niet voor [eiser] .

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 17 februari 2020 met de producties 1 tot en met 98;

- de conclusie van antwoord met de producties 1 tot en met 64;

- de rolbeschikking van 31 juli 2020 waarbij partijen zijn opgeroepen voor een mondelinge behandeling;

- de akte houdende overlegging aanvullende productie van de zijde van de Commissie met productie 65;

- de incidentele conclusie inhoudende een vordering op grond van artikel 843a van het Wetboek van Burgerlijke rechtsvordering (Rv) van [eiser] , met de producties 99 tot en met 109;

- de conclusie van antwoord in het incident met twee producties;

- de brief van [eiser] van 16 oktober 2020 met de producties 110 tot en met 116;

- de akte houdende wijziging van eis in de hoofdzaak van [eiser] ;

- het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 10 november 2020.

Het proces-verbaal van de mondelinge behandeling is met instemming van partijen buiten hun aanwezigheid opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over de juistheid van de verslaglegging in het proces-verbaal. Partijen hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt. De brieven van respectievelijk 13 december 2020 ( [eiser] ) en 11 december 2020 (de Commissie) zijn aan het proces-verbaal gehecht. Het proces-verbaal wordt met inachtneming van die opmerkingen gelezen.

Het vonnis is bepaald op heden.

[eiser] was sinds [jaar 1] in dienst van het Openbaar Ministerie (OM). In [jaar 2] werd hij officier van justitie. Vanaf [jaar 3] was hij aanvankelijk plaatsvervangend hoofdofficier van justitie en vervolgens waarnemend hoofdofficier van justitie van het parket in [plaats 5] . In [jaar 4] werd hij hoofdofficier van dit parket. Van [periode 1] was hij lid van het College van procureurs-generaal van het OM (verder: het College). Vervolgens was hij vanaf [periode 2] hoofofficier van justitie van het parket te [plaats 4] .

Mediapublicaties en Kamervragen in mei 2018

Op [datum publicatie 1] verschenen er publicaties in het dagblad [het Dagblad 1] en op de website van dit blad over een vertrouwenscrisis in de top van het OM (“ [naam artikel 1] ” en “ [naam artikel 2] ”). In deze publicaties werd bericht over verstoorde verhoudingen in de top van het OM als gevolg van een jarenlang verzwegen intieme relatie tussen twee – bij naam genoemde – hoofdofficieren van justitie. Eén van hen was [eiser] , toen hoofdofficier in [plaats 4] . De ander was de hoofdofficier van het Functioneel Parket (in dit vonnis in navolging van partijen aangeduid als Betrokkene 2).

In een artikel in [het Dagblad 1] van [datum publicatie 2] (“ [naam artikel 3] ”) werd in dit verband bericht over een dienstreis naar Thailand in 2012, waaraan beiden hadden deelgenomen.

Op [datum publicatie 3] verscheen in [het Dagblad 1] , en op de website van dit blad, een artikel met de kop “ [naam artikel 4] ”.

Deze publicaties leidden tot onrust binnen het OM en tot Kamervragen aan de minister van Justitie en Veiligheid, over – zakelijk weergegeven – de juistheid van deze berichtgeving, de integriteit binnen de top van het van OM, de gesignaleerde vertrouwenscrisis en gevoelens van onveiligheid binnen het OM.

Buitengewoon verlof [eiser]

Het College heeft [eiser] met ingang van [datum 1] 2018 buitengewoon verlof verleend. Het, niet ondertekende, besluit daartoe is hem op 31 mei 2018 per mail toegezonden en vervolgens bij besluit van [datum 2] 2018 bevestigd.

De instelling van de Commissie 2.5. Het College heeft besloten tot het doen uitvoeren van een onafhankelijk onderzoek. Daartoe heeft het College bij besluit 27 juni 2018 (hierna: het Instellingsbesluit) de Onderzoekscommissie Openbaar Ministerie (hierna ook: de Commissie) ingesteld. [de Voorzitter] is voorzitter en [Commissielid 1] en [Commissielid 2] zijn leden van de Commissie.

Het Instellingsbesluit heeft onder meer de volgende inhoud:

“(…)

De suggestie die in de perspublicaties wordt gewekt, is dat de benoeming tot hoofdofficier van justitie van het parket [plaats 4] van de toenmalige procureur-generaal te maken had met zijn relatie met de hoofdofficier van het Functioneel Parket. Voorts wordt in het artikel van [datum publicatie 1] gesuggereerd dat vanuit de departementsleiding op de overplaatsing zou zijn aangedrongen.

(…) Daarom heeft het College op 1 juni 2018 besloten een onafhankelijke commissie in te stellen, die een feitenonderzoek zal doen dat betrekking heeft op de aanloop naar, de voorbereiding van en de besluitvorming rond de benoeming van de procureur-generaal tot hoofdofficier van justitie van het parket [plaats 4] , mede in het licht van de in [het Dagblad 1] verwoorde spanningen rondom zijn relatie met de hoofdofficier van het Functioneel Parket.

Naar aanleiding van een publicatie in [het Dagblad 1] van [datum publicatie 3] over de levering van “recruitment software” aan het Openbaar Ministerie door een bedrijf van familieleden van de toenmalig procureur-generaal, is op 8 juni 2018 besloten de onderzoeksopdracht aan de commissie uit te breiden met een onderzoek naar de gang van zaken rond de gunning en verlenging van de opdracht aan [rb: Bedrijf] tot levering van software aan het Openbaar Ministerie.

Reikwijdte van het onderzoek

In het onderzoek zullen in ieder geval de volgende vragen moeten worden beantwoord:

- Waren er in de periode vanaf 2010 tot aan mei 2014 relevante feiten, omstandigheden en aanwijzingen die duiden op het bestaan van een relatie tussen de procureur-generaal en de (plv.) hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket?

- Welke feiten, omstandigheden en overwegingen speelden bij de benoeming van de hoofdofficier van justitie van het parket [plaats 4] een rol en hoe is die besluitvorming gelopen?

- Hoe is het College omgegaan met meldingen ter zake van een relatie tussen de toenmalige procureur-generaal en de hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket tot aan de melding van het bestaan van een relatie door betrokkenen zelf aan de voorzitter van het College in 2016?

- Hoe is de gunning en verlenging van de opdracht aan [rb: Bedrijf] tot levering van software aan het Openbaar Ministerie tot stand gekomen?

(…)

Werkwijze

De commissie formuleert bij de aanvang van de werkzaamheden onafhankelijk de vragen, gerelateerd aan de hierboven beschreven onderzoeksopdracht en informeert de opdrachtgever daarover.

Gedurende de uitvoering van het onderzoek kan de commissie andere onderzoeksvragen, die de commissie relevant acht voor het onderzoek en die naar het oordeel van de commissie binnen de reikwijdte van het onderzoek passen, toevoegen.

De commissie informeert de opdrachtgever per ommegaande hierover.

Informatie die de commissie bereikt en die naar haar oordeel niet past binnen de reikwijdte van het onderzoek, kan de commissie onder de aandacht van de opdrachtgever brengen indien zij daartoe aanleiding ziet.

(...)

De commissie bepaalt haar eigen werkwijze in het uitnodigen van personen voor interviews, de wijze van het houden van die interviews, de bescherming van de identiteit van de geïnterviewde personen, de bestudering van stukken en de plaats waar zij haar werkzaamheden verricht en de opslag van gegevens.

Rapportage

(…)

Onderdelen van de eindrapportage worden in het kader van hoor en wederhoor voorgelegd aan de partijen die aan het onderzoek hebben meegewerkt met het verzoek tot geheimhouding.

(…)

Organisatie van de onderzoekscommissie

(…)

Geheimhouding

De leden van de commissie en hun secretariaat dienen geheimhouding in acht te nemen omtrent gegevens waarvan zij uit hoofde van hun werkzaamheden kennisnemen.

(…)

Openbaarheid van het rapport en onderliggende stukken

De inhoud van het rapport blijft de verantwoordelijkheid van de commissie. De eindrapportage wordt openbaar.

Het archief van de commissie wordt uiterlijk 4 weken na publicatie van het rapport overgebracht naar het archief van de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad. Het beheer vindt plaats met inachtneming van de door de commissie in haar protocol aangegeven vertrouwelijkheid, waarover met de commissie nadere afspraken kunnen worden gemaakt.

(…)

Vrijwaring van de commissieleden en ondersteuning

De opdrachtgever vrijwaart de onderzoekers tegen financiële gevolgen die aanspraken van derden kunnen hebben.

(…).”

De Commissie heeft in de loop van haar werkzaamheden het College bericht dat zij het onderzoek heeft uitgebreid, in die zin dat zij de periode van onderzoek naar de relatie heeft uitgebreid van mei 2014 tot in 2016, het tijdstip van de melding van de relatie door [eiser] aan de voorzitter van het College, en dat zij een vijfde onderzoeksvraag heeft toegevoegd. Naast de hiervoor in 2.6 weergeven vier vragen (in het rapport van de Commissie geduid als a tot en met d) heeft zij een vraag (e) toegevoegd die luidt:

- Is er sprake geweest van een eerdere relatie tussen [eiser] en een aan hem toen ondergeschikte officier van justitie, thans hoofd van het parket [locatie] , waarvan geen melding is gemaakt bij zijn leidinggevende? En zo ja, zijn er aanwijzingen dat hierbij sprake is geweest van (schijn van) onterechte bevoordeling van deze officier van justitie?

Het Onderzoeksprotocol

De Commissie heeft een onderzoeksprotocol opgesteld (verder: het Onderzoeksprotocol). Dit protocol luidt aldus:

“Taak

Gelet op het Instellingsbesluit en de onderzoeksopdracht van het college van Procureurs-Generaal heeft de [de Onderzoekscommissie] (hierna te noemen: de Commissie) de taak een feitenonderzoek te doen dat betrekking heeft op de aanloop naar, de voorbereiding van en de besluitvormig rond de benoeming van de in de berichtgeving in de media genoemde procureur-generaal tot hoofdofficier van justitie van het parket [plaats 4] , mede in het licht van de in die berichtgeving verwoorde spanningen rondom zijn relatie met de hoofdofficier van het Functioneel Parket. Voorts heeft de Commissie de taak onderzoek te doen naar de gang van zaken rond de gunning en verlenging van de opdracht aan [Bedrijf] tot levering van software aan het Openbaar Ministerie. Ten aanzien van de precieze reikwijdte van het onderzoek wordt verwezen naar hetgeen daarover is vermeld in het Instellingsbesluit en de onderzoeksopdracht. Daarin is ook vermeld dat de Commissie gedurende de uitvoering van het onderzoek andere onderzoeksvragen, die de Commissie relevant acht voor het onderzoek en die binnen de reikwijdte van het onderzoek passen, kan toevoegen.

Oriënterende en formele gesprekken

De Commissie zal gesprekken voeren met voor het onderzoek relevante personen. Daarbij onderscheidt de Commissie oriënterende gesprekken en formele gesprekken.

De Commissie nodigt uit per e-mail of telefonisch. Zij bevestigt de afspraak voor een gesprek per e-mailbericht. Het Instellingsbesluit en het Onderzoeksprotocol worden toegezonden.

Bij formele gesprekken is de Commissie vertegenwoordigd door minimaal twee leden. Bij oriënterende gesprekken zijn een of meer leden van de Commissie aanwezig.

Van oriënterende gesprekken worden door de Commissie geen verslagen gemaakt. Van formele gesprekken wordt een verslag gemaakt dat voor aanvullingen en verbeteringen wordt voorgelegd. Het gesprek wordt opgenomen. Na ontvangst en verwerking van de aanvullingen en verbeteringen stelt de voorzitter van de Commissie het verslag vast.

De Commissie gaat met het gesprek en met het verslag om op basis van vertrouwelijkheid. Vier maanden na de verschijning van het onderzoeksrapport wordt de gespreksopname vernietigd.

Mocht de Commissie citaten willen gebruiken uit gesprekken, dan worden deze citaten met de daarbij behorende context ter autorisatie aan de betrokkene voorgelegd.

Meldpunt

Ten behoeve van personen die in verband met het onderzoek in contact willen treden met de Commissie is een meldpunt geopend.

Het meldpunt is bereikbaar via (…).

De Commissie gaat met de verkregen informatie vertrouwelijk om en maakt de identiteit van de melder niet bekend zonder diens instemming.

Indien een medewerker van het Openbaar Ministerie een melding doet aan de Commissie in de zin van de Wet Huis voor klokkenluiders geniet hij of zij de bescherming in de zin van de Interne klokkenluidersregeling Rijk, Politie en Defensie.”

Het verloop van het onderzoek van de Commissie ten aanzien van en correspondentie daarover met [eiser]

De Commissie is begonnen met kennismakingsgesprekken met [eiser] en Betrokkene 2.

In het kader van haar onderzoek heeft de Commissie oriënterende en formele gesprekken gevoerd met mensen van wie verwacht werd dat zij iets over de onderzoeksvragen konden verklaren. Van de formele gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt overeenkomstig de in het Onderzoeksprotocol weergegeven werkwijze.

De Commissie heeft in juni 2018 een meldpunt geopend voor mensen die met haar in contact wilden treden. Via die weg hebben 50 mensen zich gemeld, van wie de Commissie er met 25 heeft gesproken. Zoals in het Onderzoeksprotocol bepaald, zijn gedane meldingen vertrouwelijk behandeld, anoniem melden was niet mogelijk.

Op 19 september 2018 heeft het eerste formele gesprek plaatsgevonden van de Commissie met [eiser] . In dit gesprek heeft [eiser] zijn verhaal kunnen doen over en naar aanleiding van de onderzoeksvragen.

In dit gesprek is van de zijde van [eiser] verzocht om inzage te krijgen in de verklaringen van anderen. Daarop heeft de Commissie gezegd dat dit niet zonder meer kan, dat zij nog advies krijgt van deskundigen over de relevantie van de algemene verordening gegevensbescherming (AVG)1.en dat [eiser] in elk geval een reële mogelijkheid zal worden geboden om de bevindingen van de Commissie tegen te spreken op basis van het materiaal dat daaraan ten grondslag ligt.

Het tweede formele gesprek met [eiser] was op 14 november 2018. In dit gesprek heeft de Commissie [eiser] op de hoogte gesteld van haar voorlopige feitelijke bevindingen en hem gelegenheid gegeven te reageren op hetgeen door geïnterviewden over de onderzoeksvragen was verklaard. Daarbij zijn passages uit verklaringen van geïnterviewden aan [eiser] mondeling en zakelijk weergegeven voorgehouden.

Bij brief van 22 november 2018 heeft de raadsman van [eiser] de Commissie onder meer bericht dat [eiser] schriftelijk wil reageren op de aan hem voorgehouden bevindingen, maar dat hij eerst de beschikking wil hebben over alle onderliggende gegevens en bescheiden, zoals toegezegd in het gesprek van 19 september 2018. Daarnaast heeft hij in dit verband een aantal op de AVG berustende opmerkingen gemaakt en verzoeken gedaan.

Bij brief van 3 december 2018 heeft de Commissie gereageerd. Zij schreef onder meer dat [eiser] een reële mogelijkheid wordt geboden om onderzoeksbevindingen tegen te spreken op basis van het daaraan ten grondslag liggende materiaal en dat juist met het oog daarop in het gesprek van 14 november 2018 een aantal concrete relevante bevindingen waren gedeeld en delen uit en vragen over verschillende verklaringen aan [eiser] waren voorgehouden met gelegenheid voor een reactie. Verder kondigde zij aan dat [eiser] en zijn raadsman op 7 of 10 december 2018 het conceptfeitenrelaas van de Commissie zouden kunnen inzien – met verzoek tot geheimhouding – waarbij ook gelegenheid zal zijn de delen van de verslagen waarop dit voorlopige feitenrelaas berust, in te zien. Deze inzage zal worden beperkt tot die gegevens die aan de bevindingen ten grondslag liggen, vanwege de bescherming van de (privacy)belangen van derden die zich tegen volledige kennisname verzetten, waartoe Commissie verwijst naar de in het Onderzoeksprotocol opgenomen vertrouwelijke omgang met de gespreksverslagen.

Op 7 december 2018 hebben [eiser] en zijn raadslieden inzage gekregen in het conceptfeitenrelaas en in door de Commissie geselecteerde en/of samengevatte delen van verklaringen van 24 met naam genoemde personen en van 2 personen van wie de namen niet aan [eiser] bekend zijn gemaakt.

Naar aanleiding van en in vervolg op de inzage op 7 december 2018 is tussen de raadsman van [eiser] en de Commissie veelvuldig gecorrespondeerd over door [eiser] gewenste inzage in en afschrift van alle volledige en ongeschoonde gespreksverslagen van iedereen die de Commissie heeft gesproken en van alle beschikbare stukken en gegevens alsmede over onderzoekswensen van [eiser] .

De Commissie heeft naar aanleiding van deze correspondentie de voor [eiser] beschikbare delen van gespreksverslagen van een aantal personen aangevuld of alsnog toegevoegd. Zij heeft de gespreksverslagen van twee andere personen niet aan hem doen toekomen. Verder heeft zij toegezegd dat alle stukken die ten grondslag liggen aan de bevindingen over de gunning van de opdracht aan het Bedrijf voor [eiser] ter inzage zullen worden gelegd en toegezegd een goede vriend van [eiser] te horen. Ook heeft zij de naam van een van de twee nog niet bekend gemaakte geïnterviewden alsnog bekend gemaakt en laten weten niet te voldoen aan het verzoek tot inzage in alle volledige en ongeschoonde gesprekverslagen van iedereen die zij gesproken heeft. Dit heeft zij gedaan bij brief van 20 december 2018.

Op 11 januari 2019 heeft de raadsman van [eiser] een door [eiser] op 10 januari 2019 opgestelde brief aan de Commissie en aan het College gestuurd. In deze brief heeft [eiser] – samengevat – zijn bezwaren uiteengezet tegen de handel- en werkwijze van het College en van de Commissie in het tegen hem ingestelde onderzoek en heeft hij gereageerd op het conceptfeitenrelaas en op de verklaringen waarop dat is gebaseerd. Hij heeft verzocht deze reactie als wederhoor te beschouwen. In deze brief heeft [eiser] verklaringen van geïnterviewden weergegeven en ook de namen van deze geïnterviewden gebruikt.

Op 23 en 24 januari 2019 verschenen artikelen in onder meer [het Dagblad 2] en [het Dagblad 1] waarin werd geschreven over het onderzoek van de Commissie en waarin de brief van [eiser] van 10 januari 2019 werd aangehaald, met weergave van in die brief weergegeven verklaringen en de visie van [eiser] daarop en met vermelding van de namen van betrokkenen.

Bij brief van 23 januari 2019 heeft de Commissie aan de raadsman van [eiser] bericht dat [eiser] zich met het weergeven van verklaringen en het noemen van namen in zijn brief van 10 januari 2019 aan het College niet heeft gehouden aan de voorwaarde van vertrouwelijkheid die de Commissie had verbonden aan de inzage in de verklaringen. Dat zij de namen van de geïnterviewden niet aan het College bekend wilde maken, kon [eiser] duidelijk zijn, gelet ook op het gegeven dat in het conceptfeitenrelaas geen namen worden genoemd, maar met functieaanduidingen wordt volstaan en dat [eiser] en zijn raadslieden alvorens dit relaas in te mogen zien telefoons en andere apparaten waarmee opnamen zouden kunnen worden gemaakt, hebben moeten inleveren. De Commissie wees er daarom op dat de geplande volgende inzage een vertrouwelijke kennisneming is en dat zij ervan uit ging dat die vertrouwelijkheid in acht zou worden genomen.

In reactie op de brief van de Commissie van 23 januari 2019 heeft de raadsman van [eiser] bij brief van diezelfde datum aan de Commissie onder meer het volgende bericht:

“In het Instellingsbesluit noch in het document dat u “protocol” noemt, is opgenomen dat cliënt informatie geheim zou moeten houden. Cliënt heeft een dergelijke geheimhoudingsplicht ook op geen enkel moment aanvaard.

Een dergelijke geheimhoudingsverplichting zou ook niet aanvaardbaar zijn geweest nu dat met zich zou brengen dat cliënt zich niet afdoende zou kunnen verdedigen tegen de beweringen die betrokkenen onder het mom van vertrouwelijkheid aan u hebben gedaan.

Cliënt is op geen enkele wijze aan uw toezeggingen aan betrokkenen gebonden.

Cliënt zal zich met alle middelen verdedigen tegen aanvallen op zijn integriteit en behoudt zich daar bij het recht voor om degenen die hem ten onrechte beschuldigen met naam en toe naam te noemen.

Dat houdt ook in dat cliënt en zijn advocaten zich vrij achten om in brieven en in andere uitingen de namen van betrokkenen te noemen. Cliënt en zijn advocaat achten zich ook vrij uw opdrachtgever brieven te sturen als zij dat wensen.”

Bij brief van 4 februari 2019 heeft de Commissie de raadsman van [eiser] in reactie op diens brief van 23 januari 2019 en de in 2.20 genoemde perspublicaties onder meer geschreven dat zij tegen de achtergrond van de door [eiser] gekozen opstelling ten aanzien van de gevraagde vertrouwelijkheid heeft besloten om [eiser] en zijn raadslieden geen verdere inzage meer te geven in verklaringen en documenten. Dat is vervolgens ook niet meer gebeurd.

Nadien is tussen de raadsman van [eiser] en de Commissie veelvuldig verder gecorrespondeerd zowel in het kader van het verloop van het onderzoek als in het kader van op de AVG gebaseerde standpunten en verzoeken van [eiser] . In reactie op een verzoek op grond van artikel 21 van de AVG van [eiser] om de verwerking van zijn persoonsgegevens te staken en wat daarvan reeds is verwerkt te vernietigen, schreef de Commissie bij brief van 7 maart 2019 onder meer:

“De Commissie zal niet aan uw verzoek (…) voldoen. (…) Afhankelijk van de uitkomsten van het onderzoek kan het feitenonderzoek voor het College aanleiding geven tot maatregelen ten aanzien van de organisatie van het Openbaar Ministerie of tot het overwegen van rechtspositionele besluiten.

(…) Het College voert zijn taken, met name als het om de medewerkers gaat, onder meer uit binnen de kaders van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op basis van die wet kan het College rechtspositionele besluiten nemen en gevolgen verbinden aan gedrag van leden van het Openbaar Ministerie. Tot de eisen van de Awb behoort dat bij de voorbereiding van besluiten “de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen” wordt vergaard (artikel 3:2 Awb). Het onderzoek naar (een deel van) de eerder genoemde onderzoeksvragen moet het College ook in staat stellen te beoordelen of het noodzakelijk is rechtspositionele maatregelen te treffen naar aanleiding van mogelijke integriteitsschendingen binnen het OM en zo ja, tegen wie.”

Bij brief van 19 maart 2019 heeft de Commissie aan de raadsman van [eiser] bericht dat zij haar rapport in concept gereed heeft en dat dit voor [eiser] en zijn raadsman op 25 en 26 maart 2019 ter inzage wordt gelegd, op voorwaarde van in acht te nemen geheimhouding van de inhoud ervan tot openbaarmaking van het definitieve rapport. Aan [eiser] werd tot en met 17 april 2019 de tijd gegeven om op het conceptrapport te reageren.

Bij brief van 22 maart 2019 heeft de raadsman van [eiser] verzocht om volledige inzage in een niet geanonimiseerde versie van het conceptrapport, in alle niet geanonimiseerde verklaringen en al het onderliggende materiaal en gegevens, alsmede om de gelegenheid tot het leveren van tegenbewijs.

De Commissie heeft in antwoord hierop bij brief van 28 maart 2019 bericht geen aanleiding te zien om terug te komen van haar eerdere afwijzing van inzage in alle niet geanonimiseerde verklaringen en overig materiaal. Onder verwijzing naar haar brief van 4 februari 2019 heeft zij ook het verzoek om inzage in een niet-geanonimiseerde versie van het conceptrapport afgewezen.

Op 10 april 2019 heeft [eiser] zijn wederhoor op het conceptrapport aan de Commissie toegestuurd.

Bij brief van 18 april 2019 heeft de Commissie aan [eiser] en zijn raadsman bericht dat zij op die dag haar rapport heeft aangeboden aan het College. Zij liet verder weten dat de opmerkingen in het wederhoor van [eiser] nog tot een aantal aanpassingen heeft geleid en dat – anders dan [eiser] had verzocht – het wederhoor en eerdere reacties van [eiser] niet als bijlage bij het rapport zijn gevoegd, maar dat in het rapport een uitgebreide passage aan wederhoor is gewijd.

De publicatie van het rapport en het interview van [de Voorzitter] in [het Dagblad 2]

Bij brief van 24 april 2019 aan het College heeft [eiser] onder meer een aantal formele en materiële bezwaren geuit tegen de voorgenomen openbaarmaking van het rapport.

Het College heeft hierop bij brief van gelijke datum aan [eiser] bericht dat hij heeft besloten het rapport van de Commissie openbaar te maken, vooralsnog met uitzondering van hoofdstuk 4 van het rapport, gelet op de daarin opgenomen privacygevoelige informatie.

Op 25 april 2019 is het rapport door de Commissie in het openbaar aangeboden aan de voorzitter van het College, waarbij [de Voorzitter] een zakelijke uiteenzetting heeft gegeven van de conclusies van het rapport. Deze aanbieding vond plaats in aanwezigheid van de pers en is door middel van een livestream-verbinding uitgezonden op alle parketten.

Bij brief van 25 april 2019 heeft het College het rapport aangeboden aan de minister van Justitie en Veiligheid, die het op zijn beurt aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. Ook is het rapport – met uitzondering van hoofdstuk 4 – gepubliceerd op het voor het publiek toegankelijke deel van de website van het OM en op de website van de rijksoverheid.

In de media is aandacht besteed aan de publicatie van het rapport en is bericht over de inhoud en de conclusies, in het bijzonder ten aanzien van de relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2, de gang van zaken rondom de betrokkenheid van [eiser] bij de gunning van de softwareopdracht aan het Bedrijf en aan de cultuurproblemen binnen het OM.

Op [datum publicatie 4] verscheen in [het Dagblad 2] een interview met [de Voorzitter] over het onderzoek van de Commissie en haar bevindingen. Dit interview bevat onder meer de navolgende passages:

“Heeft [eiser] tegen uw commissie gelogen?

Stilte. “Liegen vind ik een onaangenaam woord. Maar hij heeft niet de waarheid gesproken, datzelfde geldt voor [rb: Betrokkene 2]. We hebben ook vastgesteld dat zij ten onrechte anderen hebben beschuldigd van het afleggen van valse verklaringen.’

Dat is toch liegen?

‘Dat is liegen.’

en

Huidig OM-topman […] zei donderdag op de persconferentie dat [rb: Betrokkene 2] spijt heeft. Heeft ze op enig moment toegegeven dat ze had gelogen?

‘Nee. Ze zijn allebei bij hun verhaal gebleven dat er geen relatie was.’

‘Ze hadden het jarenlang ontkend en dan zeggen ze in 2016; we hebben je iets leuks te vertellen, we hebben een relatie. [A] was toen niet zo blij.’”

Op 26 juni 2019 is ook hoofdstuk 4 van het rapport openbaar gemaakt.

Het rapport

Het rapport van de Commissie is – samengevat – als volgt opgebouwd:

Hoofdstuk 1

Dit hoofdstuk bevat de inleiding met een beschrijving en uitwerking van de onderzoeksvragen en een bespreking van het verloop en de wijze van onderzoek.

Hoofdstuk 2

Hierin is de context van de onderzoeksopdracht geschetst.

Hoofdstuk 3

In dit hoofdstuk zijn het beleid en de normen beschreven op het gebied van integriteit die de Commissie voor het waarderen van de vastgestelde gebeurtenissen en het opstellen van de aanbevelingen van belang achtte.

Hoofdstuk 4

Dit hoofdstuk behandelt onderzoeksvraag a naar het bestaan van een affectieve relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2.

Hoofdstuk 5

Dit hoofdstuk behandelt onderzoeksvraag b naar de benoeming van [eiser] tot hoofdofficier van justitie van het parket [plaats 4] in [maand 2] 2014, ook aangeduid in het rapport en hierna als de “carrousel”.

Hoofdstuk 6

Dit hoofdstuk behandelt onderzoeksvraag c naar hoe het College met meldingen over een relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2 is omgegaan, zowel vóór de carrousel als daarna en rondom en na de melding door [eiser] van het bestaan van de relatie in april 2016.

Hoofdstuk 7

Dit hoofdstuk behandelt onderzoeksvraag d naar de totstandkoming van de gunning en de verlenging van een softwarecontract aan het bedrijf van de zwager van [eiser] en de betrokkenheid van [eiser] daarbij.

Hoofdstuk 8

Dit hoofdstuk behandelt de door de Commissie toegevoegde vraag e naar een relatie van [eiser] met een aan hem toen ondergeschikte officier van justitie in 2005.

Hoofdstuk 9

In dit hoofdstuk worden de conclusies van de Commissie uit de voorgaande hoofdstukken naar aanleiding van de onderzoeksvragen besproken.

Hoofdstuk 10

In dit hoofdstuk doet de Commissie verslag van haar bevindingen rondom cultuur, leiderschap en integriteit in het OM met een breder bereik dan de onderzoeksopdracht, naar aanleiding van gesprekken en meldingen. Zij doet ook enkele aanbevelingen in dat verband.

Hoofdstuk 9 van het rapport luidt aldus:

“9. Conclusie over onderzoeksresultaten

Inleiding

In de hieraan voorafgaande hoofdstukken 4, 5, 6, 7 en 8 zijn de uitkomsten van het onderzoek van de Commissie besproken. Kort samengevat komt het er voor de eerste onderzoeksvraag op neer dat er sterke aanwijzingen zijn dat er tussen Betrokkene 1 en Betrokkene 2 een affectieve relatie bestond vanaf het voorjaar 2011, die lange tijd werd ontkend en pas in 2016 is gemeld. De voortdurende geruchten over die relatie vormden de aanleiding voor de benoeming van Betrokkene 1 tot hoofdofficier van justitie te [plaats 4] in [maand 1] 2014. Deze beslissing kwam mede tot stand op aandringen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, de tweede onderzoeksvraag. Onder meer uit de vaststelling dat de druk van het Ministerie van Veiligheid en Justitie een rol heeft gespeeld om tot een maatregel te komen, volgt het antwoord op de derde onderzoeksvraag naar de wijze waarop het College van PG’s en zijn voorzitter met de aanhoudende geruchten over bedoelde relatie zijn omgegaan, namelijk te terughoudend. De aanbesteding van een softwareprogramma van een bedrijf van een zwager van Betrokkene 1, onderzoeksvraag 4, is niet volgens de regels verlopen. Hetzelfde geldt voor de verlenging van het contract. Bovendien is aannemelijk geworden dat Betrokkene 1 de keuze voor het bedrijf van zijn zwager heeft bevorderd. Ten slotte is de uitkomst van de vijfde onderzoeksvraag dat er in 2005 enige tijd een relatie is geweest tussen Betrokkene 1 als plaatsvervangend en waarnemend hoofdofficier van justitie en een aan hem ondergeschikte officier van justitie. Voor de geruchten dat de desbetreffende officier van justitie voor haar verdere loopbaan van deze relatie zou hebben geprofiteerd heeft de Commissie geen aanwijzingen gevonden.

De relatie tussen Betrokkene 1 en Betrokkene 2

De Commissie constateert op basis van de gebeurtenissen en omstandigheden rondom de

[Conferentie I] dat er sterke aanwijzingen bestaan dat sinds mei 2011 sprake is van een affectieve relatie tussen Betrokkenen 1 en 2.

Voor een waardering van de aanwijzingen voor de affectieve relatie tussen betrokken 1 en 2 plaatst de Commissie deze stand van zaken in een bredere context, waaronder diverse – niet van elkaar los te denken – aspecten een rol spelen: de zichtbaarheid en/of kenbaarheid van de relatie voor collegae, het gegeven dat Betrokkenen diverse malen door [Voorzitter] en collegae zijn aangesproken op de relatie, het blijven ontkennen dat er sprake was van een relatie, de rol van de beide Betrokkenen binnen de topstructuur van het OM, de gezagsrelatie van Betrokkene 1 ten opzichte van Betrokkene 2 en de geldende gedrags- en integriteitsnormen.

Betrokkene 1 en Betrokkene 2 maakten in 2011 beiden deel uit van de topstructuur van het OM, namelijk als procureur-generaal respectievelijk (plaatsvervangend) hoofdofficier van justitie. In die hoedanigheid hadden zij beiden zowel intern als extern een bijzondere functie. Extern bepalen de leden van de topstructuur van het OM, en dus ook beide Betrokkenen, in belangrijke mate het beeld en de reputatie van het OM en van de vervulling van zijn publieke taak. Intern zijn de leden van het College en de hoofden van de parketten zowel bepalend voor de inhoud van het werk als voor de organisatie en daarmee voor alle dagelijkse werkzaamheden van alle OM-medewerkers en de condities waaronder die moeten worden uitgevoerd. Beide Betrokkenen moeten zich dus zeer bewust zijn geweest van gedragsnormen die voor medewerkers van het OM gelden. Voor Betrokkene 1 komt daarbij dat hij binnen het College de portefeuille HRM vervulde en dus een grote leidinggevende verantwoordelijkheid had voor personeelsbeleid en personeel. In die hoedanigheid had juist hij extra gevoelig moeten zijn voor het belang van de naleving van integriteits- en gedragsnormen.

In de periode tussen mei 2011 en de benoeming van Betrokkene 1 tot hoofdofficier van justitie in [plaats 4] in [maand 1] 2014 was er sprake van een gezagsrelatie tussen Betrokkene 1 en 2. Betrokkene 1 was als PG leidinggevende van Betrokkene 2 in haar functie van hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket. De voor dergelijke functionele verhoudingen geldende gedrags- en integriteitsnormen brengen mee dat daarbinnen ontstane affectieve relaties melding behoeven aan de leidinggevende ([Voorzitter]), zodat deze waar wenselijk passende maatregelen zou kunnen nemen. Het is met name de wijze waarop beide Betrokkenen hun relatie hebben ontkend tegenover de voorzitter van het College en hun collega’s, die deze schending van gedrags- en integriteitsnormen ernstig maakt.

De voortdurende geruchten binnen en buiten het OM over een relatie tussen Betrokkenen waren op een gegeven moment de aanleiding voor [Voorzitter] hen daarover te bevragen. Zowel tegenover [Voorzitter] als tegenover anderen die daarover vragen stelden, hebben Betrokkenen steeds ontkend dat er meer was dan een goede vriendschappelijke relatie. Ook zagen zij in deze geruchten en de vragen van [Voorzitter] geen aanleiding tot aanpassing van hun functionele relatie, bijvoorbeeld door te verzoeken het Functioneel Parket uit de portefeuille van Betrokkene 1 te halen. Tegenover de Commissie hebben zij niet alleen ontkend dat zij vanaf 2011 een affectieve relatie hadden, maar hebben zij ook de collega’s die hebben verklaard over het door hen delen van een hotelkamer tijdens de [Conferentie I] van 2011, beschuldigd van het afleggen van een valse verklaring.

De [Conferentie I] vond plaats kort na de benoeming van Betrokkene 2 tot hoofdofficier van justitie van het Functioneel Parket. Bij de voordracht voor de benoeming van Betrokkene 2 in april 2011 was Betrokkene 1 actief betrokken. Betrokkene 1 heeft aangegeven dat hij geen enkele reden had om zich van bemoeienis met de voordracht van Betrokkene 2 te onthouden. Immers van een affectieve relatie met Betrokkene 2 was toen geen sprake, aldus Betrokkene 1. Nu Betrokkene 1 ook ontkend heeft dat er tijdens de [Conferentie I] sprake was van een affectieve relatie, is het voor de Commissie de vraag of zijn verklaring dat er ten tijde van de voordracht van Betrokkene 2 (een maand voor de [Conferentie I] ) geen affectieve relatie tussen beiden was, overeenkomstig de waarheid is. De Commissie heeft niet kunnen vaststellen dat er kort voor de [Conferentie I] al aanwijzingen waren voor een relatie tussen Betrokkenen 1 en 2, maar zij acht dat geenszins ondenkbaar. Dat betekent naar het oordeel van de Commissie dat, ook al is er geen twijfel aan het feit dat Betrokkene 2 de eerst aangewezen kandidaat was voor benoeming tot hoofdofficier van het Functioneel Parket, er wel twijfel bestaat of de procedure bij de voordracht van Betrokkene 2 – door de bemoeienis van Betrokkene 1 hiermee – is doorlopen in overeenstemming met normen van integriteit.

Betrokkene 1 en Betrokkene 2 werden door [Voorzitter] uitgenodigd deel te nemen aan de [Conferentie II] in Thailand eind 2012. Met de kennis van de feiten die de Commissie op basis van het onderzoek aannemelijk heeft geacht zijn er meer dan voldoende aanwijzingen dat zij toen al meer dan een jaar een affectieve relatie hadden, die blijkbaar merkbaar was voor anderen. De Commissie is dan ook van oordeel dat zij ervan af hadden moeten zien beiden aan die conferentie deel te nemen. Hun gezamenlijke deelname aan de conferentie gaf nieuwe voeding aan de geruchtenstroom over hun relatie en dat geldt ook voor de poging van Betrokkene 2 om via haar secretaresse de laatste twee nachten in het conferentiehotel voor hen beiden te cancelen zodat zij een ander hotel konden boeken.

Deze breed zichtbare en langdurige overschrijding van gedragsnormen van (onder meer) integriteit door twee leidinggevenden uit de topstructuur heeft schadelijke gevolgen gehad voor de gehele organisatie en haar medewerkers en voor het vertrouwen in de leiding van het OM.

De benoeming van Betrokkene 1 tot hoofdofficier van justitie te [plaats 4]

De carrousel van het weekend van 22 en 23 maart 2014 lijkt het directe gevolg te zijn van het optreden van het hoofd BIOM in de richting van de secretaris-generaal van het departement op 20 maart 2014. Tot die stap kwam zij omdat zij geen gehoor vond bij [Voorzitter] voor haar verzoeken tot optreden naar aanleiding van de vele verhalen over een relatie tussen Betrokkene 1 en Betrokkene 2. Haar gesprek met de secretaris-generaal leidde tot een onderhoud tussen de directeur-generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving en [Voorzitter] dat uitliep op de conclusie dat Betrokkene 1 vanwege de voortdurende geruchten over deze relatie uit het College moest vertrekken. Een rol daarbij speelde de belangstelling van [het Dagblad 1] voor de verhalen over een relatie tussen Betrokkenen en de vrees dat [het Dagblad 1] daarover zou gaan publiceren, waardoor de minister en het College in de problemen zouden kunnen komen.

Uit het onderzoek kan worden afgeleid dat met Betrokkene 1 was besproken dat hij na niet al te lange tijd het College zou verlaten om ergens hoofdofficier van justitie te worden, maar niet dat er in het voorjaar van 2014 aanwijzingen waren dat dit op korte termijn zou gebeuren. Van daadwerkelijke voorbereiding van een benoeming tot hoofdofficier van justitie door [Voorzitter] is niemand iets gebleken en de hele gang van zaken rond de carrousel wijst erop dat die een sterk geïmproviseerd karakter had. De lezing van Betrokkene 1 dat zijn vertrek uit het College en zijn benoeming tot HOvJ op zijn verzoek tot stand zou zijn gekomen, nadat hij op 21 maart 2014 te kennen had gegeven dat hij het College wilde verlaten vanwege zijn gevoelens voor Betrokkene 2, acht de Commissie op de gronden uiteengezet in par. 5.3 niet aannemelijk.

De conclusie kan dan ook niet anders zijn dan dat niet een initiatief van Betrokkene 1, maar de opvatting van het departement dat het tijd was dat Betrokkene 1 vanwege de geruchten over een relatie met Betrokkene 2 uit het College zou vertrekken [Voorzitter] ertoe heeft gebracht ervoor te zorgen dat Betrokkene 1 het College op dat moment verliet en werd benoemd tot hoofdofficier van justitie te [plaats 4] .

Kennelijk uit vrees voor publiciteit is de carrousel door [Voorzitter] en Betrokkene 1 destijds

tegenover [het Dagblad 1] gepresenteerd als een normale stap in diens loopbaan en is ontkend dat het vertrek van Betrokkene 1 uit het College verband hield met (geruchten over) een relatie tussen Betrokkene 1 en Betrokkene 2.

Hoe gingen [Voorzitter] en het College met de signalen over een mogelijke relatie om?

De verhalen die rondzongen over een relatie tussen Betrokkene 1 en Betrokkene 2 bereikten ook leden van het College, maar zij kwamen niet verder dan verhalen, zo men wil roddels. Concrete feiten die op een relatie konden duiden zijn, voor zover de Commissie bekend, nooit gemeld aan het College. Maar omdat die verhalen telkens weer opdoken, [Hoofd BIOM] daarvoor aandacht vroeg en vanuit de leiding van het ministerie vragen kwamen of er sprake was van een relatie, heeft [Voorzitter] beide Betrokkenen herhaaldelijk gevraagd of die verhalen op waarheid berustten. Beide Betrokkenen hebben steeds ontkend dat er sprake was van een relatie en dat maakte, zo hebben [Voorzitter] en [PG1] verklaard, het lastig om maatregelen te nemen, omdat zij ervan uit moesten gaan dat dit de waarheid was.

Dat standpunt acht de Commissie niet overtuigend. Het binnen en buiten het OM breed bestaande beeld dat er wel een relatie tussen Betrokkenen was en dat daartegen door College en [Voorzitter] niet werd opgetreden, was schadelijk voor het gezag van en het vertrouwen in het College en [Voorzitter] en vroeg om actie, die geheel uitbleef. Zelfs eenvoudige maatregelen die voor de hand lagen, zoals het Functioneel Parket uit de portefeuille van Betrokkene 1 overdragen naar een collega PG en het verminderen van de samenwerking van hen beiden in allerlei dossiers werden niet genomen. Dat Betrokkenen de relatie ontkenden en duidelijke, concrete aanwijzingen voor het bestaan daarvan ontbraken, kan betekenen dat het overwegen van disciplinaire maatregelen niet tot

de mogelijkheden behoorde. Maar dit sloot het treffen van maatregelen om aan een ongewenste

situatie een einde te maken ook niet uit.

Dat blijkt ook wel uit de omstandigheid dat, toen er publicatie in [het Dagblad 1] dreigde over het bestaan van een relatie tussen Betrokkenen, wel maatregelen konden worden genomen om te voorkomen dat in perspublicaties de integriteit van de leiding van het OM ter discussie zou komen te staan. Maar ook het feit dat de integriteit van de leiding binnen het OM ter discussie was komen te staan door de voortdurende verhalen over de relatie, had ertoe moeten leiden dat [Voorzitter] en College stappen hadden gezet om tot een situatie te komen waarin een eventuele relatie niet meer op gespannen voet zou staan met wat men binnen een integer OM mag verwachten. Dat is niet gebeurd. De Commissie heeft de indruk dat de positie van Betrokkene 1 in het College zo sterk was dat dit voor [Voorzitter] en [PG1] een rem vormde om tegen hem op te treden, ook als daarvoor vanwege zijn gedrag of vanwege de hardnekkige geruchten over een relatie met Betrokkene 2 alle aanleiding was. Onvrede en gevoelens van onveiligheid die uit dit achterwege blijven van optreden

voortvloeiden zijn door [Voorzitter] en [PG1] onvoldoende onderkend en onderschat.

Waar het gaat om de situatie die is ontstaan na het vertrek van Betrokkene 1 uit het College in [maand 2] 2014 ligt het minder scherp. De functionele werkverhouding tussen Betrokkenen 1 en 2 was veranderd van een hiërarchische verhouding naar een verhouding van gelijkwaardige collega’s met diverse gezamenlijke taken. Aangezien er nog steeds slechts sprake was van geruchten en niet van een erkende relatie, was de ‘carrousel’ bezien vanuit de verantwoordelijkheid van [Voorzitter] als hoogste leidinggevende een te verantwoorden stap.

De situatie veranderde echter op het moment dat Betrokkene 1 aan [Voorzitter] in april 2016

vertelde dat er tussen hem en Betrokkene 2 sinds het eind van de zomer 2015 een partnerrelatie bestond. [Voorzitter] heeft dit nieuwe gegeven niet aan de Collegevergadering voorgelegd, noch de Groepsraad hierover geïnformeerd, terwijl er alle aanleiding was in deze gremia de vraag te bespreken of en in hoeverre een dergelijke relatie aanvaardbaar is, mede in het licht van de zich steeds verder ontwikkelende integriteitsnormen ook op het terrein van relaties op de werkvloer. De relatie is op initiatief van [Huidige voorzitter] door het College wel uitgebreid besproken in het najaar van 2017. De conclusie dat er geen reden was in te grijpen is niet gedeeld met de Groepsraad. Wel heeft [Huidige voorzitter] met Betrokkenen gesproken over het ongemak dat de relatie bij sommigen veroorzaakte. Toen het voor het College naar aanleiding van de reacties op de publicaties in [het Dagblad 1] van [data publicaties] duidelijk werd dat dit oordeel over de aanvaarbaarheid van een dergelijke relatie op gespannen voet stond met opvattingen over relaties op de werkvloer binnen de organisatie, heeft het College het beleid aangepast. Relaties binnen de Groepsraad zijn niet langer aanvaardbaar.

Aanbesteding van software van bedrijf van de zwager van Betrokkene 1

De vierde onderzoeksvraag betreft de totstandkoming van het contract tussen het OM en het bedrijf van de zwager van Betrokkene 1 en de verlenging van dat contract. Het door de Commissie ingestelde onderzoek laat geen andere conclusie toe dan dat de aanbesteding niet volgens de regels is verlopen. Op papier was er een aanbestedingsprocedure met drie partijen, maar uit het onderzoek is gebleken dat na de beginfase alleen met het bedrijf van de zwager van Betrokkene 1, [[Bedrijf], de aanbestedingsprocedure is voortgezet. Daarbij moet worden opgemerkt dat in 2009 er binnen de overheid nog veel onregelmatigheden bij aanbesteding voorkwamen, bijvoorbeeld als men een geschikte partij meende te hebben gevonden en een volledige aanbestedingsprocedure onnodig werk leek te zijn. In de jaren daarna zijn ook voor het OM de regels aangescherpt om naleving van de voorgeschreven aanbestedingsprocedures te bevorderen.

Dat in dit geval [Bedrijf] in de aanbestedingsprocedure een bevoorrechte positie kreeg, was omdat na de eerste fase van de aanbestedingsprocedure de met de aanbesteding belaste medewerker van [leidinggevende HRM] te horen kreeg dat het de uitdrukkelijke wens van Betrokkene 1 was dat [Bedrijf] als eerste uit de aanbestedingsprocedure zou komen. Dat de mededeling aan [HRM medewerker] dat [Bedrijf] het moest worden, is gedaan op grond van een opdracht van Betrokkene 1 staat niet vast. Wel acht de Commissie het aannemelijk dat Betrokkene 1 zich zodanig positief over [Bedrijf] heeft uitgelaten tegenover [leidinggevende HRM], dat deze daaruit de conclusie heeft getrokken dat het zijn wens was dat [Bedrijf} zou worden gekozen en dat hij op basis daarvan aan [HRM medewerker] heeft meegedeeld dat [Bedrijf] het moest worden. Ook acht de Commissie het aannemelijk dat Betrokkene 1 met zijn zwager heeft gesproken over de aanbesteding van recruitment software en dat hij in contact is getreden met een directeur DVOM/P over een mogelijke inzet van [Bedrijf] in het OM met als gevolg haar mail aan [Bedrijf]. Daaruit trekt de Commissie de conclusie dat Betrokkene 1 een bijdrage heeft geleverd aan de aanschaf van het door [Bedrijf] aangeboden recruitment software systeem.

Deze handelwijze is, mede gelet op zijn positie als lid van het College van PG’s met onder meer HRM in zijn portefeuille, niet in overeenstemming met het bepaalde in de destijds toepasselijke Modelgedragscode 2006 die aandacht besteedt aan risico’s bij inkoop en in dat kader (onder meer) inhield:

“Ter voorkoming van belangenverstrengeling zijn er meerdere mensen bij de besluitvorming in het kader van een inkoopprocedure betrokken. Wanneer er bij de andere partij iemand is die de ambtenaar privé kent, dan laat hij de aankoopbeslissing altijd door iemand anders nemen. (…)”.

De Commissie meent dat deze regel impliceert dat het hoogste gezag in een organisatie zich in die situatie van iedere bemoeienis met de inkoop, en in ieder geval iedere bemoeienis ten gunste van de privérelatie onthoudt.

De hierboven genoemde aangescherpte regels voor aanbestedingen golden wel toen het contract met [Bedrijf] in 2013 afliep. Ook toen zijn zij niet gevolgd omdat zo laat werd vastgesteld dat het contract met [Bedrijf] afliep dat een nieuwe aanbesteding tot grote problemen in de continuïteit van de werving van nieuwe mensen zou hebben geleid. Hoewel de gang van zaken bij de verlenging tot allerlei vragen leidt, moet worden vastgesteld dat de onrechtmatigheid van de totstandkoming van het nieuwe contract met [Bedrijf] is gemeld en door de Tenderboard destijds is geaccepteerd. Dit omdat het alsnog doen plaatsvinden van een aanbesteding schadelijk zou zijn voor het Openbaar Ministerie, terwijl de omvang van de onrechtmatigheid beperkt was. Een bevredigende verklaring voor de gang van zaken bij de verlenging heeft de Commissie echter niet kunnen vinden, wat in het licht van de gang van zaken bij de werving van [Bedrijf] in 2009 de vraag, of hier ook sprake was van

oneigenlijke bevoordeling van [Bedrijf], onbeantwoord laat. Van enige betrokkenheid van

Betrokkene 1 bij de verlenging van het contract met [Bedrijf] is niets gebleken.

Relatie tussen Betrokkene 1 en een aan hem ondergeschikte officier van justitie in 2005

Ten aanzien van de vijfde onderzoeksvraag, de relatie van Betrokkene 1 in 2005 met een OvJ in het parket [plaats 5] , een periode waarin hij plaatsvervangend en waarnemend HOvJ van dat parket was, wordt het korte tijd bestaan hebben van een relatie niet bestreden. Hoewel Betrokkene 1 stelt dat hij die relatie heeft gemeld aan de toenmalige HOvJ van dat parket, acht de Commissie dat niet aannemelijk. Niet alleen heeft de desbetreffende HOvJ verklaard dat hij dat niet heeft gedaan, maar ook vond hij melding van de relatie volgens de OvJ met wie hij de relatie had niet nodig omdat dit privé was en naar zijn mening geen invloed zou hebben op zakelijk gebied binnen het parket. Naar aanleiding van de relatie waren er geruchten, die in mei 2018 ook tot publicaties in [het Dagblad 1] hebben geleid, dat de desbetreffende OvJ in haar loopbaan van deze relatie oneigenlijk zou hebben geprofiteerd. Onder meer door de mogelijkheid te krijgen twee met name genoemde opleidingen te

volgen. De Commissie heeft dit onderzocht en is op de in hoofdstuk 6 gegeven motivering tot de conclusie gekomen dat dit niet aannemelijk is.”

Schorsing en ontslag van [eiser]

Nadat de Commissie haar rapport aan het College had aangeboden, heeft het College [eiser] bij besluit van [datum 3] 2019 met ingang van die datum geschorst onder verwijzing naar de conclusies en constateringen van de Commissie. De schorsing biedt – aldus het besluit – aan het College ruimte om zich te beraden over welke stappen jegens [eiser] aan de orde zijn voor wat betreft diens rechtspositie. Daarin weegt mee dat de inhoud van het rapport aanleiding geeft voor het vermoeden dat [eiser] zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Mede gelet op de aard en de ernst van dit vermoeden is besloten tot schorsing over te gaan.

Bij brief van 30 juli 2019 aan [eiser] heeft het College zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan [eiser] ontslag te verlenen vanwege ongeschiktheid, anders dan door ziekte. Dit voornemen is – kort gezegd – gebaseerd op de bevindingen en de conclusies in het rapport van de Commissie ten aanzien van breed zichtbare en langdurige overschrijding van gedragsnormen van onder meer integriteit, die schadelijke gevolgen heeft gehad voor de gehele organisatie.

Bij besluit van [datum 4] 2019 heeft het College [eiser] ontslag verleend per [datum 5] 2020, onder weerlegging van de zienswijze van [eiser] en met verwijzing naar de motivering in het voornemen van 30 juli 2019.

Tegen het ontslagbesluit heeft [eiser] op 9 januari 2020 bezwaar gemaakt. Vanwege de beperkende maatregelen in verband met Covid-19 is de bezwaarprocedure schriftelijk gevoerd. Ten tijde van de mondelinge behandeling van onderhavige zaak op 10 november 2020 was nog geen beslissing op het bezwaar genomen.

De AVG-procedure bij de Autoriteit Persoonsgegevens

Bij aanvang van het onderzoek en in de loop daarvan heeft de raadsman van [eiser] de Commissie en het College herhaaldelijk gewezen op de toepasselijkheid van de AVG op de door de Commissie in het kader van het onderzoek te verwerken (bijzondere) persoonsgegevens en de daaruit voortvloeiende verboden, rechten van [eiser] en verplichtingen van de Commissie. Met een beroep op verschillende bepalingen van de AVG heeft [eiser] de Commissie bij herhaling verzocht om afschriften van, inzage in en vernietiging van gespreksverslagen, documenten en ander materiaal hem betreffende.

Op 6 december 2018 heeft [eiser] zich gericht tot de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) met een klacht tegen zowel de Commissie als het College over handelen in strijd met – kort gezegd – in elk geval de artikelen 9, 15 lid 3 en 17 lid 1 van de AVG. Ook verzocht [eiser] de AP om over te gaan tot handhaving, zodat de Commissie en het College zich jegens hem aan hun verplichtingen op grond van de AVG zouden houden.

Bij besluit van [datum 6] 2019 heeft de AP de klacht van [eiser] en het verzoek tot toepassing van handhavende maatregelen afgewezen.

Het bezwaar van [eiser] tegen dit besluit heeft de AP bij besluit van [datum 7] 2020 ongegrond verklaard. Samenvattend op de eerste pagina van de beslissing op het bezwaar overweegt de AP:

“In het besluit op uw bezwaarschrift worden de bezwaren ongegrond

verklaard, omdat niet is komen vast te staan dat sprake is van een

overtreding van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Voor

de verwerking van de persoonsgegevens van bezwaarmaker in de

onderzoeksfase is een grondslag zoals vereist in de AVG aanwezig. Ten

aanzien van de publicatie van het rapport geldt dat daarvoor een procedure

in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob-procedure) is

geweest, waardoor de openbaarmakingsbesluiten in rechte vast staan. Niet is

gebleken dat sprake is van een overtreding van het recht op inzage van

artikel 15 van de AVG.”

[eiser] heeft tegen deze beslissing op bezwaar van [datum 7] 2020 op 13 juli 2020 beroep ingesteld bij de bestuursrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant. Op dat beroep was ten tijde van de mondelinge behandeling in onderhavige zaak nog geen uitspraak gedaan.

Onderzoek Rijksrecherche

Naar aanleiding van het rapport van de Commissie heeft de Rijksrecherche in opdracht van het College een oriënterend feitenonderzoek gedaan naar mogelijke strafbare feiten van [eiser] . Dit onderzoek richtte zich meer specifiek op:

- het gebruikmaken van de dienstauto met chauffeur en het maken van afspraken in restaurants en/of hotels;

- het om- of bijboeken van een terugvlucht en hotelovernachting tijdens de [Conferentie II] in 2012 in Bangkok, Thailand;

- het beïnvloeden van een aanbesteding voor het leveren van HRM-software aan het OM.

Bij brief van 4 augustus 2020 heeft het College aan [eiser] bericht dat dit onderzoek geen verdenking heeft opgeleverd van enig strafbaar feit.

Het College heeft geweigerd om het dossier van dit oriënterend onderzoek aan [eiser] ter beschikking te stellen. Een daartoe strekkende vordering in kort geding van [eiser] op de voet van artikel 843a Rv heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank bij vonnis van 3 november 2020 afgewezen.

Aansprakelijkstelling en dagvaarding

Bij brief van 22 november 2019 heeft [eiser] zowel de Commissie als het College aansprakelijk gesteld.

De aansprakelijkstelling van de Commissie ziet – kort gezegd – op het doen van onzorgvuldig onderzoek, de schending daarbij van haar zorgplicht jegens [eiser] en het doen van onrechtmatige uitlatingen, zowel in het rapport als tijdens en na de publicatie ervan. Ook de aansprakelijkstelling van het College berust op een gestelde schending van zijn zorgplicht jegens [eiser] , mede in zijn hoedanigheid van diens werkgever, en op onrechtmatig handelen met betrekking tot de inrichting en uitvoering van het onderzoek en de omgang met de resultaten ervan. [eiser] verzocht in deze brief de Commissie en het College hem zijn schade te vergoeden, die volgens hem onder meer bestaat uit schade ten gevolge van het verlies van zijn werkkring, pensioenschade, schade ten gevolge van schending van de AVG, kosten van juridische en deskundige bijstand en schade ten gevolge van aantasting van zijn eer en goede naam.

De Commissie en het College hebben geen aansprakelijkheid erkend. [eiser] heeft vervolgens aanvankelijk beoogd zowel de Commissie als het College te dagvaarden. Na correspondentie met de raadsvrouw van de Commissie heeft [eiser] afgezien van dagvaarding van het College en heeft hij de dagvaarding uitgebracht, waarmee de onderhavige procedure is ingeleid.

In de hoofdzaak

[eiser] vordert, na wijziging en vermindering van eis, dat de rechtbank, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

I. verklaart voor recht dat [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] , gezamenlijk, althans ieder voor hun aandeel, jegens [eiser] onrechtmatig hebben gehandeld op grond van hun gedragingen en/of de omstandigheden zoals die in de dagvaarding zijn omschreven, alsmede door de publicatie van het rapport omdat zij wisten, dan wel hadden begrepen of moeten begrijpen dat het rapport gepubliceerd zou worden, terwijl het rapport onjuiste en door onvolledigheid misleidende gegevens van feitelijke aard bevat, alsmede persoonsgegevens waarvan publicatie niet is toegestaan;

II. verklaart voor recht dat [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] , hoofdelijk, althans ieder voor hun aandeel, aansprakelijk zijn voor de schade geleden door [eiser] zulks ten gevolge van de gedragingen van gedaagden en de genoemde omstandigheden zoals omschreven in de dagvaarding;

III. [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] hoofdelijk, althans ieder voor hun aandeel, veroordeelt tot betaling van een bedrag aan schadevergoeding, nader op te maken bij staat, ten gevolge van de gedragingen van gedaagden en de genoemde omstandigheden zoals omschreven in de dagvaarding, te vermeerderen met rente en kosten vanaf de dag der dagvaarding tot aan het moment van gehele voldoening;

IV. [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] veroordeelt om, op straffe van een dwangsom van € 10.000,- per dag dat zij daarmee in gebreke blijven, op de voorpagina van het [het Dagblad 1] en van de website van het OM de volgende tekst te publiceren: “ [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] verklaren dat zij ten onrechte [eiser] , voormalig procureur generaal en Hoofdofficier van het parket [plaats 4] in het rapport van de Onderzoekscommissie Openbaar Ministerie ( [de Onderzoekscommissie] ) en in de publiciteit hebben beschuldigd van integriteitsschendingen. De rechtbank Den Haag heeft inmiddels geoordeeld dat deze beschuldigingen onrechtmatig waren en heeft bevolen deze rectificatie te plaatsen.”;

V. [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] veroordeelt om te bewerkstelligen dat de publicatie van het rapport van de [de Onderzoekscommissie] op internet volledig ongedaan wordt gemaakt door verwijdering van het rapport van de website van het OM en andere websites waarop het rapport is gepubliceerd en tevens door toezending van het veroordelend vonnis aan Google zorg te dragen voor verwijdering uit deze zoekmachine van alle referentie naar de rapportage en de daarin opgenomen bevindingen en de beweerdelijke integriteitsschendingen van of door Betrokkene 1;

VI. Of althans voor wat betreft de vorderingen IV en V, zodanige maatregelen treft als de rechtbank in goede justitie rechtvaardig acht;

met hoofdelijke veroordeling van [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] in de kosten van het geding en in de nakosten.

[eiser] legt aan zijn vorderingen samengevat en in de kern ten grondslag dat de Commissie zowel ten aanzien van de inrichting en de uitvoering van het onderzoek als ten aanzien van de rapportage van haar bevindingen niet de zorgvuldigheid heeft betracht die van een onafhankelijke onderzoekscommissie mocht worden verwacht. Zij heeft daarbij fundamentele beginselen geschonden, waaronder dat van hoor en wederhoor, en in strijd gehandeld met verschillende bepalingen uit de AVG. Dit is jegens [eiser] onrechtmatig. Het rapport is daarom ondeugdelijk. De medewerking van de Commissie aan de publicatie van het rapport en het interview van [de Voorzitter] in [het Dagblad 2] van [datum publicatie 4] waren evenzeer onrechtmatig, zowel op de voet van de artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW) als op grond van de AVG. Dit moet tot rectificatie leiden op de voet van artikel 6:167 BW. De leden van de Commissie zijn op grond van artikel 6:166 BW voor dit de gevolgen van dit onrechtmatig handelen hoofdelijk aansprakelijk.

De Commissie concludeert tot afwijzing van de vorderingen. Zij betwist onrechtmatig te hebben gehandeld jegens [eiser] . Zij weerspreekt dat zij een jegens [eiser] in acht te nemen zorgplicht heeft geschonden. Zij wijst er op dat zij een feitenonderzoek heeft gedaan in opdracht van het College en betoogt dat zij in dat kader ten aanzien van de inrichting en uitvoering van het onderzoek recht heeft gedaan aan de belangen van alle betrokkenen bij het onderzoek overeenkomstig het Instellingsbesluit, waaronder aan de belangen van [eiser] . Het rapport acht zij een deugdelijke weerslag van haar bevindingen. De publicatie van het rapport was de verantwoordelijkheid van het College en bovendien gebaseerd op een besluit van het College dat inmiddels formele rechtskracht heeft. Het interview in [het Dagblad 2] bevat geen onjuistheden. De Commissie wijst er verder op dat voor zover de vorderingen berusten op beweerdelijke schendingen van de AVG, de rechtbank aan beoordeling daarvan niet kan toekomen, omdat dit is voorbehouden aan de bestuursrechter die de rechtmatigheid van de beslissing van de AP van [datum 7] 2020 toetst.

In het incident

[eiser] vordert op de voet van artikel 843a Rv, dat de rechtbank, uitvoerbaar bij voorraad, de Commissie, althans ieder van haar drie leden voor zich, veroordeelt om binnen vijf dagen na betekening van het (incidentele) vonnis, aan [eiser] afschriften te verstrekken van, dan wel inzage te geven in de bescheiden zoals die in hoofdstuk 6 van de incidentele conclusie zijn opgesomd en daarbij voor zover nodig ook bepaalt hoe die afgifte dan wel inzage dient plaats te vinden. [eiser] vordert ook dat de rechtbank aan deze veroordeling een hoofdelijk te verbeuren dwangsom verbindt van € 1.000,- per dag dat niet aan die veroordeling wordt voldaan.

[eiser] baseert deze vordering kort gezegd op de stelling dat de Commissie haar rapportage heeft gebaseerd op verklaringen van getuigen en op documenten die hij niet of niet volledig heeft mogen inzien. Om in deze procedure aan te kunnen tonen dat het onderzoek van de Commissie en haar rapport onzorgvuldigheden en onjuistheden bevatten, heeft [eiser] recht en belang om van alle verklaringen en alle documenten die de Commissie heeft verzameld en die hem betreffen, kennis te nemen.

De Commissie heeft geconcludeerd tot afwijzing van de vordering. Zij weerspreekt, kort gezegd, dat [eiser] rechtmatig belang heeft bij kennisname van de gevraagde verklaringen en stukken en dat de gevorderde bescheiden voldoende bepaald zijn. Bovendien beschikt zij voor een deel niet over de gevraagde gegevens. Verder staan gewichtige redenen, voortvloeiend uit de door de Commissie in acht te nemen vertrouwelijkheid, aan verstrekking van de gevraagde gegevens in de weg, net als de privacybelangen van derden. Ook zijn de stukken volgens de Commissie niet nodig voor een behoorlijke rechtsbedeling. Subsidiair verzoekt de Commissie aan een eventuele toewijzing voorwaarden te verbinden.

In de hoofdzaak en in het incident

Hierna zal verder worden ingegaan op wat partijen in de procedure naar voren hebben gebracht ter onderbouwing van hun standpunten.

De beoordeling in de hoofdzaak en in het incident

In mei 2018 verschenen in landelijke media berichten over integriteitsschendingen in de hoogste geledingen van het OM. [eiser] figureerde daarin prominent. Berichten waren dat hij jarenlang een geheimgehouden relatie had met de hoofdofficier van het Functioneel parket. Ook zou hij hebben bevorderd dat een aanbesteding van software in 2009 aan het bedrijf van zijn zwager was gegund. Deze publicaties leidden tot onrust binnen het OM en tot Kamervragen aan de minister van Justitie en Veiligheid. De juistheid van deze berichtgeving, de integriteit van de top van het OM, de gesignaleerde vertrouwenscrisis en gevoelens van onveiligheid binnen het OM werden onderwerp van publiek debat.

Het College heeft een onafhankelijk feitenonderzoek gelast naar de juistheid van deze berichtgeving en naar zijn eigen rol in het geheel. De Commissie werd ingesteld om dit onderzoek uit te voeren. Zij bestaat uit gezaghebbende leden, die ieder op hun terrein hun sporen ruimschoots hebben verdiend en veel kennis en ervaring bundelen over het OM, de strafrechtketen, de (strafrecht)wetenschap en ombudsonderzoek:

- [de Voorzitter] (voorzitter), voormalig procureur-generaal bij de Hoge Raad;

- [Commissielid 1] , hoogleraar straf- en strafprocesrecht aan de Universiteit [plaats 3] ;

- [Commissielid 2] , oud substituut en oud waarnemend Nationale ombudsman.

[eiser] was gedurende de onderzoeksperiode en gedurende het onderzoek als (plaatsvervangend) hoofdofficier van justitie en (voormalig) procureur-generaal belast met de vervulling van een belangrijke publieke taak in een organisatie die een cruciale taak vervult binnen de rechtsstaat en waarvan de integriteit boven iedere twijfel moet zijn verheven. In zijn hoedanigheid van topfunctionaris van het OM moest [eiser] zich in vervolg op de perspublicaties en de daardoor ontstane onrust enige publieke aandacht laten welgevallen. Ook moest hij er rekening mee houden dat het OM zich publiekelijk zou willen en moeten verantwoorden en dat daarom onvermijdelijk was geworden dat zijn doen en laten in dit verband – als directe aanleiding voor de berichtgeving in de media – onderwerp van onderzoek zou worden. Het College was opdrachtgever van het onderzoek en ook het bevoegd gezag van [eiser] in het kader van zijn aanstelling bij het OM. [eiser] – aan wie per [datum 1] 2018 buitengewoon verlof was verleend – moest ook rekening houden met rechtspositionele gevolgen naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek. [eiser] had in dat kader daarom ook zijn eigen belangen te bewaken in en gedurende het onderzoek, waartoe hij zich van aanvang af heeft laten bijstaan door zijn advocaten.

De Commissie heeft in haar opdracht van het College de ruimte gekregen om zowel binnen het gegeven onderzoekskader relevante vragen toe te voegen, als om buiten de reikwijdte van het onderzoek vallende informatie onder de aandacht van het College te brengen. Zij heeft van beide mogelijkheden gebruik gemaakt, ingegeven door de informatie die zij gaandeweg haar onderzoek verkreeg. Dat bleek veel meer informatie te zijn dan binnen de reikwijdte van haar onderzoeksopdracht viel. Die werd immers min of meer afgebakend door integriteitskwesties rondom het handelen van [eiser] en Betrokkene 2 en op hoe het College daarmee was omgegaan. De Commissie is gedurende haar onderzoek in meldingen en interviews echter geconfronteerd met binnen alle geledingen van het OM levende, veel bredere onvrede en zorgen over cultuur- en leiderschapskwesties. Zij constateerde een breed gedeelde behoefte aan conclusies en aanbevelingen daarover, wat de onderzoeksvragen te buiten ging. De Commissie vond die behoefte begrijpelijk, omdat de problematiek ook in haar waarneming breder was dan de onderzoeksvragen aan de orde stelden.

De Commissie heeft er vervolgens voor gekozen ook deze bredere opbrengsten van haar onderzoek in haar rapport op te nemen om zo de resultaten van haar onderzoek in deze ruimere context te kunnen plaatsen. Dit heeft geleid tot hoofdstuk 10 van het rapport. Daarin bespreekt de Commissie gevoelens van onvrede over de cultuur binnen het OM rondom integriteit, over verschil in behandeling tussen rechterlijke (officieren van justitie, advocaten- en procureurs generaal) en niet-rechterlijke ambtenaren, over gebrek aan daadkracht bij het College, over leiderschap en het niet gehoord worden door de leiding, over gevoelens van onveiligheid, gebrek aan transparantie in het benoemingenbeleid en over gebrek aan onderling vertrouwen. Dit leidde de Commissie tot beschouwingen over onder meer een (tekort aan) ethisch leiderschap binnen het OM, de positie en (te beperkte) taakinvulling van het Bureau Integriteit OM (BIOM), het benoemingenbeleid, en ook tot een beschrijving van initiatieven en voorgenomen of al getroffen maatregelen en tot het doen van verschillende aanbevelingen. Zij concludeert dat de publicaties in de media een schokeffect hebben gehad en ertoe hebben geleid dat het College de noodzaak van een brede aanpak onderkent en problemen benoemt en dat stappen in de goede richting worden gezet. Zij benadrukt tot slot de tijd en ruimte die voor de gewenste cultuurverandering noodzakelijk is.

De keuze van de Commissie om in hoofdstuk 10 ruimte te geven aan de bredere opbrengsten van haar onderzoek, de trefzekerheid waarmee zij die heeft verwoord en het nut van haar aanbevelingen voor het OM, staan niet ter discussie. De Commissie heeft stem willen geven aan velen binnen het OM en daarmee ook de boodschap gegeven dat koersveranderingen in de organisatie noodzakelijk zijn, die ook binnen het OM op breed draagvlak steunen.

In deze procedure gaat het niet over de inhoud van hoofdstuk 10. Het gaat ook niet over de beantwoording van de onderzoeksvraag over het optreden van het College (vraag c) of over de toegevoegde vraag over een relatie bij het parket in [plaats 5] in 2005 (vraag e). Het geschil spitst zich toe op de beantwoording van de onderzoeksvragen die gaan over de relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2 en over zijn betrokkenheid bij een aanbesteding aan het bedrijf van zijn zwager (vragen a, b en d). Het zijn de beantwoording van met name deze vragen geweest en de conclusies die de Commissie in dat kader heeft getrokken (in hoofdstuk 9 van het rapport), die voor hem persoonlijk grote gevolgen hebben gehad en die voor het College in belangrijke mate aanleiding zijn geweest voor de rechtspositionele maatregelen richting [eiser] , uitmondend in zijn ontslag. [eiser] richt zijn pijlen in deze procedure enerzijds op de inhoudelijke bevindingen en conclusies van de Commissie over deze vragen, en anderzijds op de (on)deugdelijkheid van het onderzoek waarop die zijn gebaseerd. Daarop ligt in dit vonnis dus de nadruk.

In het oog springend is in dit verband dat het College niet (mede) is gedagvaard en (dus) geen partij is. Het College heeft immers aan de Commissie opdracht gegeven tot het doen van een onderzoek zoals in het Instellingsbesluit omschreven, en die opdracht heeft de Commissie aanvaard. Tussen het College en de Commissie bestond daarom een contractuele relatie (op de voet van artikel 7:401 BW) waarvan de inhoud mede werd bepaald door zorgplichten over en weer als opdrachtgever en opdrachtnemer.

Het College heeft besloten dát het onderzoek moest plaatsvinden en heeft de reikwijdte ervan bepaald. Ook heeft het College besloten dat het onderzoek openbaar zou worden gemaakt en hij hééft dat ook gedaan door publicatie op voor het publiek toegankelijke deel van de website van het OM. Het College heeft de resultaten van het onderzoek mede ten grondslag gelegd aan de schorsing en het ontslag van [eiser] .

Het College figureert in de zaak dus én als opdrachtgever van de Commissie én tot [datum 5] 2020 als het bevoegd gezag (als werkgever) van [eiser] , en heeft in die beide hoedanigheden volgens [eiser] een aanzienlijk aandeel in de schade die hem is toegebracht. Het handelen van de Commissie en van het College gaan volgens [eiser] in dat opzicht hand in hand. [eiser] heeft in zijn brief van 22 november 2019 naast de Commissie ook het College aansprakelijk gesteld wegens onrechtmatig handelen. Niettemin heeft hij het College uiteindelijk niet mede in deze procedure betrokken. Ter zitting heeft hij daarover toegelicht dat hij zich heeft neergelegd bij het standpunt van het College – verwoord door de raadsvrouw van de Commissie in correspondentie – dat hij het College niet civielrechtelijk kon aanspreken, maar dat dit over de band van het ambtenarenrecht zou moeten. Hij heeft dat mede gedaan om een procesdebat in deze procedure over de bevoegdheid van de civiele rechter te voorkomen. Of het College een civielrechtelijk verwijt jegens [eiser] kan worden gemaakt, komt in deze zaak dus niet aan de orde.

Een ander punt dat in dit verband aandacht verdient, is dat de leden van de Commissie in persoon zijn gedagvaard en dat [eiser] hen hoofdelijk aanspreekt. Dit komt door het feit dat de Commissie weliswaar als collectief heeft geopereerd, zodat het optreden van de commissieleden ook als zodanig moet worden beoordeeld, maar dat zij niet als collectief een juridisch aan te spreken entiteit is. Een veroordeling van de Commissie komt neer op een veroordeling van elk van haar leden, met een persoonlijke aansprakelijkheid dus van ieder voor het geheel tot gevolg. Deze procedure is voor hen dus een ingrijpend en verstrekkend sluitstuk van een onderzoeksopdracht die zij – de rechtbank twijfelt daar niet aan – naar eer en geweten hebben vervuld. Ingrijpend, ondanks de vrijwaring die het College hen vooraf heeft gegeven voor de financiële gevolgen voor aanspraken als deze.

Omdat de Commissie steeds als collectief heeft gefunctioneerd in het kader van de uitvoering van haar onderzoeksopdracht, spreekt de rechtbank in de motivering van dit vonnis dan ook steeds over de Commissie in die hoedanigheid en noemt zij individuele leden alleen wanneer dat feitelijk relevant is.

Dan merkt de rechtbank het volgende op over haar beoordeling. Zij staat voor de vraag of de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiser] . Daarvoor heeft [eiser] in de kern drie pijlers genoemd: het onderzoek, de inhoud van de rapportage en de openbaarmaking/publicatie.

De rechtbank toetst of de Commissie haar werkzaamheden in strijd met de in het maatschappelijk verkeer vereiste zorgvuldigheid jegens [eiser] heeft verricht. Daartoe beantwoordt zij allereerst de vraag of er op de Commissie volgens de regels van het ongeschreven recht een zorgplicht jegens [eiser] rust. Zij beantwoordt die vraag bevestigend. Van belang acht zij, kort gezegd, de inhoud van de onderzoeksvragen, die in belangrijke mate specifiek over [eiser] gingen, de mogelijke rechtspositionele gevolgen van de uitkomsten van het onderzoek voor hem, zoals de Commissie wist, en de publieke en politieke belangstelling voor het onderzoek en de openbaarheid van het rapport, waardoor op voorhand duidelijk was dat ook derden waarde aan haar rapportage zouden hechten. Daarna gaat de rechtbank in op de omstandigheden die zij van belang acht voor de invulling van de zorgplicht van de Commissie jegens [eiser] . De rechtbank stelt vast dat de Commissie niet heeft volstaan met een feitenonderzoek. De Commissie heeft een onderzoek uitgevoerd met een hybride karakter, dat ook de kenmerken heeft van een integriteitsonderzoek en een disciplinair feitenonderzoek. Zij rekende het verder tot haar taak te concluderen en normatief te kwalificeren en te oordelen. Binnen de onderzoeksopdracht stond het de Commissie vrij dit te doen. De aard van het onderzoek dat zij uitvoerde en haar taakopvatting bepaalden mede haar zorgplicht jegens [eiser] . De rechtbank beoordeelt vervolgens, met inachtneming van de aan de Commissie toekomende handelingsvrijheid- en beoordelingsruimte, of de Commissie deze zorgplicht jegens [eiser] in acht heeft genomen ten aanzien van de drie door [eiser] genoemde pijlers.

De rechtbank oordeelt dat de Commissie zowel in haar onderzoek als in haar rapportage niet op alle onderdelen de vereiste zorgvuldigheid jegens [eiser] in acht heeft genomen.

Ten aanzien van het onderzoek concludeert de rechtbank dat de Commissie het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden. In vervolg op een gebrekkig onderzoeksprotocol, heeft de Commissie allereerst gaandeweg en ad hoc beslissingen genomen over wat [eiser] wel en wat hij niet ter inzage kreeg. Zij heeft hem daarnaast bij haar beslissing van 4 februari 2019 om hem iedere verdere inzage te weigeren ten onrechte inzage in documenten en andere stukken (te onderscheiden van de gespreksverslagen) onthouden. En zij heeft ten slotte niet voldoende transparant gemaakt hoe zij ten behoeve van de inzage op relevantie selecteerde en wat de effecten van haar beslissingen zijn geweest op de feitelijke mogelijkheden van [eiser] om bevindingen waarop de Commissie haar conclusies baseerde te weerspreken. De Commissie heeft hiermee in strijd met haar zorgplicht jegens [eiser] gehandeld.

Ten aanzien van de rapportage concludeert de rechtbank dat de Commissie met een aantal conclusies en normatieve oordelen in hoofdstuk 9 in strijd met haar zorgplicht jegens [eiser] heeft gehandeld. De rechtbank is van oordeel dat de beantwoording van de Commissie van de onderzoeksvragen over [eiser] op basis van haar feitelijke bevindingen binnen haar beoordelingsruimte valt. Die beantwoording van de onderzoeksvragen kan volgens de rechtbank niet los worden gezien van de keuze van de Commissie om in hoofdstuk 10 naar aanleiding van de onvrede over de organisatie die naar boven en naar buiten was gekomen de bredere OM-problematiek te schetsen. De feitelijke beantwoording van de onderzoeksvragen monden in hoofdstuk 9 van het rapport uit in normatieve oordelen en conclusies over integriteitsschendingen door [eiser] . De rechtbank kwalificeert een aantal daarvan als onzorgvuldig, gelet op de feitelijke bevindingen van de Commissie en mede in het licht van hoofdstuk 10. De Commissie heeft én de onderzoeksvragen feitelijk willen beantwoorden, die voor een aanzienlijk deel [eiser] betreffen, én over de integriteit van zijn handelen zelf een oordeel willen uitspreken, én dieperliggende, fundamentele, organisatiebrede problematiek willen benoemen. Deze drietrapsraket maakte vrijwel onvermijdelijk dat [eiser] (en overigens ook Betrokkene 2) de belichaming werd(en) van de beschreven OM-brede cultuurproblemen in de omgang met integriteitsissues. Het College kon zo weinig anders dan acteren op de conclusies en aanbevelingen van de Commissie, en [eiser] (en Betrokkene 2) tot voorbeeld stellen van de geschetste noodzakelijke koerswijziging van de hoogste OM-leiding. In haar streven om zowel de onderzoeksvragen te beantwoorden als het College in staat te stellen zowel rechtspositioneel als organisatorisch maatregelen te nemen en haar algemene bevindingen over de ‘cultuur’ van de OM-organisatie te schetsen en aanbevelingen te doen, heeft de Commissie de belangen van [eiser] niet voldoende in acht genomen.

De conclusie van dit vonnis is dat de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiser] bij (i) haar onderzoek en (ii) haar rapportage in deze vorm en met deze inhoud. Ten aanzien van de openbaarmaking en de publiciteit daaromheen treft de Commissie geen verwijt. Dit alles leidt tot een gedeeltelijke toewijzing van de vorderingen in de hoofdzaak. De vorderingen in het incident worden afgewezen.

Hieronder zet de rechtbank uiteen waarom zij tot dit oordeel komt.

In de hoofdzaak

De rechtbank beoordeelt de vorderingen van [eiser] niet inhoudelijk op de grondslag van AVG. Zij overweegt daartoe als volgt.

Standpunten van partijen

De vorderingen van [eiser] zijn voor een belangrijk deel mede gegrond op gestelde schendingen van de AVG door de Commissie. Hij stelt dat sprake is van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en dat ook de Commissie – naast het College – verwerkingsverantwoordelijke is zoals in de AVG bedoeld. [eiser] stelt – samengevat – dat de Commissie zijn (bijzondere) persoonsgegevens verwerkt zonder grondslag. Dit maakt die verwerking, bestaande uit het afnemen en verslagleggen van interviews over hem, het overigens vergaren van informatie onder meer via het meldpunt, het verwerken daarvan in het rapport en de publicatie daarvan, in strijd met de artikelen 6 en 9 van de AVG en daarmee onrechtmatig. Verder heeft de Commissie hem ten onrechte in belangrijke mate inzage onthouden in door haar verwerkte persoonsgegevens en in de bronnen daarvan. Dit heeft hem belemmerd in de uitoefening van zijn rechten uit hoofdstuk 3 van de AVG. Dit was in strijd met artikel 15 lid 1 van de AVG en om die reden onrechtmatig. Tot slot heeft de Commissie in strijd gehandeld met artikel 18 van de AVG. Het was duidelijk dat [eiser] de juistheid van die gegevens betwiste. Met de openbaarmaking van het rapport en de publicatie ervan op het internet heeft de Commissie artikel 18 lid 1 sub 1 en d in samenhang met lid 2 van de AGV overtreden, al dan niet als medeverwerkingsverantwoordelijke naast het College. Ook dat acht hij onrechtmatig jegens hem.

[eiser] vordert daarom schadevergoeding van de Commissie mede op grond van artikel 82 van de AVG. Aanvankelijk vorderde [eiser] bij dagvaarding ook de Commissie op grond van artikel 17 van de AVG te veroordelen tot het wissen en vernietigen van alle van hem verwerkte persoonsgegevens die in of ten behoeve van het onderzoek en het rapport zijn verwerkt.

De Commissie heeft inhoudelijk uitvoerig bestreden dat zij in strijd heeft gehandeld met de voorschriften van de AVG, dat causaal verband bestaat tussen een schending van een dergelijk voorschrift en enige schade van [eiser] en aangevoerd dat een eventuele schending ook overigens de vorderingen tot rectificatie en verwijdering van (verwijzingen naar) het rapport op internet niet kan dragen.

Als meest verstrekkend verweer heeft de Commissie betoogd dat er geen ruimte is voor de rechtbank om de vorderingen op de AVG-grondslag te beoordelen, omdat [eiser] ervoor heeft gekozen zich in dat kader tot de AP te wenden. Hij heeft dus gekozen voor de bestuursrechtelijke rechtsgang. De civiele rechter heeft zich daarom te onthouden van een zelfstandig oordeel over de vraag of de Commissie in overeenstemming met de AVG heeft gehandeld. Het besluit op bezwaar van de AP van [datum 7] 2020 moet door de civiele rechter voor rechtmatig worden gehouden, zolang het door de bestuursrechter niet is vernietigd.

Ten aanzien van de vordering die strekte tot het wissen en vernietigen van de verwerkte persoonsgegevens heeft de Commissie erop gewezen dat [eiser] dit niet met een civiele dagvaardingsprocedure kan bewerkstelligen. Dit volgt uit artikel 35 lid 1 Uitvoeringswet AVG in samenhang met artikel 17 van de AVG, aldus de Commissie.

Naar aanleiding van het verweer van de Commissie heeft [eiser] zijn eis gewijzigd in die zin dat hij de op artikel 17 van de AVG gebaseerde vordering tot het wissen en vernietigen van zijn persoonsgegevens heeft ingetrokken. Voor het overige heeft hij de AVG als grondslag voor zijn vorderingen gehandhaafd, onder verwijzing naar de artikelen 79 en 82 van de AVG, waaruit volgens hem volgt dat een schadevordering op deze voet niet is voorbehouden aan de bestuursrechter. Bovendien gaat het in het bestuursrechtelijke traject om een handhavingsverzoek en niet om een schadevordering.

Geen inhoudelijke beoordeling op de voet van de AVG

De Commissie betoogt terecht dat de rechtbank zich dient te onthouden van een zelfstandig oordeel over de vraag of de Commissie heeft gehandeld in overeenstemming met de voorschriften van de AVG. Deze vraag ligt namelijk in volle omvang voor bij de bestuursrechter, waar [eiser] de rechtmatigheid van de beslissing op bezwaar van de AP van [datum 7] 2020 bestrijdt. Een beoordeling van de rechtbank over dezelfde geschilpunten zou een doorkruising betekenen van de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter.

Dat bij de bestuursrechter een beslissing op een handhavingsverzoek voorligt en geen vordering op grond van onrechtmatig handelen maakt dit niet anders. Alle argumenten die [eiser] in de onderhavige procedure aanvoert ter onderbouwing van het betoog dat de Commissie in strijd met voorschriften van de AVG heeft gehandeld, heeft hij bovendien ook in de bezwaarfase van het bestuursrechtelijke traject in stelling gebracht. De Commissie stelt dit onweersproken, en het volgt ook uit de beslissing op bezwaar van de AP van [datum 7] 2020. De bestuursrechtelijke rechtsgang tegen dit besluit is met voldoende waarborgen omkleed.

De AP is in het besluit van [datum 7] 2020 – kort gezegd – tot de conclusie gekomen dat niet is komen vast te staan dat de Commissie en het College de AVG hebben geschonden, noch ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens, noch ten aanzien van het inzagerecht van [eiser] , zijn verzoek tot het wissen van gegevens en de openbaarmaking van het rapport. De rechtbank dient uit te gaan van de rechtmatigheid van dit besluit, zolang het door de bestuursrechter niet is vernietigd, zoals volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 7 april 1995 (ECLI:NL:HR:1995:ZC1700, […] /Staat). Dat is niet het geval, de bestuursrechter heeft op het beroep tegen de beslissing van de AP van [datum 7] 2020 nog niet beslist. Dit betekent dat de rechtbank het er in deze procedure dus voor moet houden dat de Commissie de AVG niet heeft geschonden in haar onderzoek, rapportage en medewerking aan de publicatie.

Het beroep van [eiser] op de artikelen 79 en 82 van de AVG leidt niet tot een ander oordeel. De bestuursrechtelijke rechtsgang is een doeltreffende rechtsgang zoals bedoeld in artikel 79 lid 1 van de AVG. Indien en voor zover de bestuursrechter komt tot het oordeel dat de Commissie bij haar onderzoek, rapportage en medewerking aan de publicatie in strijd met de AVG heeft gehandeld, kan [eiser] – zoals ook volgt uit artikel 82 van de AVG – schade vorderen die hij daardoor heeft geleden. De Commissie wijst er terecht op dat [eiser] in dat geval in beginsel de keuze heeft zich te wenden tot de bestuursrechter dan wel de civiele rechter, met inachtneming van de regeling in de Algemene wet bestuursrecht over de rechtsmachtverdeling tussen de bestuursrechter en de civiele rechter in geval van schade door onrechtmatige besluiten.

Uit het voorgaande volgt dat voor zover de vorderingen van [eiser] zijn gegrond op vermeende schendingen van voorschriften uit de AVG, deze grondslag de vorderingen niet kan dragen. Er kan immers niet van worden uitgegaan dat van dergelijke schendingen sprake is. Om deze reden blijven argumenten die [eiser] aan de AVG ontleent ter onderbouwing van zijn stellingen in het hierna volgende buiten bespreking.

6. De zorgplicht van de Commissie jegens [eiser] en toetsing door de rechtbank

Standpunten van partijen

Tussen partijen is in geschil wat de maatstaf moet zijn voor de beoordeling van de gestelde onrechtmatigheid van het handelen van de Commissie jegens [eiser] .

[eiser] stelt zich op het standpunt dat de Commissie jegens hem een zorgplicht had, omdat zij een zogenoemd persoonsgericht onderzoek naar hem heeft verricht. De eisen die dat met zich meebrengt blijken volgens [eiser] uit het arrest van de Hoge Raad van 17 mei 2019 (ECLI:NL:HR:2019:744) en betreffen in het bijzonder het toepassen van hoor en wederhoor en het evenwichtig rapporteren. Die zorgplicht is er ook omdat het om een onderzoek ging waarvan te verwachten was dat er in het maatschappelijk verkeer veel waarde aan zou worden toegekend en dat voorzienbaar was dat de belangen van [eiser] (en Betrokkene 2) geraakt zouden worden door een eventueel onjuiste uitkomst. De Commissie had zich volgens [eiser] te houden aan het toetsingskader van de Modelinstructie Handelwijze Integriteitsschendingen binnen het ministerie van Justitie en Veiligheid2.en van disciplinaire feitenonderzoeken.

De Commissie betoogt dat de normenkaders die [eiser] hanteert niet op haar opdracht van toepassing waren, omdat geen sprake was van een persoonsgericht onderzoek, niet van een integriteitsonderzoek en ook niet van een disciplinair feitenonderzoek. Zij wijst er op dat er voor onderzoekscommissies met een incidentele opdracht zoals de onderhavige geen algemene regels of protocollen bestaan waarin is vastgelegd op welke wijze de Commissie haar onderzoek moest verrichten. Zij heeft zich dan ook moeten houden aan algemeen aanvaarde principes voor het uitvoeren van onderzoek, waarin zowel de belangen van de organisatie, het algemeen belang als de belangen van betrokken personen en derden een rol spelen. Die principes behelzen volgens de Commissie kort gezegd: onafhankelijkheid en onpartijdigheid, transparantie, hoor en wederhoor, zorgvuldigheid in onderzoek, in de rapportage en in de omgang met tegenstrijdige belangen.

Bestaan van de zorgplicht

De Commissie is ingesteld als een onafhankelijke, tijdelijke commissie van gezaghebbende deskundigen met een specifieke opdracht tot het doen van een onderzoek. De opdracht aan de Commissie werd gegeven omdat publiekelijk twijfel was gerezen over de integriteit van het OM in relatie tot bepaald handelen van onder meer [eiser] . Het ging om een onderzoek dat (mede) in het publiek belang werd uitgevoerd, zoals ook de Commissie onderkent. In maart 2018 verscheen over commissies als deze het rapport “Onafhankelijk onderzoek in het publiek belang” van de Onderzoeksraad voor Veiligheid.3.In deze publicatie verkent de Onderzoeksraad voor Veiligheid de betekenis, reikwijdte, implicaties en dilemma’s van onafhankelijkheid bij dit type onderzoek, gericht op waarheidsvinding in het publiek belang. Het rapport onderzoekt en onderstreept het belang van onafhankelijkheid als voorwaarde voor effectiviteit en relevantie van opbrengsten van onderzoekscommissies als deze. Ook de Commissie diende haar onderzoeksopdracht in onafhankelijkheid te verrichten. Die onafhankelijkheid ten opzichte van haar opdrachtgever was vastgelegd in het Instellingsbesluit. Die onafhankelijkheid – zo is niet in geschil – gold ook ten opzichte van betrokkenen bij het onderzoek en van derden zoals de minister van Justitie en Veiligheid. In het verlengde van deze onafhankelijkheid ligt het uitgangspunt dat aan de Commissie binnen de kaders van de aan haar gegeven opdracht een ruime mate van handelings- en beoordelingsvrijheid toekwam bij de afbakening van het van haar gevraagde onderzoek, de interpretatie en uitwerking van de onderzoeksvragen en de bepaling van wat zij overigens voor de vervulling van haar opdracht van belang vond. De reikwijdte van wat de Commissie tot haar taak rekende binnen de opdracht zoals in het Instellingsbesluit verwoord, kon de Commissie, ook gelet op de ruimte die het Instellingsbesluit haar daarvoor gaf, in belangrijke mate zelf bepalen. Zij was, met inachtneming van de opdracht in het Instellingsbesluit, vrij in het inrichten en uitvoeren van haar onderzoek, in het bepalen van haar wijze van informatievergaring en van verslaglegging. Ten aanzien van de inhoudelijke kant van haar werkzaamheden had zij een grote mate van beoordelingsruimte.

De Commissie wijst er terecht op dat zij niet is aangesteld in het kader van de vervulling van een wettelijke taak en dat een toegespitst normenkader in wet-, regelgeving of beleid aan de hand waarvan zij haar opdracht met inachtneming van bovengenoemde onafhankelijkheid en vrijheden diende uit te voeren, ontbreekt. Dat laat onverlet dat zij zich onder meer rekenschap moest geven van de reikwijdte van haar opdracht en haar bevoegdheden daarbinnen, van de spelregels voor haarzelf en alle andere betrokkenen gedurende het onderzoek, van de mogelijkheden van een transparante verantwoording van haar werkwijze en bevindingen, de evenwichtigheid van de presentatie van die bevindingen en de mogelijke impact daarvan op het OM en zijn bestuurlijke en politieke omgeving en in het bijzonder op de direct betrokkenen bij de onderzoeksvragen. Dat vindt zij ook zelf. Niet in geschil is in dit verband dat onder omstandigheden sprake kan zijn van onrechtmatig handelen van de Commissie jegens derden. De vraag of tegen deze achtergrond een zorgplicht van de Commissie jegens [eiser] bestaat, beantwoordt de rechtbank bevestigend. Daartoe geldt het volgende.

Vooropgesteld geldt dat voor de beoordeling van de vraag of de Commissie jegens [eiser] onrechtmatig heeft gehandeld niet de maatstaf moet worden aangelegd die geldt in de contractuele verhouding tussen de Commissie en het College. [eiser] is daarbij immers geen partij. Van bepalend belang is, of sprake is van omstandigheden die maakten dat de Commissie op grond van het ongeschreven recht een in het maatschappelijk verkeer jegens [eiser] vereiste zorgvuldigheid in acht had te nemen. Van dergelijke omstandigheden is sprake. In de eerste plaats is daarvoor redengevend dat het onderzoek van de Commissie in belangrijke mate ging over handelen van [eiser] en de verenigbaarheid daarvan met gedrags- en integriteitsnormen. Vier van de vijf onderzoeksvragen hebben specifiek op [eiser] (en grotendeels ook op Betrokkene 2) betrekking. De vijfde vraag (die naar hoe het College is omgegaan met meldingen over een relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2) ligt in het onmiddellijke verlengde daarvan. In de tweede plaats is niet in geschil en van belang dat de Commissie zich van aanvang af bewust was van het feit dat de uitkomsten van haar onderzoek voor [eiser] (rechtspositionele) gevolgen zou kunnen hebben. Zij heeft [eiser] daar met zoveel woorden ook op gewezen in haar brief van 7 maart 2019 (zie hiervoor 2.24). Al noemt zij daar [eiser] niet bij naam, evident is dat (onder meer) hij daar wordt bedoeld. Tot slot is hier het publieke karakter van het onderzoek van belang. Dit onderzoek was een direct gevolg van mediaberichten over misstanden in de top van het OM, met als gevolg dat in het openbaar de integriteit van bij naam genoemde topfunctionarissen van het OM in twijfel werd getrokken. In deze berichtgeving figureerde het handelen van [eiser] beeldbepalend als illustratie van binnen het OM voorkomende belangenverstrengeling en gebrek aan integriteit van haar (top)functionarissen. Het onderzoek vond dus plaats onder aanzienlijke publieke en mediabelangstelling. Op voorhand stond vast dat de resultaten ervan openbaar zouden worden gemaakt. Dit is door het College aangekondigd en vastgelegd in het Instellingsbesluit en ook door de minister van Justitie en Veiligheid toegezegd aan de Tweede Kamer. Op voorhand was dan ook duidelijk dat ook derden, anderen dan het College als opdrachtgever en [eiser] (en Betrokkene 2) wier handelen werd onderzocht, waarde zouden hechten aan het rapport. Deze omstandigheden, ook in onderlinge samenhang, maken dat de Commissie jegens [eiser] een zorgplicht had.

Invulling van de zorgplicht

Bij de invulling van de zorgplicht die de Commissie jegens [eiser] in acht moest nemen moeten alle omstandigheden van het geval worden betrokken. Dit volgt ook uit het in 6.2 genoemde arrest van de Hoge Raad van 17 mei 2019.

De omstandigheden die hiervoor in 6.6 als redengevend voor het aannemen van het bestaan van een zorgplicht zijn genoemd, zijn ook voor de invulling – de inhoud en reikwijdte – daarvan mede van belang. Het gaat dan, samengevat, om:

- de gerichtheid van het onderzoek op de integriteit van het handelen van [eiser] (en voor wat betreft de relatie met Betrokkene 2 ook dat van haar);

- de publieke en politieke belangstelling voor het onderzoek en de rol van [eiser] , in de context van een door mediaberichten in opspraak geraakte organisatie met een cruciale functie in het functioneren van de rechtstaat en de onrust die hierover ook breed binnen het OM was ontstaan;

- de openbaarheid van de rapportage, en

- de mogelijke (rechtspositionele) gevolgen die [eiser] zou kunnen ondervinden, afhankelijk van de uitkomsten van het onderzoek.

Voor de invulling van de zorgplicht van de Commissie jegens [eiser] acht de rechtbank daarnaast van belang wat de aard is van het onderzoek dat de Commissie – tegen de achtergrond van de hiervoor genoemde omstandigheden – heeft uitgevoerd en wat zij bij de invulling daarvan tot haar taak heeft gerekend.

De aard van het onderzoek en de taakopvatting van de Commissie

[eiser] benadrukt dat de Commissie een zogenoemd persoonsgericht onderzoek heeft uitgevoerd en dat om die reden op de Commissie een verzwaarde – of in de woorden van [eiser] een extra of zelfs ultieme – zorgvuldigheidsplicht rustte. Hij verwijst daartoe naar het meergenoemde arrest van de Hoge Raad van 17 mei 2019.

De rechtbank volgt [eiser] hierin niet. In de zaak van dit arrest ging het om de zorgplicht van een accountant jegens een derde bij de uitvoering van haar werkzaamheden, mede gelet op de functie van de accountant in het maatschappelijk verkeer. Bij de invulling van de in dat geval toepasselijke maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm kwam betekenis toe aan de Gedragsrichtlijn inzake Persoonsgerichte Accountantsonderzoeken. In dat kader was de term “persoonsgericht onderzoek” in die zaak dus relevant vanwege een daarop toegesneden, door de beroepsorganisatie opgestelde gedrags- of beroepsregel. [eiser] miskent dat uit dit arrest geen concrete zorgvuldigheidsnorm valt af te leiden voor alle soorten van onderzoeken die (mede) over een persoon gaan, daargelaten of die ook “persoonsgericht” kunnen worden genoemd of niet. Overigens spreekt de Hoge Raad ook niet van een verzwaarde (of extra of ultieme) zorgvuldigheidsplicht.

De Commissie benadrukt op haar beurt dat haar blijkens het Instellingsbesluit is opgedragen een feitenonderzoek te doen en dat zij dat ook heeft gedaan: een onderzoek naar de feiten ten aanzien van de in het Instellingsbesluit geformuleerde, en door haar nog aangevulde, onderzoeksvragen. Zij heeft dit aangevuld – in hoofdstuk 10 van het rapport – met buiten de feitelijke onderzoeksvragen vallende en in haar ogen relevante bevindingen en aanbevelingen. De Commissie betoogt dat de door haar in acht te nemen algemeen aanvaarde principes voor het uitvoeren van onderzoek hierdoor worden ingekleurd.

De rechtbank volgt de Commissie niet in haar standpunt dat zij louter een feitenonderzoek heeft uitgevoerd. Hierna worden de kenmerken van het onderzoek van de Commissie besproken die de rechtbank voor de duiding ervan van belang acht.

De opdracht

De Commissie wijst er terecht op dat de onderzoeksopdracht zoals die in het Instellingsbesluit is geformuleerd het doen van een feitenonderzoek behelst. Het Instellingsbesluit zegt dat met zoveel woorden en ook de daarin opgenomen onderzoeksvragen zijn van feitelijke aard. Dat geldt ook voor de vijfde vraag die de Commissie heeft toegevoegd.

De vragen

Ten aanzien van de onderzoeksvragen zoals de Commissie deze heeft beantwoord, stelt de rechtbank vast dat de eerste daarvan voor een open, op waarheidsvinding gericht feitenonderzoek aan trefzekerheid te wensen overliet. Deze vraag (samengevat: “Waren er relevante feiten, omstandigheden en aanwijzingen die duiden op het bestaan van een relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2?”) is gesloten geformuleerd. Een antwoord kon dus in beginsel alleen bevestigend of ontkrachtend kan zijn. Dat is in dit geval problematisch, omdat – bij gebrek aan duidelijkheid over wat “aanwijzingen” zijn – de drempel voor een bevestigend antwoord laag lijkt. Het waren immers ook “aanwijzingen” die – via de media – tot dit onderzoek aanleiding hebben gegeven. De cirkel is dan al snel rond. De context waarbinnen de Commissie op zoek moest naar een antwoord op deze vraag was in dit verband bovendien lastig, want zij was hoofdzakelijk afhankelijk van getuigen, hun herinneringen en waarnemingen. Zij moest die onderscheiden van roddels en geruchten en – nu er in elk geval sinds 2016 kenbaar sprake was van een relatie – rekening houden met het gevaar van confirmation en hindsight bias bij die getuigen. Hetzelfde geldt voor de toegevoegde vraag e. De vragen b en c hebben zonder een bevestigend antwoord op de eerste vraag weinig tot geen zelfstandige betekenis. De vijfde vraag is weliswaar een open vraag (samengevat: “Hoe is de gunning en verlenging van de opdracht tot levering van software aan [Bedrijf] tot stand gekomen?”), maar uit de motivering van de toevoeging van deze vraag blijkt dat het uitsluitend om een onderzoek naar de betrokkenheid van [eiser] daarbij ging, en zo heeft de Commissie dat ook opgevat. Alle vijf de vragen gaan dus in essentie over, of – voor wat betreft vraag c – liggen in het verlengde van, de verenigbaarheid van het handelen van [eiser] met binnen het OM geldende gedragsnormen. Zo bezien ging het dus om feitelijke vragen, die beantwoording behoefden binnen een normatief kader. Om die te kunnen beantwoorden, was het helpend om het toepasselijke normenkader voor ogen te houden. Dat bepaalt immers mede de relevantie van de aan de te interviewen personen te stellen vragen, de duiding van de antwoorden en de interpretatie van documenten en andere informatie binnen de onderzoeksopdracht.

Zoals mede blijkt uit hoofdstuk 3 van het rapport heeft de Commissie zich in het kader van haar opdracht dan ook terecht expliciet rekenschap gegeven van de normatieve context van de onderzoeksvragen: het (in de loop der tijd ontwikkelde) integriteitsbeleid en de daarbij behorende gedragsregels en -normen binnen de overheid en in het bijzonder binnen het OM.4.

De beantwoording van de vragen en meer

De Commissie heeft niet volstaan met het feitelijk beantwoorden van de onderzoeksvragen tegen de achtergrond van de volgens haar in de onderzoeksperiode op [eiser] toepasselijke gedragsnormen. Zij heeft uit de feiten die zij op grond van haar bevindingen heeft vastgesteld ook conclusies getrokken ten aanzien van de verenigbaarheid van het gedrag van [eiser] met die gedragsnormen en daaraan normatieve kwalificaties en oordelen verbonden. [eiser] heeft daar terecht op gewezen. Dit was de Commissie niet gevraagd te doen. Desondanks staat het in 2.38 integraal weergegeven hoofdstuk 9 van het rapport in het teken van juist deze conclusies en kwalificaties, die ook oordelen inhouden. Zo schrijft de Commissie op pagina 97 van haar rapport dat [eiser] in zijn hoedanigheid van portefeuillehouder HRM in het College extra gevoelig had moeten zijn voor het belang van de naleving van integriteits- en gedragsregels. Ook schrijft zij op deze pagina, na te hebben vastgesteld dat sinds mei 2011 sprake was van een relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2, die zij aan de voorzitter van het College hadden moeten melden, dat het “met name de wijze [is] waarop beide Betrokkenen hun relatie hebben ontkend tegenover de voorzitter van het College en hun collega’s, die deze schending van gedrags- en integriteitsnormen ernstig maakt.” Verderop op deze pagina noteert de Commissie dat zij “collega’s hebben beschuldigd van het afleggen van een valse verklaring”. Op pagina 98 van het rapport noteert de Commissie als haar oordeel dat [eiser] en Betrokkene 2 ervan hadden moeten afzien beiden deel te nemen aan de conferentie in Thailand. Ook spreekt de Commissie op deze pagina over een “breed zichtbare en langdurige overschrijding van gedragsnormen van (onder meer) integriteit” die “schadelijke gevolgen [heeft] gehad voor de gehele organisatie en haar medewerkers en voor het vertrouwen in de leiding van het OM.” Over de aanbesteding schrijft de Commissie op pagina 101 dat geen andere conclusie kan worden getrokken dan dat de aanbesteding niet volgens de regels is gelopen en op pagina 102 dat de handelwijze van [eiser] niet in overeenstemming was met de destijds toepasselijke Modelgedragscode.

Aldus kan bezwaarlijk worden volgehouden dat de Commissie ten aanzien van de onderzoeksvragen alleen een feitenonderzoek heeft gedaan, zoals zij onderstreept en ook gedurende het onderzoek aan [eiser] steeds heeft voorgehouden.

De Commissie stelt zich op het standpunt dat – anders dan [eiser] betoogt – de Modelinstructie Handelwijze Integriteitsschendingen binnen het ministerie van Justitie en Veiligheid niet van toepassing was op haar onderzoek omdat deze Modelinstructie niet op het OM, noch op de Commissie van toepassing is. Ook bestrijdt zij dat zij gebonden was aan de Instructie Handelwijze Integriteitsschendingen binnen het Openbaar Ministerie (productie 62 bij conclusie van antwoord, verder: de Instructie). Volgens de Commissie was haar onderzoek geen integriteitsonderzoek in de zin van de Instructie. Het is op zichzelf beschouwd juist dat de onderzoeksopdracht in het Instellingsbesluit niet spreekt van een integriteitsonderzoek (maar alleen van een feitenonderzoek) en ook niet verwijst naar de Instructie. Als daaruit al de conclusie zou moeten volgen dat het onderzoek van de Commissie dus geen integriteitsonderzoek in die zin was, dan moet worden geconstateerd dat het, voor zover het de vragen over [eiser] betreft, van zo’n onderzoek wel de kenmerken had. Een onderzoek overeenkomstig de Instructie is immers – zo volgt onder meer uit hoofdstuk 7 van die Instructie – óók een feitenonderzoek en dient ter vaststelling van het feitencomplex rondom een mogelijke integriteitsschending. Het richt zich op het handelen of nalaten van een persoon. Het dient het bevoegd gezag in staat te stellen conclusies te trekken over de vraag of zich een dergelijke schending heeft voorgedaan. Het onderzoek van de Commissie bevat al deze elementen. Het normenkader dat in de Instructie wordt gebruikt ter bepaling van wat binnen het OM als een integriteitsschending wordt beschouwd (in hoofdstuk 2 van de Instructie), komt overeen met het normenkader dat de Commissie blijkens hoofdstuk 3 van het rapport heeft gehanteerd. Samengevat en voor zover hier relevant zijn dat het handelen als een “goed ambtenaar” (artikelen 125ter van de Ambtenarenwet en 50 van het ARAR en de in dat kader afgelegde ambtseed), de Gedragscode Integriteit Rijk (de Commissie noemt ook de voorlopers daarvan) en de Gedragscode van het Openbaar Ministerie van 2012 (de Commissie noemt ook daarvan de voorlopers). De rechtbank stelt vast dat de Commissie voor wat betreft [eiser] niet alleen onderzoek heeft gedaan naar het feitencomplex rondom mogelijke integriteitsschendingen, zij heeft daaraan ook zelf de conclusie verbonden dat daar op verschillende punten sprake van was en ook de ernst ervan gewogen. De Commissie heeft het binnen de kaders van haar opdracht dus ook tot haar taak gerekend naar aanleiding van haar bevindingen te komen tot vaststellingen ten aanzien van normoverschrijdend gedrag van [eiser] en over de aard en ernst daarvan. Of het onderzoek van de Commissie nu wel of niet een formeel door het bevoegd gezag opgedragen integriteitsonderzoek naar [eiser] heette, naar zijn aard, uitvoering en uitwerking had het daar in elk geval voor dat deel van het onderzoek dat over [eiser] ging alle schijn van.

Daarmee was dit onderzoek ook maar een stap verwijderd van een disciplinair feitenonderzoek in ambtenaarrechtelijke zin, ook al was het dat strikt genomen niet. Het College had immers, toen het de opdracht verleende, geen disciplinair traject jegens [eiser] ingesteld of aangekondigd, niet vastgesteld dat de te onderzoeken gedragingen vermoedelijk plichtsverzuim opleverden en er was geen sprake van een voornemen om een disciplinaire straf op te leggen. Dat neemt niet weg dat het onderzoek van de Commissie in het verlengde van haar onderzoek naar integriteitsschendingen het College daarvoor wel de aanknopingspunten kon bieden. Dat blijkt ook wel uit het gegeven dat het College op grond van de bevindingen van de Commissie zowel in het voornemen tot ontslag als in het ontslagbesluit van [eiser] concludeert dat (elementen van) de handelwijze van [eiser] als plichtsverzuim kwalificeert. Dat het College geen disciplinair strafontslag heeft gegeven, maar een ongeschiktheidsontslag, doet aan die constatering niet af. Het was de Commissie duidelijk dat haar onderzoek door het College zou kunnen worden gebruikt ter onderbouwing van rechtspositionele maatregelen jegens [eiser] . Zij schrijft zelfs met zoveel woorden aan [eiser] in haar brief van 7 maart 2019 (2.24) dat het kunnen nemen en onderbouwen van rechtspositionele maatregelen van het onderzoek mede het doel is (zie onder 2.24). Dat hoeven niet, maar kúnnen wel, (ook) disciplinaire maatregelen zijn.

De Commissie heeft gelet op het voorgaande dus niet volstaan met een feitenonderzoek, zoals zij gegeven de opdracht in het Instellingsbesluit wel had kunnen doen. De rechtbank kwalificeert het onderzoek van de Commissie als een hybride onderzoek, dat wil zeggen een onderzoek dat naast een onderzoek naar welke feiten wel of niet konden worden vastgesteld over de in de onderzoeksvragen genoemde onderwerpen, ook kenmerken bevatte van een integriteits- en disciplinair onderzoek. Dit onderzoek spitste zich in het bijzonder toe op een beoordeling van de juistheid van suggesties van niet-integer handelen van [eiser] (en voor een belangrijk deel ook van Betrokkene 2).

Gelet op de beoordelingsruimte die de Commissie mede vanwege haar onafhankelijke positie had bij het bepalen van de reikwijdte van haar opdracht, zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de Commissie niet zo ver heeft mogen gaan.

Deze kwalificatie van het onderzoek is echter wel mede bepalend voor de zorgvuldigheidseisen die aan haar optreden mochten worden gesteld in de omgang met de belangen van [eiser] . Haar onderzoek was in de openbaarheid aangekondigd en van meet af aan stond vast dat ook de resultaten openbaar zouden worden gemaakt en zouden kunnen rekenen op politieke en mediabelangstelling. Vanwege de gezaghebbende samenstelling en onafhankelijke positionering van de Commissie viel te verwachten dat aan haar bevindingen groot gewicht zou toekomen en voor het College leidend zouden zijn bij het bepalen van zijn vervolgstappen, ook jegens [eiser] in rechtspositionele zin. Duidelijk was dan ook van aanvang af dat dit onderzoek voor in elk geval [eiser] en Betrokkene 2 ingrijpend zou zijn en mogelijk verstrekkende gevolgen voor hen zou hebben, zowel publicitair als rechtspositioneel.

Slotsom zorgplicht

De slotsom van het voorgaande is dat de rechtbank het bestaan van een zorgplicht van de Commissie jegens [eiser] aanneemt. De rechtbank deelt met de Commissie dat zij bij het uitvoeren van haar onderzoek de daarvoor geldende algemeen aanvaarde en fundamentele beginselen in acht moest nemen: onafhankelijkheid en onpartijdigheid, transparantie, hoor en wederhoor, zorgvuldigheid in onderzoek, in rapportage en in de omgang met tegenstrijdige belangen. Wat de reikwijdte van die beginselen in dit concrete geval is, en wat dat betekende voor de omgang met de belangen van [eiser] door de Commissie in het kader van haar zorgplicht jegens [eiser] , moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de hiervoor in 6.8 en 6.19 samenvattend weergegeven

omstandigheden.

De Commissie moest onpartijdig en onbevooroordeeld te werk gaan, [eiser] reële gelegenheid voor hoor- en wederhoor bieden, duidelijke en voor betrokkenen kenbare spelregels hanteren, transparant zijn over haar werkwijze, zowel gedurende het onderzoek als in haar rapportage de balans bewaken tussen de belangen van alle betrokkenen (waaronder in elk geval die van [eiser] , Betrokkene 2, de melders en geïnterviewden, het OM en zijn huidige en voormalige leiding), en over haar bevindingen getrouw en evenwichtig rapporteren. Daar waar de Commissie ook conclusies trekt en daaraan normatieve kwalificaties en oordelen verbindt, dienen die inzichtelijk en draagkrachtig te zijn gemotiveerd en te kunnen steunen op de door haar vastgestelde feiten. Bij de beoordeling van de rechtbank of de Commissie bij haar onderzoek en rapportage gelet op deze beginselen in strijd met haar zorgplicht jegens [eiser] heeft gehandeld, moet steeds voor ogen worden gehouden, in de kern, dat sprake was van een onderzoek in het publiek belang én een onderzoek dat betrekking had op specifiek het handelen van [eiser] en dat mogelijk tot rechtspositionele gevolgen voor hem kon leiden en verder dat sprake was van een onderzoek met ook de kenmerken van een integriteits- en disciplinair onderzoek, waarbij de Commissie het tot haar taak heeft gerekend om niet alleen haar feitelijke bevindingen te rapporteren, maar ook te concluderen en normatief te kwalificeren en oordelen.

Toetsing rechtbank

De rechtbank staat voor de vraag of de Commissie, gelet op de verwijten die [eiser] de Commissie maakt, bij de uitvoering van haar onderzoek, bij haar rapportage en bij de publicatie in strijd met de hiervoor weergegeven zorgvuldigheid jegens [eiser] te werk is gegaan. Daarover gaan hierna respectievelijk de hoofdstukken 7, 8 en 9.

De handelingsvrijheid en beoordelingsruimte die de Commissie bij haar taakuitoefening toekwam dient de rechtbank bij de beantwoording van deze vraag te respecteren. Dit geldt zowel ten aanzien van de inrichting van haar onderzoek (haar werkwijze) als voor de juistheid van de inhoud van de rapportage en de daarin opgenomen vaststellingen en conclusies, waar [eiser] veel pijlen tegen heeft gericht. De handelingsvrijheid en beoordelingsruimte van de Commissie dwingt de rechtbank op deze onderdelen tot een terughoudende beoordeling. Het is, anders dan [eiser] betoogt, niet aan de rechtbank – en overigens ook niet aan hém – om zelf de feiten over de onderzoeksvragen vast te stellen of te selecteren en te waarderen.

Anders dan de Commissie nog heeft aangevoerd, plaatst de rechtbank haar beoordeling of de Commissie bij het opstellen van haar rapport (wat betreft de uitlatingen die zij daarin heeft gedaan) in strijd met haar zorgplicht tegenover [eiser] heeft gehandeld, niet in de sleutel van de vrijheid van meningsuiting, neergelegd in artikel 10 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het gaat hier immers niet in de eerste plaats over een uitingsvrijheid van de Commissie die artikel 10 EVRM beoogt te beschermen, maar over de wijze waarop zij de aan haar verstrekte onderzoeksopdracht heeft ingevuld, uitgevoerd en van haar bevindingen verslag heeft gedaan. Dit laat onverlet dat de rechtbank rekening moet houden met de eerdergenoemde handelingsvrijheid en beoordelingsruimte van de Commissie, ook wat betreft de tekst van haar rapport.

Standpunten van partijen

[eiser] stelt dat het onderzoek van de Commissie om verschillende reden ondeugdelijk is, omdat zijn belangen daarbij zijn veronachtzaamd. Hij verwijt de Commissie, kort gezegd:

- dat de Commissie hem niet heeft geïnformeerd over het onderzoek en de uitbreiding van de onderzoeksvragen, die bovendien onnodig was;

- dat het onderzoeksprotocol van de Commissie niet aan de eisen voldoet, omdat het geen invulling geeft aan de belangen van de onderzochten;

- dat de Commissie een onjuiste en te beperkte invulling heeft gegeven aan zijn recht op wederhoor, door hem geen volledige inzage te geven in verklaringen en documenten, door hem ten onrechte per 4 februari 2019 iedere verdere inzage te onthouden en door hem onvoldoende gelegenheid voor daadwerkelijke wederhoor te geven.

De Commissie weerspreekt dat haar onderzoek ondeugdelijk was. Zij

- voert aan dat zij [eiser] doorlopend heeft geïnformeerd over het onderzoek en dat hij tijdig van de uitbreidingen daarvan op de hoogte was;

- wijst er op dat er geen eisen zijn waar een onderzoeksprotocol aan moet voldoen en dat een eventueel gebrekkig onderzoeksprotocol het onderzoek zelf nog niet onrechtmatig maakt;

- huldigt het standpunt dat zij [eiser] gedurende het onderzoek voldoende de gelegenheid heeft gegeven zijn kant van het verhaal te vertellen, dat hij op verschillende momenten op (voorlopige) bevindingen heeft kunnen reageren en inzage heeft gekregen in de verklaringen waarop die bevindingen waren gebaseerd en dat het besluit om hem verdere inzage na 4 februari 2019 te ontzeggen het gevolg was van zijn weigering vertrouwelijkheid in acht te nemen.

Informatieplicht over het onderzoek en de uitbreiding daarvan

[eiser] stelt dat hij de instelling van de Commissie en haar opdracht uit de media heeft moeten vernemen. De Commissie heeft de onderzoeksperiode van de eerste vraag uitgebreid naar 2016 en een vijfde onderzoeksvraag toegevoegd, waarover zij hem niet heeft geïnformeerd. Van een noodzaak tot deze uitbreiding was geen sprake.

Hij stelt dat dit onrechtmatig is. Als hij tijdig had geweten van de uitbreiding van de onderzoeksperiode zou hij de Commissie bovendien hebben verzocht om getuigen te horen over de openheid die hij in 2015 op het parket [plaats 4] heeft betracht over de relatie met Betrokkene 2.

[eiser] heeft niet gesteld dat en waarom het aan de Commissie was om [eiser] te informeren over de instelling van de Commissie en de aan haar verstrekte opdracht. Dit was een beslissing van het College. Niet valt in te zien waarom een eventuele nalatigheid van het College op deze punten voor rekening van de Commissie zou moeten komen. Bovendien heeft [eiser] niet weersproken dat hij en zijn raadslieden al vóór de formele aanstelling van de Commissie met haar heeft gesproken en ook op de hoogte was van het doel ervan. In welk belang hij geschaad is met de wijze waarop hij over de instelling van de Commissie is geïnformeerd heeft hij evenmin toegelicht.

Niet in geschil is dat de Commissie op grond van het Instellingsbesluit de ruimte had om de onderzoeksvragen uit te breiden. Zij deed dit blijkens het rapport omdat zij dit binnen de kaders van haar opdracht relevant achtte. Dit stond haar vrij. Zij heeft ook de redenen ervan uitgelegd. Voor wat betreft de afbakening van de periode tot in 2016 betrof het hoofdzakelijk een verduidelijking van de vragen in onderling verband beschouwd. De toevoeging van de vijfde onderzoeksvraag over een relatie in 2005 tussen [eiser] en een aan hem toen ondergeschikte officier van justitie was ingegeven door nadere berichtgeving in de media en door informatie van melders. De Commissie was over deze uitbreiding geen verantwoording aan [eiser] verschuldigd.

Tegen het verwijt dat zij [eiser] niet over de uitbreiding van de opdracht heeft geïnformeerd, heeft de Commissie onweersproken ingebracht dat zij [eiser] in het eerste formele gesprek met hem op 19 september 2018 al heeft medegedeeld dat zij mogelijk ook onderzoek zou doen naar de relatie in 2005. [eiser] heeft hierover in dit gesprek vervolgens zijn verhaal verteld. Ook heeft [eiser] niet weersproken dat hem in dit gesprek van 19 september 2018 al duidelijk was dat ook de periode na zijn benoeming in [plaats 4] in 2014 tot aan de melding van de relatie in 2016 in de onderzoeksperiode viel. Het gespreksverslag van dit gesprek bevestigt dat beide elementen in het gesprek aan de orde zijn geweest. Verder wijst de Commissie terecht en ook onweersproken op de eerste pagina van het conceptfeitenrelaas dat [eiser] op 7 december 2018 voor het eerst heeft ingezien. Daar staan de uitbreiding van de onderzoeksperiode in de eerste vraag tot de melding in 2016 en de toegevoegde vijfde vraag met zoveel woorden vermeld. Er zijn dan ook geen aanknopingspunten voor de vaststelling dat [eiser] (tijdige) informatie over de reikwijdte van de onderzoeksvragen is onthouden, laat staan dat hij daardoor is benadeeld in zijn verweer of bij het vormgeven van zijn wederhoor.

Het onderzoeksprotocol

De Commissie was vrij in het bepalen van haar eigen werkwijze, zoals ook volgt uit het Instellingsbesluit. Zij was wel gehouden om daarover voor alle betrokkenen duidelijkheid te betrachten. De Commissie heeft dan ook terecht bij de start van haar werkzaamheden een onderzoeksprotocol opgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank diende dit onderzoeksprotocol er toe om – mede in het licht van de hiervóór weergegeven zorgvuldigheidseisen – vooraf helderheid te verschaffen over de wijze waarop de Commissie te werk zou gaan bij het vergaren en gebruiken van informatie, welke spelregels golden voor haarzelf en de betrokkenen bij het onderzoek en de rapportage en hoe zij daarbij in praktische zin invulling zou geven aan de rechten en belangen van alle betrokkenen.

[eiser] heeft gesteld dat de Commissie in het onderzoeksprotocol om verschillende redenen zijn belangen heeft veronachtzaamd en het daarom niet deugdelijk was. Het daarin vastgelegde uitgangspunt van vertrouwelijkheid was onjuist. Het onderzoek dat op dat protocol was gebaseerd, was om die reden jegens hem onrechtmatig, zo betoogt hij.

De rechtbank is van oordeel dat het onderzoeksprotocol inderdaad tekortkomingen bevat. Gelet op de aard en de context van het onderzoek dat de Commissie uitvoerde, haar taakopvatting daarbij dat haar onderzoek ook in normatieve conclusies zou moeten uitmonden en de in dat kader jegens [eiser] in acht te nemen zorgvuldigheid maken dat het onderzoeksprotocol ook inhoud moest geven aan de gerechtvaardigde belangen van [eiser] . Dat doet het onvoldoende.

De rechtbank stelt vast dat het onderzoeksprotocol summier is. Het is in dit vonnis weergegeven in 2.8. Er is volstaan met een weergave van de wijze waarop de Commissie de gesprekken voert en daarvan verslag legt, de vertrouwelijkheid die zij daarbij in acht neemt, de opmerking dat zij alleen citeert na autorisatie, de aankondiging van een meldpunt en de bescherming van de identiteit van de melders en de vertrouwelijke omgang met de ook via die wijze verkregen informatie. Daarmee is het onderzoeksprotocol eenzijdig ingericht op de bescherming van de belangen van informanten van de Commissie, in het bijzonder de afscherming van hun identiteit indien gewenst en de vertrouwelijkheid van hun verklaringen.

Anders dan [eiser] stelt, is de rechtbank van oordeel dat dit uitgangspunt van vertrouwelijkheid gerechtvaardigd was. De Commissie was ingevolge het Instellingsbesluit tegenover het College ook gehouden tot bescherming van de identiteit van geïnterviewde personen. Gegeven de gerezen onrust binnen het OM en daarbuiten na berichten over integriteitsissues in de hogere echelons van de organisatie en de wijze waarop het College daarmee omging, was het gegeven dat tegenover de Commissie in vrijheid zou kunnen worden verklaard een belangrijk uitgangspunt voor het beoogde doel van het onderzoek: duidelijkheid verkrijgen over de feiten. Op voorhand was immers duidelijk dat getuigenissen van derden voor de Commissie een belangrijke informatiebron zouden zijn.

De Commissie had echter in het onderzoeksprotocol uit oogpunt van transparantie over haar werkwijze ook moeten verduidelijken hoe in het kader van haar feitenvaststelling zou worden omgegaan met de invulling van hoor en wederhoor door [eiser] als direct onderwerp van onderzoek, of en welke informatie (verklaringen, documenten en andere gegevens) hij daartoe zou mogen inzien en op welk moment, en dat daarbij van [eiser] geheimhouding naar derden werd verlangd, zoals het geval bleek. Het onderzoeksprotocol regelt geen van deze aspecten. Tijdens de zitting heeft de Commissie hierover desgevraagd verklaard dat de reden hiervan de toen recente inwerkingtreding van de AVG was. Voor de Commissie was nog onduidelijk wat de AVG betekende voor het al dan niet ter inzage mogen geven van de gegevens waarover de Commissie kwam te beschikken. Zij heeft daarover gaandeweg beslissingen genomen.

De rechtbank moet dan ook vaststellen dat de Commissie haar werkzaamheden is aangevangen op basis van een onaf en eenzijdig onderzoeksprotocol, dat [eiser] ten onrechte geen duidelijkheid gaf over de wijze waarop de Commissie zou omgaan met het fundamentele beginsel van hoor en wederhoor. Als leidraad voor het onderzoek dat de Commissie verrichtte, voldeed het daarom niet. Niet alleen was het protocol in dit opzicht gebrekkig, de Commissie wist kennelijk nog niet hoe zij te dien aanzien te werk zou moeten gaan en heeft de regels hierover gaandeweg moeten opstellen. Dit blijkt ook uit de hierna te bespreken communicatie van de Commissie hierover, waarin niet onmiddellijk een vaste koers wordt gevaren. Deze handelwijze van de Commissie geeft onvoldoende blijk van de jegens [eiser] in acht te nemen zorgvuldigheid ten aanzien van hoor en wederhoor.

Anders dan [eiser] betoogt, leidt de vaststelling dat het onderzoeksprotocol tekort schoot en dat de Commissie hoor en wederhoor gaandeweg heeft ingevuld, niet op zichzelf zonder meer tot de conclusie dat daarom het onderzoek van de Commissie in zijn geheel jegens hem op onrechtmatige wijze is uitgevoerd. Het komt daarbij immers ook aan op hoe de Commissie in de praktijk daadwerkelijk te werk is gegaan bij de inachtneming van deze belangen van [eiser] . Daarop gaat de rechtbank hierna in 7.15 en verder in.

Hoor en wederhoor

Beide partijen nemen tot uitgangspunt dat de Commissie jegens [eiser] gehouden was om hem hoor en wederhoor te bieden. Zij zijn het oneens over wat dit in het onderhavige geval concreet heeft moeten inhouden en in het verlengde daarvan dus ook over of dit al dan niet op zorgvuldige wijze is gedaan.

De rechtbank neemt tot uitgangspunt dat het recht op hoor en wederhoor met zich brengt dat [eiser] zijn verhaal over de hem betreffende onderzoeksvragen naar voren kon brengen (hoor) én dat hij de gelegenheid kreeg om de bevindingen van de Commissie over die onderzoeksvragen te weerspreken, corrigeren of ontkrachten (wederhoor) op zo’n wijze dat de Commissie dit kon betrekken bij het bepalen van de opbrengsten van haar onderzoek en de rapportage daarover. Voor dit wederhoor was nodig dat [eiser] kennis kon nemen van de gegevens waarop de Commissie haar bevindingen baseerde.

[eiser] heeft hierover een veelheid aan stellingen ingenomen die hoofdzakelijk betrekking hebben op zijn recht op inzage van verklaringen en documenten als onderdeel van zijn wederhoor. Het geschil van partijen spitst zich op dit punt toe op de reikwijdte van en de omgang door de Commissie met het inzagerecht van [eiser] .

De rechtbank bespreekt hierna de afbakening van de inzagemogelijkheid van [eiser] , de relevantie in dit verband van de van hem gevraagde geheimhouding, het verloop van de inzage, de beslissing om hem vanaf 4 februari 2019 iedere verdere inzage te onthouden, welke inzage hij feitelijk wel en niet heeft gehad en de transparantie hierover.

Afbakening van de inzagemogelijkheid

Anders dan [eiser] betoogt, had hij geen absoluut en ongeclausuleerd inzagerecht in álle door de Commissie vergaarde informatie. In de eerste plaats al niet omdat een van de onderzoeksvragen niet over hem ging (maar over het handelen of nalaten van het toenmalige College) en omdat de Commissie gedurende haar onderzoek ook via geïnterviewden en melders informatie kreeg die buiten de directe kaders van de onderzoeksopdracht viel en [eiser] niet regardeerde. In de tweede plaats moest de Commissie rekening houden met de aan derden toegezegde en in het Instellingsbesluit en onderzoeksprotocol neergelegde vertrouwelijke omgang met hun verklaringen en hun identiteit. De Commissie moest in dat verband een afweging maken tussen enerzijds de gerechtvaardigde belangen van [eiser] bij toegang tot de informatie die de Commissie tot haar beschikking kreeg ter beantwoording van de hem betreffende onderzoeksvragen en anderzijds de onderzoeksbelangen van de Commissie om in een onderzoek als dit informatie te kúnnen vergaren en de individuele belangen van haar informanten daarbij. De afwegingen die de Commissie daarin maakte, vallen als uitgangspunt binnen de haar toekomende (beoordelings-)ruimte. Bij het zoeken naar een balans tussen de genoemde belangen mocht de Commissie zwaar gewicht toekennen aan de door haar in acht te nemen vertrouwelijkheid jegens derden. Dat betrokkenen in vrijheid zouden kunnen verklaren zonder dat het College, [eiser] als invloedrijke en hooggeplaatste OM-functionaris of bijvoorbeeld de media, daar weet van kregen, was immers in het belang van het onderzoek en daarmee ook in het belang van [eiser] .

De Commissie diende ervoor te zorgen dat [eiser] wist tegen welke feitelijke bevindingen hij zich teweer zou moeten stellen, welke gegevens daaraan ten grondslag lagen en welke informatie de Commissie ter beantwoording van de over hem gaande onderzoeksvragen tot haar beschikking had. Daarbij gaat het zowel over verklaringen als over documenten en andere gegevens. Het was aan de Commissie om hiertoe uit de gegevens en informatie die zij vergaarde de voor het wederhoor van [eiser] relevante delen te selecteren en hem die te laten inzien.

Het standpunt van [eiser] dat het beginsel van hoor en wederhoor vereist dat hij op basis van al het onderliggende materiaal moest kunnen verifiëren of de selectie van de Commissie juist of volledig is, voert te ver.

Geheimhouding door [eiser]

Tegenover de inzagemogelijkheid van [eiser] ten behoeve van de effectuering van zijn recht op hoor en wederhoor, mocht de Commissie van hem verlangen dat hij zo veel als redelijkerwijs mogelijk geheimhouding jegens derden zou betrachten over de informatie die zij hem ter inzage zou geven. Dat het onderzoeksprotocol hierover niets bevat, maakt dat niet anders. [eiser] bestrijdt dit ten onrechte.

Zowel uit het Instellingsbesluit als uit de betreffende passages in het onderzoeksprotocol had [eiser] van aanvang af kunnen begrijpen dat een vertrouwelijke omgang met afgelegde verklaringen voor de werkzaamheden van de Commissie van groot belang was. Van [eiser] mocht worden verwacht dat hij de met die vertrouwelijke omgang te beschermen (onderzoeks)belangen zou respecteren. Als gezegd was dat ook in zijn eigen belang. Deze gehoudenheid van [eiser] om vertrouwelijkheid te betrachten over de informatie die hem ter kennis kwam in het onderzoek, was naar het oordeel van de rechtbank niet onbegrensd of absoluut. De reikwijdte daarvan werd namelijk mede ingekleurd door de belangen van [eiser] bij (de uitkomsten van) dit onderzoek. Juist vanwege die belangen van [eiser] zijn omstandigheden denkbaar waaronder hij – in ieder geval jegens het College als zijn bevoegd gezag en met het oog op mogelijke rechtspositionele gevolgen – niet aan volledige geheimhouding gebonden kon worden geacht. Dit doet er echter niet aan af dat de Commissie in beginsel op voorhand van [eiser] mocht verwachten dat hij het uitgangspunt van vertrouwelijke kennisname gestand zou doen.

[eiser] heeft tegen dit uitgangspunt van vertrouwelijkheid, al genoemd in het onderzoeksprotocol, aanvankelijk ook geen bezwaren geuit in zijn communicatie richting de Commissie, terwijl hij daarin uitvoerig is ingegaan op de in zijn ogen voor de Commissie geldende kaders, regels en verplichtingen. Indien hij dergelijke bezwaren zou hebben gehad, zouden die zonder twijfel al in die communicatie zijn verwoord. Het is pas een geschilpunt geworden na de inzage in het conceptfeitenrelaas, de brief die [eiser] vervolgens op 10 januari 2019 aan het College en de Commissie stuurde en de reactie van de Commissie daarop, die tot beperking van de inzage heeft geleid.

Het verloop van de inzage

Zoals gezegd, verschafte het onderzoeksprotocol geen duidelijkheid over de inzagemogelijkheid die de Commissie [eiser] zou geven en hoe en op welk moment hij gelegenheid voor wederhoor zou krijgen. Dit heeft de Commissie ook later niet uitgewerkt, maar zij heeft gaandeweg haar gedachten hierover gevormd en haar besluiten dienaangaande in gesprekken en correspondentie met [eiser] en zijn raadslieden kenbaar gemaakt.

De eerste keer dat dit aan de orde kwam was aan het begin van het eerste formele gesprek dat de Commissie met [eiser] voerde op 19 september 2018. Uit het verslag dat van dit gesprek is gemaakt blijkt dat op vragen van de zijde van [eiser] de Commissie bevestigde dat dit gesprek was bedoeld om de kant van het verhaal van [eiser] te horen en dat een tweede gesprek zou volgen waarin hij zou worden geconfronteerd met wat anderen hebben verklaard, dat hij op het conceptrapport zou mogen reageren en dat zijn opmerkingen afhankelijk van aard en inhoud ervan zouden worden verwerkt in het rapport of als bijlage worden toegevoegd. Over de verzochte inzage in gespreksverslagen zei de Commissie dat dit niet zonder meer kan, maar dat wanneer mensen iets zouden zeggen dat om een antwoord van [eiser] vraagt, hij daarop zou moeten kunnen reageren, moeten kunnen weten wie dat heeft gezegd en op basis waarvan en dat [eiser] in elk geval een reële mogelijkheid zou krijgen om de bevindingen van de Commissie tegen te spreken op basis van het materiaal dat aan die bevindingen ten grondslag ligt.

Ook in het tweede formele gesprek van de Commissie met [eiser] op 14 november 2018 kwamen inzage en wederhoor aan de orde. Uit het gespreksverslag ervan blijkt dat [eiser] verzocht om inzage in de verklaringen en stukken die in het rapport zullen worden gebruikt. In dit gesprek heeft de Commissie [eiser] voorgehouden dat hij geen inzage zal krijgen in de gespreksverslagen, maar dat hem in dit tweede gesprek de verklaringen mondeling worden voorgehouden, waarmee hij gelegenheid tot tegenspreken heeft. De Commissie sprak als haar voorlopige visie uit dat [eiser] geen inzage krijgt in stukken.

Op 7 december 2018 kreeg [eiser] inzage in het conceptfeitenrelaas en (toch) in delen van de gespreksverslagen die daaraan ten grondslag lagen. Uit de in 2.14 tot en met 2.18 weergegeven correspondentie blijkt het verdere verloop van dit discussiepunt tussen de Commissie en [eiser] en de nadere beslissingen van de Commissie hierover. De stand van zaken per eind 2018 was aldus dat de Commissie [eiser] inzage had gegeven in haar voorlopige feitelijke bevindingen, dat hij de delen van de gespreksverslagen waarop die volgens de Commissie waren gebaseerd had kunnen inzien en deels nog zou kunnen gaan inzien, dat hij bekend was met de identiteit van de geïnterviewden (op één na) van wie hij gespreksverslagen mocht zien en dat hem inzage in onderliggende stukken over de aanbesteding was toegezegd, alvorens hij zijn wederhoor aan de Commissie zou toesturen.

De beperking van de inzage na 4 februari 2019

Vast staat dat [eiser] niet alle voor hem relevante (delen van) gespreksverslagen en stukken daadwerkelijk hééft ingezien. Niet in geschil is dat de Commissie hem verdere inzage vanaf 4 februari 2019 geweigerd heeft en ook haar toezeggingen per eind december 2018 geen gestand heeft gedaan. Daardoor is de feitelijke inzage in het beschikbare materiaal die de Commissie [eiser] heeft gegeven, gebleven bij de stand van zaken op 7 december 2018. Volgens [eiser] was dit een ontoelaatbare en dus onrechtmatige ingreep die hem ernstig heeft belemmerd in zijn wederhoor. De Commissie acht de ingreep gerechtvaardigd omdat [eiser] weigerde vertrouwelijkheid in acht te nemen.

De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn verstrekkende stelling. De beslissing van de Commissie is het directe gevolg van handelen van [eiser] zelf. In zijn brief van 10 januari 2019 (2.19) aan de Commissie en het College, waarin hij zijn visie op en bezwaren tegen de werkwijze en voorlopige bevindingen van de Commissie uiteenzette, ging [eiser] uitvoerig in op de inhoud van verklaringen en daarbij noemde hij namen van geïnterviewden. Dit deed hij in weerwil van de van hem gevraagde vertrouwelijkheid bij de inzage op 7 december 2018, waartegen hij toen niet geprotesteerd heeft. In reactie op de aanwijzing van de Commissie om in het vervolg de gevraagde vertrouwelijkheid in acht te nemen, reageerde [eiser] bij brief van 23 januari 2019 (2.22). Daarin noemde hij een geheimhoudingsplicht onaanvaardbaar, gaf hij aan zich aan vertrouwelijkheid niet gebonden te achten en zich volledig vrij te achten om in zijn verdediging namen van betrokkenen naar zijn goeddunken te noemen. Voor dit verstrekkende en compromisloos verwoorde standpunt ziet de rechtbank in de gegeven omstandigheden van dat moment geen rechtvaardiging. Zoals hiervoor is overwogen, mocht van [eiser] worden verwacht dat hij het uitgangspunt van vertrouwelijkheid van de onderzoeksgegevens in acht zou nemen, tenzij gerechtvaardigde belangen hem noopten van dit uitgangspunt af te wijken. Overleg daarover met de Commissie zou in zo’n geval in de rede hebben gelegen. De belangen van [eiser] waren in januari 2019 niet zodanig in geding dat die op deze wijze dienden te prevaleren. Het onderzoek was gaande, aan [eiser] was inzage geboden in de voorlopige bevindingen en het daaraan ten grondslag liggend materiaal. Nadere inzage in delen van gespreksverslagen en documenten over de aanbesteding was hem toegezegd, evenals het op zijn verzoek horen van een nadere informant. Dat in het conceptfeitenrelaas verklaringen waren weergeven waarmee hij het oneens was en die volgens hem onjuist of zelfs leugenachtig waren en dat hij zich dientengevolge zorgen maakte, is een aan een onderzoek als dit inherente mogelijkheid. Hem werd gelegenheid geboden de bevindingen te weerspreken. Daargelaten de vraag of het hem vrij stond om zich tot het College te wenden in dit stadium, de rechtbank laat dat in het midden, was er geen noodzaak voor het zonder voorbehoud naar de prullenbak verwijzen van de door de Commissie vervolgens voor de toekomst expliciet gevraagde vertrouwelijkheid. Het feit dat de inhoud van de brief van [eiser] van 10 januari 2019 snel zijn weg vond naar de media, inclusief de namen van betrokkenen en hun verklaringen zodat die gaande het onderzoek al op straat lagen, onderstreept het belang van de Commissie en van het onderzoek bij de gevraagde vertrouwelijkheid en de consequenties van het niet in acht nemen daarvan.

Dat de Commissie gevolgen heeft verbonden aan dit handelen van [eiser] was dan ook niet zonder meer onzorgvuldig. Het was uitsluitend het gevolg van de onnodig escalerende opstelling van [eiser] met betrekking tot de van hem gevraagde geheimhouding in het belang van het onderzoek en van de betrokkenen die met de Commissie in vrijheid wilden spreken. Hij is van dat standpunt gedurende het onderzoek en ook in deze procedure niet teruggekomen. De Commissie mocht ingrijpen. De vervolgvraag

is, in aanmerking genomen de belangen van [eiser] , de aard van het onderzoek van de Commissie en haar taakopvatting, in welke mate zij mocht ingrijpen.

De beperking van de inzage in verklaringen is geen schending van hoor en wederhoor

De weigering van [eiser] om vertrouwelijkheid in acht te nemen rechtvaardigde de beslissing van de Commissie om hem verdere inzage in gespreksverslagen en verklaringen van geïnterviewden te onthouden. Bij die stand van zaken mocht zij de belangen van haar informanten en in het verlengde daarvan het onderzoeksbelang, een en ander zoals verwoord in 7.19, de doorslag geven.

De beperking van inzage in documenten en stukken is wel een schending van hoor en wederhoor

Dit is anders voor de weigering van inzage in documenten en andere gegevens. Niet in geschil is dat de Commissie over documenten beschikte, over [Conferentie I] , de Thailandreis en de aanbesteding van de software, waaruit zij voor haar rapport ook heeft geput. Het gaat dan – zo leidt de rechtbank af uit het rapport – bijvoorbeeld om zakelijk emailverkeer rondom de [Conferentie I] van de secretaresse van Betrokkene 2 en de kamerindeling tijdens [Conferentie I] (dat de Commissie ook heeft gebruikt voor de beoordeling van de geloofwaardigheid van de lezing van [eiser] ), communicatie over de boeking en poging tot omboeking in Thailand tussen een secretaresse en het Bureau Reizen OM, diverse zakelijke mails tussen verschillende betrokkenen bij de aanbesteding en andere de aanbesteding betreffende stukken zoals offertes en een formulier met plussen en minnen in het kader van een uitgevoerde vergelijking van aanbieders.

Zonder daarop toegesneden toelichting – die ontbreekt – valt niet in te zien dat de door de Commissie aan derden toegezegde vertrouwelijkheid en de daarmee gemoeide (onderzoeks-)belangen zich ook over deze documenten uitstrekten. De Commissie heeft niet uitgelegd dat en waarom een geheimhoudingsbelang zich verzette tegen kennisname door [eiser] van de documenten na zijn reactie van 23 januari 2019. Zij heeft bij het onthouden van verdere inzage geen onderscheid gemaakt tussen verklaringen die personen in het onderzoek aflegden enerzijds en zakelijke stukken en documenten anderzijds, die ten minste deels al dateren van vóór het onderzoek, en daarover in elk geval geen kenbare belangenafweging uitgevoerd. Dat had zij wel moeten doen. Haar ingreep raakte immers het fundamentele belang van [eiser] bij effectief wederhoor en zij diende ervoor te waken dat die ingreep proportioneel was ten opzichte van de betrokken belangen en beperkt bleef tot het noodzakelijke. Haar opmerking in deze procedure dat die afweging lastig te maken was, heeft zij niet nader toegelicht of onderbouwd. Gelet op de aard van die documenten was die toelichting wel noodzakelijk.

Nu niet is gebleken van een belang dat rechtvaardigde dat [eiser] inzage in documenten en andere stukken werd onthouden, terwijl die de beantwoording van de onderzoeksvragen over [eiser] mede dragen, is hij ten onrechte belemmerd in zijn hoor en wederhoor op dit punt. Dit is in strijd met de jegens [eiser] in acht te nemen zorgvuldigheid en daarom onrechtmatig.

Wat heeft [eiser] nu wel en wat niet kunnen inzien?

[eiser] stelt dat de Commissie hem (tot 4 februari 2019) alleen inzage heeft gegeven in die delen van de verklaringen die zij relevant vond en die zij heeft gebruikt in haar feitenrelaas. Volgens [eiser] betekent dit dat de Commissie een te smalle opvatting had van wederhoor, omdat hij zo geen inzicht heeft gekregen in de informatie die de Commissie verder nog had en die mogelijk in een andere richting wees dan wat de Commissie heeft vastgesteld.

De Commissie betoogt dat zij (tot 4 februari 2019) [eiser] inzage heeft gegeven in die delen van verklaringen die aan haar (voorlopige) bevindingen ten grondslag lagen. Zij noemt dat ook “alle voor het feitenrelaas relevante passages”. Uit haar brief van 4 februari 2019 aan [eiser] volgt dat zij hem haar wijze van selectie van ter inzage te geven informatie ook zo heeft toegelicht, namelijk alleen die informatie die zij ten grondslag legde aan haar bevindingen en die zij daarvoor gebruikte. Tegelijkertijd heeft de Commissie ter zitting toegelicht dat het ging om alle informatie die relevant was voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. Het is de rechtbank niet duidelijk geworden hoe de Commissie te werk is gegaan. Het rapport biedt op dit punt ook geen verantwoording. Daarmee blijft inderdaad de mogelijkheid open dat informatie die de Commissie niet bruikbaar achtte, maar die [eiser] mogelijk wel bij zijn wederhoor had willen betrekken niet aan hem ter kennis is gebracht.

De rechtbank merkt verder op dat ook onduidelijk is wat de impact is geweest van de beslissing om [eiser] na 4 februari 2019 geen inzage meer te geven in gespreksverslagen en verklaringen op de wederhoormogelijkheden van [eiser] . De gegevens ontbreken aan de hand waarvan zou kunnen worden vastgesteld hoeveel verklaringen aan [eiser] zijn onthouden op deze grond, wanneer die zijn afgelegd, waarop die betrekking hadden en in welke mate die aan de vastgestelde feiten ten grondslag zijn gelegd. Onduidelijk is hoeveel mensen de Commissie heeft gesproken, hoe vaak en over welke vragen, althans onderwerpen. Er is op pagina 22 van het rapport alleen vermeld dat er in totaal ongeveer 120 oriënterende en formele gesprekken zijn gevoerd. Hetzelfde geldt voor de documenten en stukken die [eiser] niet heeft mogen zien. Welke gegevens de Commissie tot haar beschikking had, moet uit de tekst van het rapport worden afgeleid en die geeft daarover onvoldoende duidelijkheid. Een lijst of opsomming van gebruikte documenten, stukken en andere gegevensdragers ontbreekt.

De rechtbank benadrukt dat het opnemen van een dergelijk overzicht van gevoerde gesprekken en van beschikbare documenten en stukken geen zelfstandige verplichting van de Commissie was. En zoals gezegd, was de beperking van de inzage van [eiser] in de verklaringen nadat hij had laten weten daarover geen vertrouwelijkheid meer te betrachten, gerechtvaardigd.

Problematisch is echter in de gegeven situatie het feit dat de Commissie zèlf de enige is die overzicht heeft van alle gegevens waarover zij is komen te beschikken en die de inhoud ervan kent. Of, en zo ja in welke mate [eiser] , gegeven de selectie op relevantie door de Commissie en de beperking van zijn inzagemogelijkheden, op relevante gegevens niet heeft kunnen reageren of deze onweersproken heeft moeten laten, valt niet vast te stellen, ook niet door het College die daarop verstrekkende (rechtspositionele) besluiten heeft gebaseerd. Dit maakt dat de wijze waarop de Commissie is omgegaan met het recht op wederhoor van [eiser] onvoldoende transparant is en dus ook om die reden niet voldoende zorgvuldig is. [eiser] beklaagt zich ook daarover terecht.

Overige verwijten over wederhoor

De rechtbank volgt [eiser] niet in zijn verdergaande verwijten aan het adres van de Commissie op het vlak van hoor en wederhoor. Van het “volledig en stelselmatig negeren” van zijn wederhoor is geen sprake, integendeel. Feitelijke gelegenheid tot het inbrengen van zijn zienswijze op de bevindingen van de Commissie en het weerspreken daarvan heeft [eiser] ruimschoots gehad. Na het gesprek op 14 november 2018 waarin hij mondeling heeft kunnen reageren op de hem voorgehouden voorlopige bevindingen, heeft hij gelegenheid gehad eerst voor een schriftelijke reactie op het conceptfeitenrelaas en vervolgens op het conceptrapport. Die gelegenheden heeft hij uitvoerig te baat genomen. Tegenwerpingen en wensen in het kader van het onderzoek heeft hij veelvuldig onder de aandacht van de Commissie gebracht, die daarvan steeds notie heeft genomen en daarop heeft gereageerd, ofwel door die wensen te honoreren ofwel door die gemotiveerd af te wijzen wegens gebrek aan relevantie. Deze beslissingen waren ter harer discretie. Ook de beslissing van de Commissie om het zeer uitvoerige wederhoor van [eiser] op het conceptrapport niet als bijlage bij het rapport te voegen maar in het rapport samengevat en zakelijk weer te geven, bleef binnen de haar toekomende beoordelingsruimte.

Slotsom over het onderzoek

De Commissie heeft het belang van [eiser] bij duidelijke kaders over de invulling van hoor en wederhoor veronachtzaamd, door dit in het onderzoeksprotocol niet te regelen en hierover gaandeweg ad hoc beslissingen te nemen. Zij had bij haar beslissing om [eiser] na 4 februari 2019 iedere verdere inzage te weigeren niet mogen beslissen om [eiser] óók inzage te onthouden in documenten en stukken. En zij is onvoldoende transparant geweest over wat de feitelijke impact was van haar wijze van selectie op relevantie van ter inzage te geven informatie en van haar beslissing tot beperking van de inzagemogelijkheden van [eiser] . Dit alles leidt tot de slotsom dat de Commissie het recht van [eiser] op hoor en wederhoor onvoldoende in acht heeft genomen. Dit is in strijd met de vereiste zorgvuldigheid en daarom onrechtmatig jegens [eiser] .

Gelet op het hybride karakter van dit onderzoek en de verstrekkende (ook rechtspositionele) gevolgen die de uitkomsten ervan voor [eiser] konden hebben en ook hebben gehad, was eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor van fundamenteel belang voor de draagkracht van de bevindingen en conclusies van de Commissie. Het oordeel kan daarom niet anders zijn dan dat het onderzoek vanwege de schending van hoor en wederhoor die bevindingen en conclusies niet kan dragen. Ook de rapportage is om die reden waar het [eiser] betreft jegens hem onrechtmatig.

Los van het voorgaande, oordeelt de rechtbank over de rapportage als volgt.

De door [eiser] in deze procedure bestreden delen van de rapportage betreffen in de kern de relatie tussen hemzelf en Betrokkene 2 (waaronder ook de carrousel) en de aanbesteding van HR-software aan het bedrijf van zijn zwager. De rechtbank bespreekt de vaststellingen en conclusies van de Commissie op deze onderdelen hierna. De rechtbank neemt de in 6.21omschreven zorgvuldigheidseisen tot uitgangspunt voor haar beoordeling, meer in het bijzonder dat de Commissie over haar bevindingen getrouw en evenwichtig diende te rapporteren en dat daar waar de Commissie ook conclusies trekt en daaraan normatieve oordelen en kwalificaties verbindt, die inzichtelijk en draagkrachtig moeten zijn gemotiveerd en moeten kunnen steunen op de door haar vastgestelde feiten. De rechtbank brengt in herinnering hetgeen zij in 6.23 heeft vooropgesteld over de terughoudendheid die zij bij haar beoordeling in acht heeft te nemen over de juistheid van de inhoud van bevindingen en conclusies.

De relatie

Het begrip relatie

Op pagina 46 van het rapport heeft de Commissie uiteengezet dat zij de onderzoeksvraag a over het bestaan van een relatie zo heeft opgevat dat de vraag is of er sprake was van een onderlinge verstandhouding die gemeld had behoren te worden, omdat die verder ging dan binnen professionele verhoudingen gebruikelijk is en het risico doet ontstaan op onzuivere elementen in besluitvorming dan wel op de schijn daarvan. Voor de beantwoording van die vraag heeft zij tot uitgangspunt genomen of er sprake is geweest van gedragingen van [eiser] en Betrokkene 2 die bij derden de gedachte opriepen, en dat ook redelijkerwijs konden doen, dat van een affectieve (liefdes)relatie sprake was.

[eiser] heeft betoogd dat de Commissie met deze benadering een zelfverzonnen invulling heef gegeven aan het begrip relatie, die ertoe leidt dat het bestaan van een relatie kan worden aangenomen, ook als de betrokkenen zelf vinden van niet. Dát de Commissie deze invulling voorstond had zij bovendien niet pas na afloop van haar onderzoek mogen bedenken en niet pas in haar rapport tot uitdrukking mogen brengen. Hij acht dit onrechtmatig jegens hem.

De rechtbank ziet geen grond voor deze klachten van [eiser] . De door de Commissie gehanteerde uitwerking van de term “relatie” in de eerste onderzoeksvraag is voldoende concreet en toegespitst op de aard en (normatieve) context van de onderzoeksopdracht. Zij is ook niet onbegrijpelijk of verrassend. Op een benadering zoals deze kon [eiser] redelijkerwijs bedacht zijn. De Commissie heeft – anders dan [eiser] suggereert – niet tot uitgangspunt hoeven nemen dat van een voor het onderzoek relevante relatie alleen sprake is wanneer de betrokkenen elkaar over en weer (al dan niet openlijk) erkennen als (levens)partner. Die definitie is te smal in het licht van de gerezen integriteitsvragen die in dit onderzoek feitelijke opheldering behoefden. Dat de Commissie voor de beoordeling of er een relatie was in de door haar benoemde zin, en sinds wanneer, mede bepalend heeft gevonden of van voor derden uiterlijk waarneembare gedragingen sprake is geweest die daarop kunnen duiden, is – gegeven de ontkenning van [eiser] en Betrokkene 2 van het bestaan van een relatie gedurende een groot deel van de onderzoeksperiode – evenzeer begrijpelijk. De Commissie heeft met haar uitleg over hoe zij deze onderzoeksvraag heeft opgevat en daarbij het relatiebegrip heeft ingevuld transparantie betracht over hoe zij op dit punt te werk is gegaan. Dat de Commissie deze verantwoording aflegt in haar rapport is niet onrechtmatig, maar juist zorgvuldig. Daaruit volgt ook niet dat de Commissie dit pas na afloop van haar onderzoek heeft bedacht.

Meldingsplicht relatie

[eiser] betoogt dat de Commissie een onduidelijk normenkader heeft gehanteerd voor het aannemen van een meldplicht van relaties. Hij stelt dat er vóór 2016 geen plicht bestond om privérelaties op de werkvloer te melden, nu dit voor het eerst in de Gedragscode Integriteit Rijk 2016 expliciet wordt opgevoerd. Hem ophangen aan een niet bestaande en voor hem niet kenbare meldingsplicht, zoals de Commissie doet in haar rapport, acht hij onrechtmatig jegens hem.

Of er vóór 2016 al dan niet een expliciete meldingsplicht voor privérelaties op de werkvloer bestond, kan in het midden blijven. Met dit betoog miskent [eiser] dat de omstandigheid dat het bespreekbaar maken van privérelaties op de werkvloer vóór 2016 wellicht niet met zoveel woorden figureert in voor hem relevante gedragscodes of integriteitsrichtlijnen, niet betekent dat het stilhouden van een dergelijke relatie voor die tijd dus geen integriteitsschending kon zijn. De Commissie heeft in hoofdstuk 3 van het rapport toegelicht hoe het denken over integriteit en integriteitsbeleid als invulling van de normen van goed ambtenaarschap binnen de overheid en specifiek het OM zich heeft ontwikkeld sinds het begin van deze eeuw en vooral in het laatste decennium. Zij heeft daarbij verwezen naar onderliggende documentatie en opeenvolgende gedragscodes van het Rijk en het OM en relevante passages geciteerd die zij van belang heeft geacht voor een goed begrip van inhoud en strekking van dit beleid. In verschillende bewoordingen benadrukken deze documenten het belang van professionele onbevangenheid, het voorkomen van (een schijn van) belangenverstrengeling en transparant overheidshandelen. [eiser] heeft niet weersproken dat hij deze documenten kende. Vast staat ook dat het gaat om binnen het OM breed gedragen en uitgedragen gedragsnormen. Als jarenlang lid van de hoogste leiding van het OM moeten dit ook voor [eiser] ankerpunten zijn geweest waarop hij de legitimiteit van zijn eigen optreden en dat van zijn ondergeschikten mede baseerde. Als PG met de portefeuille HRM heeft hij, zoals de Commissie terecht opmerkt, initiatief genomen tot de oprichting van het BIOM in 2011. Het belang van het bespreekbaar maken (het melden, zo men wil) van situaties die met deze normen mogelijk op gespannen voet staan, kan [eiser] niet onduidelijk zijn geweest. Dat een privérelatie op de werkvloer in dit kader niet vóór 2016 als expliciet voorbeeld van een mogelijk problematische situatie werd benoemd en geen sprake was van een expliciete meldplicht, doet er niet aan af dat de Commissie dit wel zo heeft mogen en kunnen duiden en het gedrag van [eiser] en Betrokkene 2 daaraan heeft mogen afmeten. Voor hooggeplaatste functionarissen geldt dit in het bijzonder, niet alleen vanwege aard en intensiteit van de vereiste samenwerking op dat niveau in een betrekkelijk kleine groep hoge en hoogste leidinggevenden van de parketten en het College, maar ook uit oogpunt van leiderschap en voorbeeldgedrag. Wanneer de betrokkenen in die hoogste leiding ook nog tot elkaar in een hiërarchische verhouding staan, geldt dit eens te meer. Uit de stellingen van [eiser] en de openhartige verklaring die hij heeft afgelegd bij de Commissie op 19 september 2018 leidt de rechtbank af dat hij zich in de loop der tijd bovendien wel degelijk bewust is geweest van de mogelijk precaire situatie die een relatie met Betrokkene 2 in de werkverhoudingen zou kunnen opleveren. Volgens hem was er alleen lange tijd geen sprake van een relatie, zodat melden om die reden niet aan de orde was.

De rechtbank ziet dus geen grond voor de conclusie dat de Commissie een onduidelijk normenkader heeft gehanteerd. Evenmin bestaat er aanleiding om aan te nemen dat de Commissie er niet van heeft mogen uitgaan dat vóór 2016 het stilhouden van een privérelatie op de werkvloer tussen [eiser] en Betrokkene 2 een integriteitsschending kon opleveren.

Bestaan van de relatie

De Commissie heeft in haar rapport over de relatie – samengevat – het navolgende gerapporteerd:

- Er zijn sterke aanwijzingen dat er een affectieve relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2 bestond, in elk geval vanaf de [Conferentie I] in mei 2011;

- Dit blijkt uit de verklaringen van getuigen A en B, waaruit volgt dat getuige A – die tijdens de conferentie een kamer zou delen met [eiser] – voor [eiser] een kamer heeft geboekt buiten het conferentiehotel, zodat die de nacht daar met Betrokkene 2 kon doorbrengen;

- Uit indrukken en waarnemingen sindsdien blijkt dat [Conferentie I] in mei 2011 het begin was van een voortdurende relatie;

- Het is geenszins ondenkbaar dat de relatie al vóór mei 2011 bestond, hoewel daarvoor geen aanwijzingen bestaan, waardoor betwijfeld wordt of de benoeming van Betrokkene 2 tot hoofdofficier van het Functioneel Parket is doorlopen in overeenstemming met normen van integriteit;

- Er is niet vastgesteld dat [eiser] invloed heeft uitgeoefend op de deelname van Betrokkene 2 aan de [Conferentie II] in Thailand eind 2012. Dat is op uitnodiging van de Voorzitter gebeurd. Maar vanwege de toen al bestaande geruchten hadden [eiser] en Betrokkene 2 ervan moeten afzien daaraan samen deel te nemen. In plaats daarvan hebben zij geprobeerd om de laatste twee nachten van hun verblijf om te boeken naar een gezamenlijk verblijf buiten het conferentie-hotel.

Dit heeft de geruchtenstroom over het bestaan van een relatie tussen hen gevoed;

- Op vragen van de Voorzitter van het College en tegenover collega’s hebben beiden het bestaan van een relatie steeds ontkend.

- De carrousel in [maand 2] 2014 waarbij [eiser] het College verliet en hoofdofficier werd in [plaats 4] , was niet op initiatief van [eiser] vanwege zijn gevoelens voor Betrokkene 2, maar het directe gevolg van een interventie van het hoofd BIOM richting de secretaris-generaal van het ministerie van Veiligheid en Justitie, waarna de toenmalige voorzitter van het College tot actie overging. Uit vrees voor negatieve publiciteit is dit gepresenteerd als een normale stap in de loopbaan van [eiser] ;

- Volgens betrokkenen zelf bestond pas sinds het najaar van 2015 een partnerrelatie. Omdat die ook toen niet bekend werd gemaakt, gaf hun gedrag ook nadien aanleiding tot vragen. Pas in april 2016 heeft [eiser] de relatie aan de voorzitter van het College gemeld.

- Gelet op de posities van [eiser] en Betrokkene 2 brachten de integriteitsnormen mee dat zij van hun relatie melding hadden gedaan aan de voorzitter van het College.

- De wijze waarop zij hun relatie hebben ontkend tegenover de Voorzitter van het College en hun collega’s maakt deze schending van gedrags- en integriteitsnormen ernstig.

- Zij hebben niet alleen ook tegenover de Commissie ontkend dat zij vanaf 2011 een relatie hadden, zij hebben de getuigen A en B beschuldigd van het afleggen van een valse verklaring.

- Er is sprake van een breed zichtbare en langdurige overschrijding van gedragsnormen van (onder meer) integriteit door twee leidinggevenden uit de topstructuur van het OM, die schadelijke gevolgen heeft gehad voor de organisatie en het vertrouwen van de medewerkers in de leiding.

[eiser] heeft hier – samengevat – het volgende tegenover gezet:

- Hij is in het gesprek met de Commissie op 19 september 2018 openhartig geweest over de wijze waarop de relatie met Betrokkene 2 zich sinds 2011 heeft ontwikkeld van frequente professionele contacten en waardering naar een zich verdiepende vriendschap en diepere gevoelens met momenten van intimiteit die in het najaar van 2015 uitmondden in een partnerrelatie.

- De vaststelling dat in mei 2011 al sprake was van een relatie is gebaseerd op verklaringen van de getuigen A en B, die onjuist zijn en ongeloofwaardig. Onjuist omdat de hotelkamer voor [eiser] is geboekt door getuige A zodat laatstgenoemde daar zelf met getuige B samen kon zijn en dus niet ten behoeve van [eiser] en Betrokkene 2, die de nacht ook niet samen hebben doorgebracht. Ongeloofwaardig omdat getuigen A en B tegenover de Commissie pas openheid van zaken hebben gegeven over hun samenzijn in de kamer van getuige A en [eiser] tijdens de [Conferentie I] in mei 2011 en de kortdurende relatie die tussen hen toen ontstond, nadat [eiser] de Commissie hierover had geïnformeerd.

- De indrukken, geruchten en waarnemingen waarop de Commissie haar vaststellingen baseert, zijn tendentieus en suggestief en door de Commissie met hindsight bias ingekleurd.

- Er was geen relatie ten tijde van de [Conferentie II] -reis naar Thailand eind 2012. Dat zij beiden gingen was een beslissing van de voorzitter van het College waarop [eiser] geen invloed heeft uitgeoefend. De aanname dat zij zouden hebben willen proberen de laatste twee nachten om te boeken naar een ander hotel zodat zij konden samenzijn, berust op een misverstand en een verkeerde lezing door de Commissie van de emailcorrespondentie van de secretaresse van Betrokkene 2.

- In maart 2014 heeft [eiser] bij de Voorzitter van het College aangegeven dat hij vanwege zijn gevoelens voor Betrokkene 2 geen PG meer wilde zijn en is op zijn initiatief de carrousel in gang gezet waardoor hij hoofdofficier werd in [plaats 4] .

- Toen in het najaar van 2015 een partnerrelatie ontstond was de voorzitter van het College ziek thuis. Na diens herstel heeft [eiser] in april 2016 melding gemaakt van de relatie. De voorzitter zag geen problemen of aanleiding voor maatregelen.

- De Commissie heeft de genuanceerde verklaringen van [eiser] en Betrokkene 2 over de ontwikkeling van hun relatie in de weergave in het rapport geen recht gedaan, heeft hun lezing van de feiten stelselmatig onaannemelijk gevonden, hen als leugenaars weggezet en verstrekkende conclusies verbonden aan ongefundeerde aannames, roddels en achterklap. De Commissie is niet onpartijdig en objectief te werk gegaan.

[Conferentie I] : het bestaan van de relatie sinds 2011

De rechtbank stelt met [eiser] vast dat de Commissie het bestaan van een relatie vanaf mei 2011 baseert op de verklaringen van getuigen A en B over de door getuige A op zijn eigen naam voor [eiser] elders geboekte hotelkamer tijdens de [Conferentie I] . Er zijn in hoofdstuk 4 van het rapport geen andere bevindingen opgenomen die op 2011 betrekking hebben. De opgesomde indrukken en waarnemingen betreffen de jaren vanaf 2012, waarbij de tijdsaanduidingen variëren van termen als “vroege voorjaar van 2012”, tot “in 2012”, “eind 2012”, “in 2013”, “eind 2013”, “omstreeks 2013”, “in 2014/2015”, “na februari 2015”. Vast staat ook – hoewel dat niet uit het rapport kan worden afgeleid – dat getuige A een intiem samenzijn heeft gehad met getuige B in de kamer die getuige A aanvankelijk met [eiser] zou delen, terwijl de partner van getuige A ook op de conferentie aanwezig was. Getuige A heeft over dit samenzijn tegenover de Commissie pas verklaard nadat [eiser] bij de Commissie had verklaard dat het de wens voor dit samenzijn is geweest waarom getuige A een hotelkamer voor [eiser] boekte en niet een wens van [eiser] om met Betrokkene 2 de nacht door te brengen. De wetenschap van getuige B dat getuige A de kamer voor [eiser] had geboekt, heeft zij van getuige A, die haar dat kort na de [Conferentie I] in mei 2011 zou hebben verteld. Voor de rechtbank is onduidelijk gebleven welke openheid en op welk moment de getuigen A en B over hun samenzijn hebben betracht richting de Commissie. Dus of zij dit uit zichzelf hebben verklaard of pas nadat de Commissie hen hiernaar vroeg toen [eiser] dit naar voren had gebracht. De in het geding gebrachte passages van hun verklaringen, die door [eiser] zijn ingezien, bevatten over dit samenzijn niets. Ook in deze procedure heeft de Commissie daarover niet man en paard benoemd.

Het eigen belang dat getuige A klaarblijkelijk heeft benut bij het voor zichzelf hebben van de kamer en het ontbreken van andere waarnemingen dan die van de hierbij betrokken getuige B, noopten de Commissie in elk geval tot een kritische benadering van de verklaringen van de getuigen A en B. Dat getuige A op zijn eigen naam de hotelkamer voor [eiser] heeft geboekt niet ten behoeve van een samenzijn van [eiser] en Betrokkene 2 maar ten behoeve van een eigen samenzijn met een collega, kan niet als evident onjuist worden uitgesloten. De Commissie heeft deze mogelijkheid beredeneerd verworpen. Zij komt tot de slotsom dat sterke aanwijzingen bestaan dat [eiser] en Betrokkene 2 tijdens de [Conferentie I] in mei 2011 een hotelkamer hebben gedeeld en sindsdien een affectieve relatie hebben. De Commissie heeft in paragraaf 4.5.1 van het rapport uiteengezet hoe zij tot deze slotsom is gekomen, dat en waarom zij de verklaringen van getuigen A en B betrouwbaar vindt en waarom zij de lezing van [eiser] onaannemelijk acht. Daarbij heeft de Commissie belang gehecht aan het gegeven dat zowel [eiser] als Betrokkene 2, toen hen in gesprek met de Commissie werd voorgehouden wat er was verklaard over hun verblijf in een voor [eiser] geboekte hotelkamer tijdens de [Conferentie I] in mei 2011, niet hun lezing van de gang van zaken meteen hebben gegeven, maar achteraf schriftelijk. Ook heeft de Commissie van gewicht gevonden dat de verklaring van Betrokkene 2 dat zij had geslapen in een eenpersoonskamer die haar secretaresse voor haar had laten reserveren in het conferentieoord, niet blijkt uit de beschikbare kamerindeling, dat getuige B heeft verklaard dat het niet mogelijk was om buiten de organisatie om een kamer te boeken in het conferentiehotel en deze lezing bij nader onderzoek ook overigens niet werd gesteund door van de secretaresse van Betrokkene 2 afkomstige gegevens. De Commissie heeft uitgelegd dat en waarom zij niet aannemelijk acht dat getuigen A en B hun verklaringen hebben afgelegd uit wrok of rancune richting [eiser] . De Commissie heeft haar redenering inzichtelijk gemaakt en gebaseerd op haar feitelijke bevindingen. Haar motivering kan haar conclusie ook dragen. Dat een andere waardering van de verklaringen van de getuigen A en B denkbaar is, maakt dat niet anders. Het was aan de Commissie om in antwoord op de onderzoeksvragen te komen tot het in kaart brengen wat volgens haar aan feiten kon worden vastgesteld. Tot deze vaststelling heeft zij redelijkerwijs kunnen komen en deze was dus niet onzorgvuldig of onrechtmatig.

Het gegeven echter dat niet kan worden uitgesloten dat de lezing van [eiser] over de boeking van de hotelkamer de juiste is, noopte naar het oordeel van de rechtbank wel tot voorzichtigheid bij het verbinden van verdere conclusies aan de lezing die de Commissie als de meest aannemelijke verkoos. De Commissie had met die vaststelling – die binnen haar beoordelingsruimte valt – kunnen volstaan. Maar zij heeft doorgeredeneerd en aan deze vaststelling in hoofdstuk 9 van het rapport óók de conclusie verbonden dat [eiser] en Betrokkene 2 collega’s (getuigen A en B dus) hebben beschuldigd van het afleggen van een valse verklaring. Dat bevat een expliciet verwijt aan het adres van [eiser] en Betrokkene 2, waar gegeven het ontbreken van zekerheid op dit punt terughoudendheid passend was geweest. Datzelfde geldt voor de twijfel die de Commissie eveneens in hoofdstuk 9 uitspreekt over de integriteit van de handtekening die [eiser] in zijn hoedanigheid van portefeuillehouder HRM in het College op [datum 8] 2011 heeft gezet onder de voordracht tot benoeming van Betrokkene 2 tot hoofdofficier van het Functioneel Parket. De suggestie is dat [eiser] zich daarvan had behoren te onthouden omdat er mogelijk ook toen al sprake was van een relatie. Dat laatste acht de Commissie “geenszins ondenkbaar”, maar daarvoor heeft zij geen enkel feitelijk aanknopingspunt gegeven. Hier ligt wel een probleem. De rechtbank komt daar op terug in 8.27 en verder.

Thailand en de carrousel

De vaststellingen die de Commissie heeft gedaan ten aanzien van de Thailandreis en de carrousel worden gedragen door de door haar weergegeven bevindingen en zij heeft die op duidelijke wijze toegelicht. Tegenover de lezingen van [eiser] en Betrokkene 2 heeft de Commissie gemotiveerd uiteengezet waarom die niet rijmen met de bij haar bekende gegevens. De gegeven verklaring voor de poging van de secretaresse van Betrokkene 2 om voor hen beiden de terugreis vanuit Bangkok om te boeken en de laatste nacht of nachten buiten het conferentiehotel door te brengen, heeft de Commissie niet overtuigd, en de Commissie legt op inzichtelijke wijze uit waarom niet.

De Commissie heeft voorts getracht te reconstrueren hoe de besluitvorming over de carrousel in het weekend van 22 en 23 maart 2014 is verlopen. In hoofdstuk 5 van haar rapport doet de Commissie uitvoerig verslag van de gesprekken die zij in dit verband heeft gevoerd. Voor de lezing van [eiser] dat hij de donderdag vóór dit weekend tegen de Voorzitter van het College heeft verklaard dat hij wilde opstappen als PG omdat hij verliefd was op Betrokkene 2 heeft de Commissie geen bevestiging kunnen vinden. De Voorzitter van het College heeft daaraan geen herinnering. Wel staat vast dat het hoofd BIOM donderdagavond 21 maart 2014 met de secretaris-generaal heeft gesproken over de geruchten over de relatie en het gebrek aan actie vanuit de leiding van het OM, dat de secretaris-generaal de volgende ochtend hierover sprak met de directeur-generaal en dat deze hierover diezelfde middag op het departement nog een gesprek had met de Voorzitter van het College, waarna in dat weekend – buiten het voltallige College om – besluitvorming plaatsvond over de benoeming van [eiser] als hoofdofficier van het parket [plaats 4] , waarvoor de daar nog niet lang zittende hoofdofficier moest plaatsmaken. De Commissie maakt inzichtelijk op grond waarvan zij meent dat een door zijn gevoelens voor Betrokkene 2 ingegeven verzoek van [eiser] zelf hier niet aan te pas is gekomen. Die conclusie laat zich dragen door de weergegeven bevindingen van de Commissie, zodat niet valt in te zien dat de Commissie daartoe niet heeft kunnen komen.

Slotsom bestaan relatie

De rechtbank ziet gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat de Commissie binnen de haar gegeven beoordelingsruimte niet heeft kunnen komen tot de beantwoording van de vragen a en b in de hoofdstukken 4 en 5 van het rapport. Dat betekent dat zij heeft kunnen komen tot de vaststelling dat sinds in elk geval mei 2011 sprake was van een relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2.

Op de wijze waarop de Commissie vervolgens in hoofdstuk 9 van het rapport (9.2 en 9.3) hierover heeft geoordeeld, waaronder hetgeen hiervoor in 8.12 is overwogen, gaat de rechtbank hierna in de rechtsoverwegingen 8.27 en verder nader in.

De aanbesteding

Gehanteerde norm

[eiser] stelt dat de Commissie ten onrechte de normen en spelregels bij inkoop uit de Gedragscode Integriteit Rijk 2016 heeft toegepast, terwijl hij zich in 2009 diende te richten naar het – minder stringente – kader uit de Modelgedragscode Integriteit Sector Rijk van 2006 (zie noot 4, hierna: de Modelgedragscode 2006 ).

Daargelaten dat dit uit het rapport niet volgt – de Commissie haalt op pagina 102 van het rapport de passage uit de Modelgedragscode 2006 aan over risico’s bij inkoop – is niet in geschil dat ook in 2009 de norm was dat [eiser] zich moest onthouden van inhoudelijke betrokkenheid bij een aankoopbeslissing in een aanbesteding waarin het bedrijf van een familielid meedong naar de gunning. Dat [eiser] zich dit bewust was is evenmin in geschil. De Commissie wijst hier terecht op.

Betrokkenheid van [eiser] bij de inkoop van HR software in 2009

Vaststaat dat in september 2009 een contract is gesloten voor de duur van vier jaar tussen het OM en het Bedrijf over de aankoop van recruitmentsoftware, met een geldelijk belang van tussen de € 50.000,- en € 100.000,-. Van het Bedrijf was de zwager van [eiser] mede-eigenaar, die hierna ook wordt aangeduid met X. De Commissie heeft in haar rapport over de aanbesteding in 2009 – samengevat – het navolgende gerapporteerd over de betrokkenheid van [eiser] :

- In 2009 is in het kader van een modernisering en professionalisering van de bedrijfsvoering besloten op zoek te gaan naar een systeem voor recruitment. Iemand herinnerde zich een presentatie daarover in 2007. Desgevraagd door Leidinggevende HRM heeft [eiser] hem toen verteld dat het Bedrijf daarover in 2007 een presentatie had gegeven.

- Er is een onderhandse aanbesteding gestart, waarin drie bedrijven om offertes zijn gevraagd, waaronder het Bedrijf.

- Tegen HRM-medewerker die de aanbesteding behandelde heeft Leidinggevende HRM toen gezegd dat het de wens van [eiser] was dat het Bedrijf als eerste uit de bus zou komen. Een toenmalige collega van HRM-medewerker heeft verklaard dat HRM-medewerker haar destijds heeft verteld dat het Bedrijf het moest worden, zij herinnert zich niet of daarbij gezegd was dat dit de wens van [eiser] was.

- Leidinggevende HRM ontkent dat hij een dergelijke opdracht heeft gegeven of dat [eiser] iets dergelijks tegen hem heeft gezegd. Wel was hem duidelijk dat [eiser] enthousiast was over het product van het Bedrijf, wat Leidinggevende HRM ook wel gezegd zal hebben tegen de behandelend ambtenaar.

- De Commissie acht de verklaring van HRM-medewerker dat hij van Leidinggevende HRM de opdracht kreeg om het Bedrijf te laten winnen geloofwaardig.

- Dat verder geen serieuze aanbestedingsprocedure is gevoerd, blijkt uit de beschikbare documentatie, die de Commissie daartoe op een rij zet.

- Dat het Bedrijf van zijn zwager was heeft [eiser] kennelijk niet duidelijk gemaakt aan de bij de aanbestedingsprocedure betrokken medewerkers of aan de Voorzitter van het College, terwijl hij zich wel met de aanbesteding heeft bemoeid.

- Die bemoeienis blijkt uit de email van [eiser] van 20 mei 2009 aan onder meer Leidinggevende HRM. [eiser] schrijft hierin dat hij constateert en ook signalen uit zijn omgeving krijgt dat HRM-medewerker het traject niet voert met het ondernemer- en eigenaarschap dat hij mag verwachten of waar marktpartijen op mogen rekenen. Hij wil dat HRM-medewerker onmiddellijk van het traject wordt afgehaald en dat Leidinggevende HRM met enkele mensen van DVOM het traject overneemt en voortvarend en in afstemming met [eiser] zal afhandelen. Ook doet hij de suggestie hoofd DVOM erbij te betrekken, want die heeft relevante ervaring uit een vroegere functie.

- De Commissie acht het aannemelijk dat de “signalen uit zijn omgeving” die [eiser] in zijn email van 20 mei 2009 noemt, berust op informatie van zijn zwager over de voortgang van de procedure tot dan toe. Ten aanzien van de beide andere bedrijven kan gelet op het tijdsverloop op dat moment namelijk nog niet worden gesproken van een gebrek aan tempo. Hoewel zowel [eiser] als X ontkennen dat zij met elkaar over de aanbesteding hebben gesproken acht de Commissie dit moeilijk voorstelbaar gelet op hun frequente vriendschappelijke contacten.

- Bemoeienis blijkt ook uit het feit dat [eiser] in de email van 20 mei 2009 heeft voorgesteld hoofd DVOM bij de aankoop te betrekken én dat hij over de aanbesteding contact moet hebben gehad met dit hoofd DVOM. Zij heeft namelijk per email van 18 mei 2009 – toen nog niets was beslist – al contact gezocht met X. [eiser] moet degene zijn geweest die haar over het Bedrijf heeft geïnformeerd, het is niet goed voorstelbaar dat het iemand anders was.

- Dat de mededeling aan HRM-medewerker dat het Bedrijf het moest worden is gedaan op grond van een opdracht van [eiser] staat niet vast. Wel is aannemelijk dat [eiser] zich zodanig positief heeft uitgelaten over het Bedrijf tegenover Leidinggevende HRM dat die daarom aan HRM-medewerker heeft meegedeeld dat het Bedrijf het moest worden. Ook is aannemelijk dat [eiser] met zijn zwager heeft gesproken over de aanbesteding en is hij in contact getreden met hoofd DVOM, met als gevolg haar mail aan X. De Commissie trekt hieruit de conclusie dat [eiser] een bijdrage heeft geleverd aan de aanschaf van het systeem van het Bedrijf. Deze handelwijze is niet in overeenstemming met wat de Modelgedragscode 2006 bepaalt over risico’s bij inkoop.

[eiser] heeft hier – samengevat – het volgende tegen ingebracht.

- De Commissie heeft de verklaringen van Leidinggevende HRM over zijn mededelingen aan HRM-medewerker aangaande de wensen van [eiser] blijkens het gespreksverslag hem in de mond gelegd en gedenatureerd.

- Het enthousiasme van [eiser] dat hem wordt verweten betrof niet het product van het Bedrijf maar de bijdrage die recruitmentsoftware zou kunnen leveren op het gebied van arbeidsmarktcommunicatie.

- Er zijn vraagtekens te zetten bij de geloofwaardigheid van de verklaring van HRM-medewerker, die na de berichtgeving in de media hierover een verhaal kan hebben bedacht om zijn eigen tekortschieten te verhullen. De verklaring rijmt bovendien niet met verschillende andere berichten en documenten.

- De Commissie hecht ten onrechte geen geloof aan de verklaringen van [eiser] en X dat zij niet hebben gesproken over de aanbesteding. De Commissie acht dit eerst “niet goed voorstelbaar” en maakt daar later “aannemelijk” van. Met dit soort redeneringen creëert de Commissie haar eigen bewijs. Er is geen feitelijke grondslag voor deze aanname.

- De email van 20 mei 2009 wordt door de Commissie verkeerd geduid. Deze is niet alleen gericht aan Leidinggevende HRM maar primair aan de hoogste leiding van het DVOM en in lijn met [eiser] bestuurlijke verantwoordelijkheid destijds voor de voortgang van de strategische HRM-agenda. De email mengt zich op geen enkele wijze in de aankoopbeslissing. Van inhoudelijke afstemming is ook op geen enkele wijze sprake geweest. De email heeft alleen betrekking op urgentie en tempo.

- De suggestie dat uit de verwijzing naar “signalen uit mijn omgeving” volgt dat [eiser] contact had met zijn zwager over de voortgang, is onjuist. Het ging om signalen uit het College en van de afdeling communicatie van het parket generaal van onvrede over de voortgang van de arbeidsmarktcampagne die van deze aanbesteding afhankelijk was.

- De Commissie heeft uit de email van hoofd DVOM van 18 mei 2009 aan X geheel ten onrechte afgeleid dat [eiser] haar toen al zou hebben geïnformeerd dat het Bedrijf het OM zou laten kennismaken met recruitment software. Uit de stukken hierover – die [eiser] niet heeft mogen inzien en hij op zijn verzoek van X heeft ontvangen en in deze procedure heeft overgelegd – blijkt dat hoofd DVOM en X elkaar professioneel kenden vanuit een eerder dienstverband van hoofd DVOM bij een uitzendorganisatie, dat het contact dat zij met de email van 18 mei 2009 zocht met X en zijn bedrijf volledig los stond van de aanbesteding, op haar eigen initiatief tot stand kwam en dat zij van de lopende aanbesteding niets wist.

- [eiser] heeft dit in zijn wederhoor naar aanleiding van het concepteindrapport gedocumenteerd onder de aandacht van de Commissie gebracht, maar die is daar geheel aan voorbij gegaan. Als hem de documentatie waarover de Commissie al beschikte juist en volledig zou zijn voorgehouden en ter inzage gegeven zou hij dit al eerder hebben kunnen verduidelijken.

- De rapportage van de Commissie over de aanbesteding is een aaneenschakeling van onvolkomenheden en onjuiste interpretaties en redeneringen. Haar oordeel is niet op feiten gebaseerd en belast [eiser] ten onrechte.

De Commissie is in deze procedure gebleven bij haar bevindingen en conclusies, met dien verstande dat zij erkent dat zij aan de email van hoofd DVOM van 18 mei 2009 mogelijk een verkeerde interpretatie heeft gegeven. Zij acht het goed mogelijk dat hoofd DVOM op eigen initiatief contact heeft gelegd met het Bedrijf. In zoverre erkent zij dat de conclusie die de Commissie in het rapport aan de email van 18 mei 2009 heeft verbonden onjuist is. Dit doet volgens haar echter geen afbreuk aan haar overige bevindingen, die haar conclusie dat [eiser] betrokken is geweest bij de aanbesteding kunnen dragen.

Dat geen sprake is geweest van een transparant proces met gelijke kansen voor alle inschrijvers en een beoordeling op basis van prijs en kwaliteit, heeft de Commissie redelijkerwijs kunnen vaststellen op basis van de beschikbare gegevens. Dit is ook niet in geschil.

De rechtbank stelt vast dat op grond van de bevindingen van de Commissie over de feitelijke betrokkenheid van [eiser] bij het inkoopproces in 2009 het volgende kan worden gezegd. [eiser] heeft desgevraagd gezegd dat het Bedrijf in 2007 al een presentatie over recruitmentsoftware had gegeven, aangezien iemand zich die presentatie herinnerde. Hij heeft zich gedurende het inkoopproces tegenover Leidinggevende HRM enthousiast uitgelaten over de mogelijkheden van het product van het Bedrijf, vermoedelijk zonder duidelijk te maken dat dit het Bedrijf van zijn zwager was. Het hoe en wat van dit “enthousiasme” blijft onbenoemd. Los daarvan is de gevolgtrekking die Leidinggevende HRM aan dit enthousiasme mogelijk heeft verbonden en heeft gecommuniceerd – al dan niet in de vorm van een opdracht – aan HRM-medewerker dat het de wens van [eiser] was dat het Bedrijf als eerste uit de bus zou komen, niet als een “bijdrage” van [eiser] aan te merken. Dat [eiser] aan Leidinggevende HRM een opdracht heeft gegeven over de uitkomst van het inkoopproces staat niet alleen “niet vast” zoals de Commissie schrijft (hetgeen lijkt te suggereren dat hier wel aanwijzingen voor zijn), maar blijkt zelfs uit niets en wordt door zowel [eiser] als Leidinggevende HRM stellig ontkend. De woordkeus van de Commissie is hier dan ook zonder grond enigszins suggestief.

Er is geen contact geweest tussen [eiser] en HRM-medewerker die de aanbesteding behandelde.

[eiser] heeft wel aan onder meer Leidinggevende HRM een ferm getoonzette aanjaagmail gestuurd op 20 mei 2009, waarin hij, refererend aan signalen uit zijn omgeving, aandringt op tempo en actie, verzoekt om met enkele mensen van DVOM de leiding te nemen en het traject in afstemming met hem af te handelen. Dit is weliswaar een bemoeienis met de uitvoering van het proces, maar in deze email laat [eiser] zich op geen enkele wijze uit over de bij de inkoop betrokken partijen of over een wenselijke uitkomst. Na deze email blijkt niet van verdere betrokkenheid of van de gevraagde afstemming.

Dan is er nog de aanname dat [eiser] met zijn zwager gesproken heeft over de inkoop, kennelijk ook over de voortgang ervan, gelet op de “signalen uit zijn omgeving” in de email van 20 mei 2009. De redenering van de Commissie dat de “aanjaagmail” voortkomt uit een dergelijk contact is te volgen, hoewel juistheid van de uitleg van [eiser] niet kan worden uitgesloten. Zo er verdere gesprekken zijn geweest tussen [eiser] en zijn zwager, is echter niet gebleken dat die [eiser] tot enige andere actie of betrokkenheid hebben gebracht. Tot slot kan niet worden nagegaan welke invloed de onjuiste interpretatie die de Commissie heeft gegeven aan de email van hoofd DVOM van 18 mei 2009, heeft gehad op haar overtuiging ten aanzien van de mate van betrokkenheid van [eiser] . Niet valt uit te sluiten dat die overtuiging ook een rol heeft gespeeld bij de duiding van de overige gegevens, waarin zij niet de lezing van [eiser] heeft gevolgd.

Al met al is de betrokkenheid van [eiser] bij het verloop van het inkoopproces binnen het OM marginaal te noemen. Weliswaar kan op grond daarvan redelijkerwijs worden geconcludeerd dat hij “een bijdrage” heeft geleverd aan de inkoop, maar dat dit een bijdrage was ten gunste van het Bedrijf en niet in overeenstemming met de gedragsregels, zoals de Commissie schrijft in hoofdstuk 9 van het rapport, voert in het licht van de, uit het rapport kenbare feiten, ver. Die bevinding van de Commissie heeft na het verschijnen van het rapport mede aanleiding gegeven tot met de feiten niet in verhouding staande berichtgeving in de media, dat [eiser] heeft bevorderd dat de aanbesteding naar zijn zwager ging.

Het oordeel van de Commissie over het handelen van [eiser]

De Commissie heeft in de hoofdstukken 4 (relatie), 5 (carrousel) en 7 (aanbesteding) verslag gedaan van haar feitelijke bevindingen. Die komen – voor zover in dit geding relevant – er in de kern op neer dat:

De rechtbank heeft gebreken vastgesteld in het onderzoek waarop deze bevindingen zijn gegrond en is van oordeel dat het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden. Zij heeft geoordeeld dat dit ook gevolgen moet hebben voor de rechtmatigheid van de inhoud van het rapport (zie hiervoor 7.41 en 7.42)

Indien daaraan voorbij zou moeten worden gegaan, geldt, zoals blijkt uit het vorenstaande, dat de Commissie tot de in 8.24 genoemde bevindingen heeft kunnen komen in antwoord op de bijbehorende onderzoeksvragen die over [eiser] gingen. Omdat zij het daarbij niet heeft gelaten en daaraan in hoofdstuk 9 ook conclusies, kwalificaties en oordelen heeft verbonden, verdient dit hoofdstuk 9 in relatie tot de feitelijke beantwoording van de onderzoeksvragen afzonderlijke beschouwing.

In hoofdstuk 9 van het rapport heeft de Commissie een waardering gegeven aan de uitkomsten van haar onderzoek, deze in context geplaatst en gewogen in het licht van de toepasselijke gedrags- en integriteitsnormen. Zoals in 6.19 is overwogen, is de Commissie daarmee de kaders van een louter feitenonderzoek te buiten gegaan en heeft haar onderzoek daarmee ook kenmerken gekregen van een integriteitsonderzoek en een disciplinair feitenonderzoek. De rechtbank heeft daar omschreven dat en waarom dit de zorgplicht die de Commissie jegens [eiser] in acht moest nemen mede inkleurt.

Naar het oordeel van de rechtbank kan de keuze van de Commissie om niet te volstaan met een beantwoording van de onderzoeksvragen, maar daaraan ook een duiding te geven, niet los worden gezien van haar signalering in hoofdstuk 10 dat binnen het OM sprake was van bredere problematiek dan in de onderzoeksvragen aan de orde werd gesteld. In dit hoofdstuk plaatst de Commissie de opbrengsten van haar onderzoek dan ook in een wijder perspectief van cultuur en leiderschap. Daarbij heeft zij voortgebouwd op de in haar onderzoek gebleken zorgen en gevoelens van onvrede van melders en geïnterviewden, waarop de toenmalige leiding van het OM volgens de Commissie onvoldoende heeft geantwoord. Ook heeft zij aandacht besteed aan positionering en taakopvatting van het BIOM en aan het benoemingenbeleid. De Commissie heeft hiermee blijk gegeven van een op zichzelf begrijpelijk en invoelbaar streven om binnen de kaders van haar opdracht aan de ruimere opbrengsten van haar onderzoek recht te doen en zodoende haar rapport ook te laten bijdragen aan een kennelijk binnen het OM breed gewenste cultuurverandering.

De keuze van de Commissie om haar opdracht op deze wijze in te vullen heeft geleid tot een rapport waarin de Commissie op meerdere borden tegelijk heeft geschaakt. Zij heeft én de onderzoeksvragen feitelijk willen beantwoorden, die voor een aanzienlijk deel [eiser] betreffen, én over de integriteit van zijn handelen een oordeel willen uitspreken, én dieperliggende, fundamentele, organisatiebrede en voor het OM gevoelige problematiek willen benoemen. Het rapport moest het College enerzijds de mogelijkheid geven eventuele rechtspositionele maatregelen jegens OM-leden (evident dus ook [eiser] ) te onderbouwen (zie 2.24) en anderzijds het College op weg helpen bij het (verder) in gang zetten van een gewenste cultuurverandering. Deze aanpak maakte vrijwel onvermijdelijk dat [eiser] (en Betrokkene 2) vanwege de conclusies in hoofdstuk 9 de belichaming werden van de in hoofdstuk 10 beschreven OM-brede cultuurproblemen in de omgang met integriteitsissues. Het College kon zo weinig anders meer dan acteren op de conclusies en aanbevelingen van de Commissie en [eiser] en Betrokkene 2 tot voorbeeld stellen van de koerswijziging van de hoogste OM-leiding. Dat is dan ook vrijwel onmiddellijk gebeurd, blijkende uit de schorsing van [eiser] , daags na de openbaarmaking van het rapport, en de daarop gevolgde ontslagprocedure.

Voor dit handelen van het College is de Commissie niet verantwoordelijk. Maar het effect van haar keuze om het niet bij de feiten te houden, maar ook te toetsen en te wegen had zij zich moeten realiseren. De hybride aard van haar onderzoek, het te verwachten gewicht dat het College aan het rapport zou hechten en de openbaarmaking die op voorhand vaststond gegeven de publieke en politieke belangstelling, vereisten van de Commissie dat zij zich bij het trekken van conclusies in hoofdstuk 9 rekenschap gaf van de potentiële impact daarvan en dus ook van de mate waarin die werden gedragen door haar feitelijke bevindingen. Zij had er immers ook voor kunnen kiezen om het uitspreken van een oordeel over de integriteit van het handelen van [eiser] (en Betrokkene 2) over te laten aan het College als het bevoegd gezag in dezen.

Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat de formulering van enkele passages in hoofdstuk 9 van het rapport onzorgvuldig is. Dat geldt in de eerste plaats voor de opmerking dat [eiser] en Betrokkene 2 tegenover de Commissie niet alleen hebben ontkend dat zij sinds 2011 een relatie hebben, maar dat zij ook de collega’s die hadden verklaard over het delen van een hotelkamer tijdens de [Conferentie I] in mei 2011 hebben beschuldigd van het afleggen van een valse verklaring. De rechtbank verwijst daarvoor naar wat zij daarover in 8.12 heeft overwogen. Ook de opmerking dat geenszins ondenkbaar is dat de relatie vóór de [Conferentie I] al bestond en de daaraan gekoppelde twijfel aan de integriteit van de benoemingsprocedure van Betrokkene 2 tot hoofdofficier van het Functioneel parket, is – vanwege het ontbreken van een feitelijke onderbouwing – in dit licht niet voldoende zorgvuldig.

Voorts had de Commissie het kwalificeren van de ernst van de schending van gedrags- en integriteitsnormen van [eiser] in verband met de relatie in de gegeven omstandigheden aan het College moeten overlaten. Het gaat dan om de volgende passages:

- “Het is met name de wijze waarop beide Betrokkenen hun relatie hebben ontkend tegenover de voorzitter van het College en hun collega’s, die deze schending van gedrags- en integriteitsnormen ernstig maakt.”, en

-“Deze breed zichtbare en langdurige overschrijding van gedragsnormen van (onder meer) integriteit door twee leidinggevenden uit de topstructuur (...)”.

Ook rechtvaardigen de feiten ten aanzien van de aanbesteding niet de suggestie op pagina 102 van het rapport dat [eiser] bemoeienis heeft gehad met de inkoop ten gunste van het Bedrijf. Hoewel de Commissie – zij wijst daarop in deze procedure – de feitelijke vaststelling doet dat [eiser] “een bijdrage” heeft gehad schrijft zij ook dat dit niet in overeenstemming was met de Modelgedragscode 2006 , omdat:

“De Commissie meent dat deze regel impliceert dat het hoogste gezag in een organisatie zich in die situatie van iedere bemoeienis met de inkoop, en in ieder geval iedere bemoeienis ten gunste van de privérelatie onthoudt.”

Hieraan kan moeilijk een andere conclusie worden verbonden dan dat de Commissie meent dat van bemoeienis ten gunste van het Bedrijf sprake is geweest, of dat [eiser] de gunning aan het bedrijf van zijn zwager heeft bevorderd, terwijl dat niet uit de bevindingen van de Commissie volgt. Daarbij komt dat de door de Commissie genoemde regel uit 2006 zo luidt: “Wanneer er bij de andere partij iemand is die de ambtenaar privé kent, dan laat hij de aankoopbeslissing altijd door iemand anders nemen.” Gegeven de vaststelling die de Commissie ook doet, dat in 2009 binnen de overheid nog veel onregelmatigheden bij aanbestedingen plaatsvonden, is de vraag of de aanwijsbare betrokkenheid van [eiser] in 2009 zou hebben geleid tot de conclusie dat de gedragsnormen geschonden waren. De Commissie neemt dit kennelijk aan maar motiveert dit niet. Of die betrokkenheid verstandig was, is een tweede.

De rechtbank betrekt bij het voorgaande ook haar oordeel over de fouten die de Commissie heeft gemaakt bij de eerbiediging van het recht op hoor en wederhoor van [eiser] . Ook haar beslissing om [eiser] na 4 februari 2019 iedere verdere inzage te weigeren, had haar tot grotere terughoudendheid moeten leiden bij het formuleren van oordelen en conclusies.

Dit leidt tot de slotsom dat de bovenstaande formuleringen en conclusies van de Commissie getuigen van een onvoldoende zorgvuldige omgang met de belangen van [eiser] . In haar streven om zowel de onderzoeksvragen te beantwoorden als het College in staat te stellen zowel rechtspositioneel als organisatorisch maatregelen te nemen, heeft zij de belangen van [eiser] onvoldoende in acht genomen. Zij heeft daarmee niet de zorgvuldigheid betracht waartoe zij jegens [eiser] gehouden was. Dit is – ook los van het oordeel van de rechtbank over de onzorgvuldigheid van het onderzoek, als zelfstandig dragende grondslag voor de aansprakelijkheid van de Commissie – onrechtmatig.

Op 25 april 2019 is het rapport door de Commissie in het openbaar aangeboden aan de voorzitter van het College, waarbij [de Voorzitter] een zakelijke uiteenzetting heeft gegeven van de conclusies van het rapport. Deze aanbieding vond plaats in aanwezigheid van de pers en is door middel van een livestream-verbinding uitgezonden op alle parketten. In de media is vervolgens aandacht besteed aan de publicatie van het rapport en is bericht over de inhoud en de conclusies, in het bijzonder ten aanzien van de relatie tussen [eiser] en Betrokkene 2, de gang van zaken rondom de betrokkenheid van [eiser] bij de gunning van de softwareopdracht aan het Bedrijf en aan de cultuurproblemen binnen het OM. Op [datum publicatie 4] is in [het Dagblad 2] een interview met de voorzitter van de Commissie gepubliceerd.

Standpunten van partijen

[eiser] stelt dat de medewerking die de Commissie heeft gegeven aan de openbare presentatie en de publicatie van het rapport jegens hem onrechtmatig is, zowel op grond van een schending van haar zorgplicht jegens hem als op grond van haar verplichtingen als verwerkingsverantwoordelijke op grond van de AVG. Ook is de publicatie volgens hem in strijd met de Richtsnoeren voor Publicatie van Persoonsgegevens op Internet. Hij verwijst naar het arrest van de Hoge Raad van 28 juni 2002 (ECLI:NL:HR:2002:AE1544). Daarnaast heeft de voorzitter van de Commissie in het interview in [het Dagblad 2] van [datum publicatie 4] uitlatingen gedaan die in strijd zijn met de waarheid. Dit publieke optreden van de Commissie acht [eiser] ook onrechtmatig jegens hem.

De Commissie stelt zich op het standpunt dat de beslissing tot openbaarmaking en publicatie van het rapport de verantwoordelijkheid van het College was, in het Instellingsbesluit al was neergelegd en voor haar een gegeven was. Zij bestrijdt dat haar medewerking aan de openbare presentatie onrechtmatig was. In het interview in [het Dagblad 2] staan geen onjuistheden. Bovendien zijn deze uitlatingen beschermd door de vrijheid van meningsuiting.

Openbaarmaking en publicatie op internet

Voor zover de feitelijke grondslag van dit betoog van [eiser] ziet op schending van de AVG, laat de rechtbank dit buiten bespreking. De vraag of de Commissie en/of het College in overeenstemming met de AVG hebben gehandeld doordat het rapport is gepubliceerd en de wijze waarop dat is gebeurd, is onderwerp van de beslissing op bezwaar van de AP van [datum 7] 2020 en daarmee van het bestuursrechtelijke traject over de rechtmatigheid van dat besluit. De rechtbank verwijst naar hetgeen daarover hiervoor in 5.6 tot en met 5.10 is overwogen.

Ook overigens komt de rechtbank op dit punt niet tot enige onrechtmatigheid van de Commissie. De openbaarmaking van het rapport stond voorafgaand aan de start van het onderzoek al vast. Dit was ook in het Instellingsbesluit al neergelegd. Deze beslissing is genomen door en onder exclusieve verantwoordelijkheid van het College als opdrachtgever van het onderzoek. De Commissie wijst daar terecht op. De beslissing om het rapport op de website van het OM te publiceren is genomen door het College. Vanwege de politieke aandacht die deze kwestie in de Tweede Kamer kreeg na de berichtgeving in de media in mei 2018 heeft de minister van Justitie en Veiligheid het eindrapport van de Commissie aan de Tweede Kamer toegezonden. Ook is het vervolgens op de website van de rijksoverheid gepubliceerd. Dit alles zo zijnde lag het op de weg van [eiser] om nader te onderbouwen waarom de Commissie van de openbaarmaking en de publicatie door het College op internet een zelfstandig verwijt te maken valt op grond van haar hier aan de orde zijnde zorgplicht jegens hem, dan wel waarom dit anderszins in strijd is met hetgeen in het maatschappelijk verkeer betaamt. Het gegeven dat de Commissie heeft meegewerkt aan de openbare presentatie van haar eindrapport aan het College is daartoe op zichzelf onvoldoende. Ook de beslissing om de aanbieding van het eindrapport in het openbaar te presenteren en dit via een livestream verbinding naar alle OM-onderdelen uit te zenden, was van het College. Uitlatingen die bij die gelegenheid door de Voorzitter van het College zijn gedaan, zijn – wat daar verder van zij – niet voor rekening van de Commissie. [eiser] heeft niet weersproken dat [de Voorzitter] bij deze presentatie namens de Commissie alleen een korte en zakelijke weergave van de belangrijkste conclusies in het rapport heeft gegeven. Niet valt in te zien waarom dit op zichzelf op dat moment onrechtmatig was. Dat wordt niet anders door het oordeel van de rechtbank dat bij de totstandkoming van dit rapport de zorgplicht jegens [eiser] niet voldoende in acht is genomen.

Interview [de Voorzitter] in [het Dagblad 2]

[eiser] stelt dat ook uitlatingen die [de Voorzitter] namens de Commissie heeft gedaan in een interview in [het Dagblad 2] van [datum publicatie 4] jegens hem onrechtmatig zijn, omdat die in strijd zijn met de waarheid. Met deze publiciteit heeft de Commissie zelfstandig bijgedragen aan en is zij medeverantwoordelijk voor het negatieve en beschadigende beeld dat van [eiser] in de media is neergezet. [eiser] doelt daarbij op de in 2.35 weergegeven passages uit dit interview.

De Commissie heeft weersproken dat deze uitlatingen onrechtmatig zijn, nu zij voldoende steun vinden in de feiten.

De rechtbank stelt vast dat het interview is gegeven daags na de presentatie van het rapport in het bijzijn van de media, die aan de conclusies vervolgens ruime aandacht gaven in de pers. Dát [de Voorzitter] bij deze mate van publieke belangstelling als voorzitter van de onderzoekscommissie heeft meegewerkt aan een interview over de werkzaamheden en de – inmiddels geopenbaarde – resultaten daarvan, is niet in strijd met enige maatschappelijke zorgvuldigheidsnorm jegens [eiser] . De door [eiser] gewraakte uitlatingen zijn geheel in lijn met wat hierover in het rapport aan bevindingen van de Commissie is opgeschreven. Dat het woord “liegen” niet in het rapport valt, doet daar niet aan af. In het rapport heeft de Commissie immers als haar bevinding vastgesteld dat [eiser] en Betrokkene 2 in strijd met de waarheid zijn blijven ontkennen dat er voor het najaar van 2015 sprake was van een relatie. Dat komt op hetzelfde neer. Ook de passage over de beschuldigingen aan het adres van collega’s is gebaseerd op een passage in het rapport. [de Voorzitter] heeft in het interview dus niet meer of minder laten optekenen dan wat er in het rapport al stond en waarover in de media al was bericht. Deze uitlatingen waren zo bezien dus niet op zichzelf bezien misleidend of onjuist. Het betrof daadwerkelijk bevindingen waarover de Commissie had gerapporteerd. Dat in deze procedure is geoordeeld dat de passage in het rapport over de beschuldigingen onzorgvuldig is en achterwege had moeten blijven, maakt deze uitlating van [de Voorzitter] in het interview, voortbordurend op het rapport, niet zelfstandig onrechtmatig.

Voor toewijzing van de gevorderde rectificatie, al dan niet op de voet van artikel 6:167 BW, alsmede voor de gevorderde verwijdering van het rapport van de websites waarop het is gepubliceerd en toezending van dit vonnis aan Google, bestaat dus geen grondslag.

De rechtbank is van oordeel dat de Commissie haar zorgplicht jegens [eiser] heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats het geval omdat de Commissie het recht van [eiser] op hoor en wederhoor onvoldoende in acht heeft genomen, zoals in 7.41 is geconcludeerd. Dit heeft ook gevolgen voor de rechtmatigheid van de inhoud van de rapportage. Daarvoor verwijst de rechtbank naar 7.42. In de tweede plaats is dat omdat de formuleringen en conclusies in hoofdstuk 9 van het rapport zoals hierboven weergegeven in 8.31 en 8.32 onzorgvuldig zijn jegens [eiser] .

Dat betekent dat de conclusie moet zijn dat de totstandkoming en het uitbrengen van het rapport van de Commissie in deze vorm en met deze inhoud onrechtmatig is. In deze zin is de onder 3.1. onder I gevorderde verklaring voor recht toewijsbaar.

Omdat voldoende aannemelijk is dat [eiser] door dit onrechtmatig handelen mogelijk schade heeft geleden, is ook de gevorderde veroordeling van de commissieleden tot vergoeding van schade, op te maken bij staat, toewijsbaar.

De Commissie heeft bestreden dat de door [eiser] gestelde schade in causaal verband staat met onregelmatigheden in het onderzoek of het rapport dan wel niet op de voet van artikel 6:98 BW daaraan kan worden toegerekend. De rechtbank volgt dit niet. Voor verwijzing naar de schadestaat is vereist dat de mogelijkheid dat [eiser] schade heeft geleden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Commissie aannemelijk is. Daarvoor moet in elk geval een conditio sine qua non-verband met mogelijke schade bestaan. Daarvan is sprake.

Hoewel de Commissie op zichzelf terecht betoogt dat voor de schadeposten die [eiser] noemt (mogelijk) verschillende andere schadeoorzaken denkbaar zijn, bagatelliseert zij de invloed die haar rapport heeft gehad op de nadien genomen (rechtspositionele) besluiten van het College en de berichtgeving in de media. Dat sprake is van een causaal verband in de zin van een conditio sine qua non-verband tussen het rapport van de Commissie en de mede op basis daarvan genomen rechtspositionele besluiten en de voor [eiser] negatieve berichtgeving in de media met alle verdere gevolgen van dien, staat buiten twijfel. Dat haar rapport niet heeft bijgedragen aan een negatievere beeldvorming van [eiser] omdat in het rapport geen zaken of verhalen staan die niet al publiekelijk bekend waren, is in dit verband een opmerkelijk standpunt van de Commissie. Haar opdracht was immers juist te onderzoeken of die zaken en verhalen een basis hadden in de feiten, hetgeen zij grotendeels heeft bevestigd en wat in de media breed is uitgemeten. Het is juist dat het College bij het nemen van het schorsings- en later het ontslagbesluit een zelfstandige verantwoordelijkheid had en een eigen afweging heeft gemaakt. Het College heeft die besluiten echter in belangrijke mate ook gegrond op de uitkomsten van het onderzoek van de Commissie. Ook in zoverre is in elk geval sprake van een conditio sine qua non-verband. Dat het ontslagbesluit voor rechtmatig moet worden gehouden totdat in het bestuursrechtelijke traject anders zou worden beslist maakt dit niet anders. Die mogelijkheid kan immers niet worden uitgesloten, aangezien [eiser] tegen het ontslagbesluit bezwaar heeft gemaakt. Óf de uitkomst van de onderhavige procedure moet of zal leiden tot vernietiging van het ontslagbesluit laat de rechtbank nadrukkelijk in het midden. Dat oordeel is aan de bestuursrechter voorbehouden. Het College heeft overigens eerst nog te beslissen of hij het besluit naar aanleiding van het bezwaar van [eiser] handhaaft.

De vraag of sprake is van toerekenbare schade in de zin van artikel 6:98 BW is bij uitstek een vraag die in dit geval in een schadestaatprocedure moet worden beantwoord.

In hoeverre sprake is van schade die het gevolg is van het onrechtmatig handelen van de Commissie, of aan dat handelen kan worden toegerekend zal derhalve in een schadestaatprocedure onderwerp van debat moeten zijn. De Commissie heeft de gevorderde hoofdelijkheid van een eventuele veroordeling niet weersproken. Hetzelfde geldt voor de over de schade gevorderde wettelijke rente met ingang van de dag der dagvaarding. Beide worden daarom toegewezen.

De vordering weergeven in nummer 3.1. onder II die strekt tot een verklaring voor recht dat de commissieleden hoofdelijk aansprakelijk zijn voor deze schade, wordt afgewezen. Gesteld noch gebleken is dat een zelfstandig belang bestaat bij deze vordering, naast de toewijzing van de vorderingen onder I en III.

De vorderingen weergegeven in nummer 3.1. onder IV, V en VI zijn niet toewijsbaar, gelet op hetgeen in 9.9 en in aanloop daarnaartoe is overwogen.

De Commissie zal als de grotendeels in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. Dit betekent een hoofdelijke kostenveroordeling ten laste van [de Voorzitter] , [Commissielid 1] en [Commissielid 2] . De kosten aan de zijde van [eiser] worden begroot op:

- dagvaarding € 102,89

- griffierecht € 304,00

- salaris advocaat € 1.086,00 (2 punten × tarief II à € 543,-)

Totaal € 1.492,89

Voor de ook gevorderde nakosten is geen afzonderlijke veroordeling vereist. De rechtbank zal deze kosten in haar beslissing begroten.

In het incident

De incidentele vordering van [eiser] op de voet van artikel 843a Rv ziet op het verkrijgen van afschriften van, dan wel inzage in een grote hoeveelheid bescheiden. Samengevat gaat het hem om:

- alle ten overstaan van de Commissie afgelegde volledige verklaringen en de vastgelegde gespreksverslagen, waaronder in elk geval een aantal met name genoemde;

- alle documenten waarover de Commissie voor haar onderzoek heeft beschikt, waaronder in elk geval de stukken over de aanbesteding en een aantal andere met name genoemde stukken;

- alle bescheiden die communicatie bevatten tussen leden van de Commissie, leden van het College/het OM en medewerkers van het ministerie van Justitie en Veiligheid in verband met onderzoek, het rapport en de communicatie daarover;

- bescheiden waarmee de Commissie een aantal door haar tijdens het onderzoek dan wel in het rapport gedane uitspraken zou kunnen onderbouwen.

[eiser] heeft zijn belang bij de vordering in het incident toegelicht met het betoog dat hij recht en belang heeft bij de ontvangst van de gevraagde gegevens/inzage om in de hoofdzaak aan te kunnen tonen dat het onderzoek en het rapport van de Commissie onzorgvuldigheden en onjuistheden bevat, zodat hij het onrechtmatig handelen van de Commissie in dat verband kan bewijzen.

De Commissie heeft gemotiveerd bestreden dat aan de eisen van artikel 843a Rv is voldaan.

Of de vordering van [eiser] voldoet aan de eisen van artikel 843a Rv kan in het midden blijven. Hij heeft het belang ervan immers ingekaderd tot het in de hoofdzaak kunnen onderbouwen dan wel aantonen van onrechtmatig handelen van de Commissie. Gelet op de uitkomst van hoofdzaak, waarin de rechtbank oordeelt dat van onrechtmatig handelen sprake is, bestaat geen (proces)belang bij toewijzing van de vordering in het incident. Deze vordering wordt dan ook om deze reden afgewezen.

[eiser] wordt veroordeeld in de proceskosten in het incident, die de rechtbank aan de zijde van de Commissie begroot op € 543,- (1 punt x tarief II), met de daarover gevorderde wettelijke rente te vermeerderen.

In de hoofdzaak en in het incident

De rechtbank

in de hoofdzaak:

verklaart voor recht dat [gedaagde 1] , [gedaagde 2] en [gedaagde 3] onrechtmatig hebben gehandeld door het tot stand brengen en het uitbrengen van het rapport van de Onderzoekscommissie Openbaar Ministerie in deze vorm en met deze inhoud;

veroordeelt [gedaagde 1] , [gedaagde 2] en [gedaagde 3] hoofdelijk tot vergoeding aan [eiser] van de door hem als gevolg van dit onrechtmatig handelen geleden schade, nader op te maken bij staat en te vermeerderen met de wettelijke rente daarover vanaf 17 februari 2020 tot het moment van voldoening;

veroordeelt [gedaagde 1] , [gedaagde 2] en [gedaagde 3] hoofdelijk in de proceskosten, aan de zijde van [eiser] tot op heden begroot op € 1.492,89, en begroot de nakosten op € 157,-, nog met € 82,- te vermeerderen in geval van betekening van dit vonnis;

verklaart de in 12.2 en 12.3 genoemde beslissingen uitvoerbaar bij voorraad;

wijst het meer of anders gevorderde af;

in het incident

wijst de vordering af;

veroordeelt [eiser] in de proceskosten van het incident, aan de zijde van de Commissie begroot op € 543,-, te vermeerderen met de wettelijke rente hierover met ingang van de vijftiende dag na dit vonnis;

verklaart de in 12.7 genoemde proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. M.C. Ritsema van Eck-van Drempt, mr. J.M. Willems en mr. M.L. Harmsen en in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2021.5.