3.6.1 De aanzet voor de algehele herziening

De kiem van de algehele herziening van het stelsel van fiscale bestuurlijke boetes is gelegen in enkele moties van de Tweede Kamer, waarvan de motie over de introductie van een boete bij de primitieve aanslag (ingediend op 30 mei 1983) de eerste was.1 Daarop volgde een lange periode van bezinning en debat.2 Naar aanleiding van de ontwikkelingen in de rechtspraak in de tweede helft van de jaren tachtig werden vervolgens wijzigingen voorgesteld om het Nederlandse boetestelsel in lijn te brengen met het EHRM.

Het eerste wetsontwerp dat met het oog op een algehele stelselherziening werd ingediend, ging echter nog steeds uit van een verhoging van 100 %, behoudens tegenbewijs ten aanzien van de aanwezigheid van opzet of grove schuld.3 De Hoge Raad had de continuering van dit systeem in zijn advies over het wetsvoorstel sterk ontraden, omdat de wetgever daarmee nog steeds risico’s zou lopen in verband met de EHRM-jurisprudentie over de onschuldpresumptie.4 De Tweede Kamer deelde de zorg over de houdbaarheid van het nieuwe stelsel in het licht van het EVRM. Als gevolg van die zorg werd in augustus 1991 een Adviescommissie herziening fiscaal boetestelsel, de Commissie-Van Slooten, ingesteld. Deze commissie bracht op 18 maart 1992 een rapport uit met daarin een groot aantal aanbevelingen.5 Enkele daarvan vloeiden rechtstreeks voort uit art. 6 EVRM en de jurisprudentie over de toepassing van dat artikel. Verschillende andere aanbevelingen vonden hun wortels in strafrechtelijke beginselen.6 Vrijwel alle aanbevelingen van de Commissie-Van Slooten kregen een plaats in het wetsvoorstel.7

Ondertussen werden naar aanleiding van de ontwikkelingen in de nationale rechtspraak ook andere wijzigingen doorgevoerd. Zo kwam in 1994 de wettelijke beperking van de beroepsgronden te vervallen, omdat het oorspronkelijke uitgangspunt van de marginale rechterlijke toetsing van de fiscale bestuurlijke boete in feite een dode letter was geworden.8 Voortaan was de rechterlijke toetsing in volle omvang dus de norm.

Ook beleidsmatig werden de sporen van de voortgeschreden rechtsontwikkeling steeds duidelijker zichtbaar. In het VAB 1993 werd het strafkarakter van de fiscale bestuurlijke boete (en daarmee de toepasselijkheid van art. 6 EVRM) expliciet benoemd en op verschillende plaatsen werd de jurisprudentie over art. 6 EVRM geïncorporeerd in het boetebeleid.9 Speciale aandacht was er uiteraard voor de hieruit voortvloeiende, van de wet afwijkende bewijslastverdeling.10 Omdat de verhoging een strafkarakter had, sprak het VAB 1993 bovendien reeds van ‘boeten’.11 Verder was in het VAB 1993 expliciet opgenomen dat art. 6 EVRM ook voor ordeboeten gold.12