HvJ EU, 26-06-2025, nr. C-555/23, nr. C-556/23

Om te beginnen moet worden vastgesteld of Makeleio en Zougla in verband met de betrokken programma's, waarvoor hun een boete is opgelegd, konden worden beschouwd als AVMD-aanbieders die onder de AVMD-richtlijn vallen.

Uit het arrest New Media Online9. volgt mijns inziens duidelijk dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord. Dit arrest dateert van vóór de wijzigingen die in 2018 in de AVMD-richtlijn zijn aangebracht. Het is echter nog steeds relevant, temeer daar sommige bevindingen in dat arrest zelfs zijn overgenomen in de versie van 2018 van de AVMD-richtlijn.

Die zaak betrof een dienst die werd aangeboden door een onderneming die, zoals verzoeksters in de onderhavige zaken, een onlinekrant beheert. Naast haar hoofddienst bood deze onderneming echter ook korte videofilms aan met korte fragmenten van nieuwsbulletins die in deze vorm niet voorkomen bij de ‘klassieke’ televisieomroep. Die video's hielden geen verband met de nieuwsberichten van deze onlinekranten.

In die omstandigheden heeft het Hof om te beginnen geoordeeld dat ‘het begrip ‘programma’ in de zin van artikel 1, lid 1, onder b), van richtlijn 2010/13 aldus moet worden uitgelegd dat het de beschikbaarstelling omvat van videofilms van korte duur met korte fragmenten van lokale nieuwsbulletins, sport of amusement op een subdomein van de website van een krant’.10.

Na de wijziging van 2018 is de definitie van ‘programma’ in artikel 1, lid 1, onder b), van de AVMD-richtlijn ongewijzigd gebleven. Dit artikel bepaalt het volgende:

In het arrest New Media Online heeft het Hof bovendien geoordeeld dat een dergelijk programma een audiovisuele mediadienst is in de zin van artikel 1, lid 1, onder a), i), van de AVMD-richtlijn, ook al bestaat de hoofdactiviteit van de onderneming in het aanbieden van onlinekranten, indien een dergelijk programma los kan worden gezien van het door haar aangeboden nieuws.11.

Artikel 1, lid 1, onder a), i), van de AVMD-richtlijn, waarin de betekenis van audiovisuele mediadiensten wordt gedefinieerd, is aldus gewijzigd om die rechtspraak erin op te nemen en luidt nu als volgt:

In het licht van het voorgaande lijdt het mijns inziens geen twijfel dat websites die geen klassieke televisiezenders zijn, binnen de werkingssfeer van de AVMD-richtlijn vallen wanneer zij programma's in de zin van artikel 1, lid 1, onder a), i), van de AVMD-richtlijn uitzenden, hetzij als hoofddienst, hetzij als losstaand gedeelte van het andere soort dienst dat zij aanbieden.

De video's die door Makeleio en Zougla openbaar zijn gemaakt, lijken geen verband te houden met het nieuws op hun websites. Bijgevolg lijken de in de onderhavige zaken aan de orde zijnde programma's onder de definitie van een audiovisuele mediadienst te vallen.

Ter terechtzitting heeft Makeleio aangevoerd dat het betrokken programma niet onder haar redactionele verantwoordelijkheid werd aangeboden.

Het Hof heeft geoordeeld dat ‘een in een lidstaat gevestigde natuurlijke of rechtspersoon de redactionele verantwoordelijkheid […] [draagt] indien hij de programma's van die zender kiest en in een chronologisch schema organiseert’.12. Dit komt ook tot uiting in de definitie van ‘redactionele verantwoordelijkheid’ in artikel 1, lid 1, onder c), van de AVMD-richtlijn.13.

Wat betreft de verdeling van bevoegdheden tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties in het kader van de prejudiciële procedure staat het aan de verwijzende rechter om de feiten vast te stellen. Het Hof is in beginsel gebonden aan de door de verwijzende rechter gegeven beschrijving van de feiten in de zaak en van het toepasselijke nationale recht.14.

In dit verband is het relevant dat Symvoulio tis Epikrateias in zijn verwijzingsbeslissingen rekening heeft gehouden met de AVMD-richtlijn en het arrest New Media Online, en unaniem heeft geoordeeld dat de twee verzoeksters met betrekking tot de programma's voor de uitzending waarvan hun een boete is opgelegd, AVMD-aanbieders in de zin van de AVMD-richtlijn zijn.

Onder voorbehoud van definitieve bevestiging door de verwijzende rechter lijken de omstandigheden van de hoofdgedingen dus binnen de personele werkingssfeer van de AVMD-richtlijn, zoals in 2018 gewijzigd, te vallen.

Zoals ik heb uiteengezet, zijn de leden van de verwijzende kamer van de Symvoulio tis Epikrateias het niet eens over de uitlegging van het Griekse recht zoals dat op de onderhavige zaken betrekking heeft (zie de punten 15 en 16 van deze conclusie).

Enerzijds is de meerderheid van oordeel dat de Griekse wetgeving het algemene verbod op het aantasten van de menselijke waardigheid en het aanbieden van programma's van slechte kwaliteit niet oplegt aan online nieuwsportalen die ook AVMD aanbieden. Anderzijds is de minderheid van oordeel dat dergelijke verplichtingen krachtens de geldende Griekse wet wel aan deze internetzenders worden opgelegd.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof wat betreft de verdeling van de bevoegdheden in het kader van de prejudiciële procedure niet bevoegd is om het nationale recht uit te leggen. Het Hof kan uitsluitend de relevante bepalingen van het Unierecht uitleggen.15. Wanneer richtlijnen aan de orde zijn, zoals in de onderhavige zaken het geval is, kan het Hof de verplichtingen toelichten die de lidstaten krachtens die richtlijnen aan onder hun bevoegdheid vallende subjecten moeten opleggen door nationale omzettingsbepalingen aan te nemen.

Het staat dan aan de verwijzende rechter om vast te stellen of de nationale uitvoeringswet een richtlijn al dan niet correct heeft omgezet. In dit verband staat het in de onderhavige zaken niet aan het Hof om het meningsverschil tussen de meerderheid en de minderheid van de verwijzende kamer van de Symvoulio tis Epikrateias te beslechten.

Niettemin zij eraan herinnerd dat volgens artikel 288, derde alinea, VWEU een richtlijn verbindend is voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is ten aanzien van het te bereiken resultaat, doch de nationale instanties de bevoegdheid laat vorm en middelen te kiezen.

Vaststelling van wetgeving tot omzetting van een richtlijn impliceert dus niet noodzakelijkerwijs dat een wet moet worden vastgesteld die specifiek de omzetting van een bepaalde richtlijn tot doel heeft.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof ‘kunnen bestaande algemene beginselen of regels de omzetting door aanvullende specifieke wet- of regelgeving overbodig maken, op voorwaarde evenwel dat deze normen de volledige toepassing van de richtlijn daadwerkelijk garanderen en dat, ingeval de betrokken bepaling van die richtlijn rechten voor particulieren beoogt te scheppen, de uit deze beginselen voortvloeiende rechtssituatie voldoende bepaald en duidelijk is, alsook dat de begunstigden kennis kunnen nemen van al hun rechten en deze zo nodig geldend kunnen maken voor de nationale rechterlijke instanties’.16.

Hieruit volgt dat ‘voor de vaststelling of de uit een bepaalde richtlijn voortvloeiende verplichtingen door een nationale regeling adequaat ten uitvoer worden gelegd, niet alleen moet worden gekeken naar de speciaal ter omzetting van deze richtlijn vastgestelde regeling, maar naar alle beschikbare en toepasselijke rechtsnormen’.17.

Bijgevolg kan wetgeving die vóór de vaststelling van een richtlijn bestond of de nationale grondwet als voldoende voor de omzetting van de richtlijn worden beschouwd, mits de rechtssubjecten zich er met voldoende zekerheid van kunnen vergewissen dat zij rechten genieten of dat hun verplichtingen worden opgelegd door die richtlijn. Ook zouden de bestaande regels enkel kunnen worden aangevuld met nieuwe wetgeving voor het gedeelte dat nog niet door de bestaande regels wordt bestreken. De geschikte techniek voor de omzetting van richtlijnen hangt dus af van de specifieke regelgevende methoden in elke lidstaat.

De vraag of wet 4779/2021, waarbij de AVMD-richtlijn in Grieks recht is omgezet, slechts een aanvulling vormt op het complexe netwerk van wetten die de audiovisuele mediadiensten in Griekenland regelen18. en enkel de normen heeft ingevoerd die nog niet bestonden (zoals de ESR en de Griekse regering ter terechtzitting hebben aangevoerd), kan enkel door de nationale rechter worden beantwoord.

De eerste en de tweede prejudiciële vraag kunnen evenwel aldus worden opgevat dat het Hof wordt verzocht uit te leggen welke verplichtingen voor aanbieders van AVMD de lidstaten in hun rechtsstelsel moesten opnemen om de AVMD-richtlijn correct om te zetten. Op basis van die uitlegging kan de verwijzende rechter beslissen of deze richtlijn correct in nationaal recht is omgezet.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter vervolgens te vernemen of de nationale rechter, ingeval de AVMD-richtlijn niet volledig in nationaal recht is omgezet, in de onderhavige zaken gehouden is het geldende nationale recht aldus uit te leggen dat het door deze richtlijn vereiste resultaat wordt bereikt. In deze zaken houdt dit resultaat in dat het alle aanbieders van audiovisuele mediadiensten, met inbegrip van de online nieuwsportalen die ook AVMD aanbieden, verboden is om de menselijke waardigheid aan te tasten. Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in het bijzonder te vernemen of de verplichting tot conforme uitlegging haar grens zou bereiken wanneer zij ertoe zou leiden dat aan een individu een verplichting wordt opgelegd voor de niet-nakoming waarvan een strafrechtelijke sanctie kan worden opgelegd.

Zoals ik zal aantonen, hoeven de vierde en de vijfde vraag in het licht van de beantwoording van de eerste drie vragen niet te worden behandeld.

Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof te bevestigen dat de doelstelling — en dus de werkingssfeer — van de AVMD-richtlijn zich mede uitstrekt tot a) het verbod op schending van de menselijke waardigheid en b) het verbod op programma's van slechte inhoudelijke kwaliteit.

In dit verband verzoekt de verwijzende rechter in wezen om uitlegging van artikel 6, lid 1, van de AVMD-richtlijn.

In dit artikel wordt bepaald:

Artikel 4, lid 1, van de AVMD-richtlijn stelt lidstaten in staat strengere regels te introduceren op de gebieden die door deze richtlijn worden gecoördineerd, onder bepaalde voorwaarden. Dit artikel luidt:

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe deze bepaling moet worden uitgelegd, en meer in het bijzonder of de lidstaten op grond van dergelijke strengere regels een onderscheid mogen maken tussen de verschillende soorten aanbieders van AVMD.

Naar mijn mening is deze vraag slechts ontvankelijk indien bepaalde regels van nationaal recht die in de onderhavige zaken aan de orde zijn — te weten het verbod op schending van de menselijke waardigheid of het verbod op programma's van slechte kwaliteit — als dergelijke strengere of meer gedetailleerde regels zouden kunnen worden opgevat.

Dat is hier evenwel niet het geval.

Het verbod op schending van de menselijke waardigheid is een algemeen vereiste van artikel 6, lid 1, van de AVMD-richtlijn en is geen ‘strengere’ regel.

Het verbod op programma's van slechte kwaliteit behoort niet tot de door de AVMD-richtlijn gecoördineerde gebieden en valt dus niet binnen de werkingssfeer van artikel 4, lid 1, ervan.

Een antwoord op deze tweede vraag lijkt voor de verwijzende rechter dus niet nuttig te zijn32., zodat het Hof de beantwoording ervan op grond van niet-ontvankelijkheid dient te weigeren.

Aangezien de tweede vraag echter ook betrekking heeft op de vraag of verschillende AVMD-aanbieders verschillend kunnen worden behandeld, voeg ik hieraan toe dat het verbod op schending van de menselijke waardigheid zonder onderscheid aan alle aanbieders van AVMD moet worden opgelegd.

Wat betreft het opleggen van strengere regels op de door de AVMD-richtlijn gecoördineerde gebieden, hetgeen in de onderhavige zaken niet het geval is, heeft het Hof evenwel uitgelegd dat het mogelijk is om een onderscheid te maken tussen verschillende soorten aanbieders van AVMD. Wanneer verschillende aanbieders zich in objectief verschillende situaties bevinden, staat niets eraan in de weg dat hun verschillende regels worden opgelegd.33. Zo heeft het Hof in het arrest Sky Italia geoordeeld dat het mogelijk is om aan betaalzenders minder reclamezendtijd per uur toe te kennen dan aan vrij toegankelijke zenders. Een dergelijke differentiatie was gerechtvaardigd omdat eerstgenoemden hun kosten door abonnementen van hun klanten konden dekken, terwijl laatstgenoemden alleen met andere middelen konden worden gefinancierd.34.

Indien het verbod op schending van de menselijke waardigheid zou zijn beschouwd als de strengere regel op het door de AVMD-richtlijn gecoördineerde gebied (wat niet het geval is), zou er geen rechtvaardiging zijn om online-aanbieders anders te behandelen dan andere soorten AVMD-aanbieders. Wat het doel van een dergelijke regel betreft, bevinden de AVMD-aanbieders zich niet in een objectief verschillende situatie.

Wat betreft het verbod op programma's van inhoudelijk slechte kwaliteit, belet de AVMD-richtlijn de lidstaten niet om traditionele omroepen anders te behandelen dan online-aanbieders die geen klassieke televisiezender zijn. Deze kwestie valt buiten de werkingssfeer van deze richtlijn.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de tweede vraag niet te beantwoorden.

De derde vraag van de verwijzende rechter berust op de door de meerderheid van de formatie van Symvoulio tis Epikrateias onderschreven premisse dat het geldende Griekse recht geen algemene verplichting tot eerbiediging van de menselijke waardigheid oplegt aan online nieuwsportalen die ook AVMD aanbieden. Het Griekse recht, zoals door de meerderheid uitgelegd, bevat dus geen rechtsgrondslag om de betrokken sancties op te leggen.35.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of hij het nationale recht aldus moet uitleggen dat het ook aan online nieuwsportalen die ook AVMD aanbieden een verbod op schending van de menselijke waardigheid oplegt, ook al zou dit tot het opleggen van sancties leiden.

Er bestaat een lange reeks arresten die bevestigen dat richtlijnen op zichzelf geen verplichtingen aan particulieren kunnen opleggen.36. Dit kan alleen door richtlijnen om te zetten in nationaal recht. Bijgevolg kan de AVMD-richtlijn zelf niet aan Makeleio en Zougla de verplichting opleggen om de menselijke waardigheid niet aan te tasten.

Wanneer het nationale recht een richtlijn niet correct of volledig heeft omgezet, zijn de nationale rechterlijke instanties verplicht het nationale recht door middel van uitlegging met die richtlijn in overeenstemming te brengen, zoals het Hof aanvankelijk in het arrest Von Colson en Kamman heeft uiteengezet.37. De nationale rechter moet ‘al het mogelijke doen’ om in een specifiek geval uitvoering te geven aan de richtlijn.38. Hij zou zijn vaste rechtspraak zelfs moeten wijzigen wanneer deze berust op een met de doelstellingen van een richtlijn onverenigbare uitlegging van het nationale recht.39.

De richtlijnconforme uitlegging heeft dus tot doel in een specifiek geval tot een oplossing te komen die het resultaat bereikt dat bij een correcte uitvoering van de richtlijn zou zijn bereikt.40.

In de onderhavige zaken is het vereiste resultaat dat Makeleio en Zougla de verplichting wordt opgelegd om de menselijke waardigheid niet aan te tasten in de audiovisuele programma's die zij ter beschikking van het publiek stellen.

Een dergelijke lezing van het nationale recht zou in de onderhavige zaken echter leiden tot quasi-strafrechtelijke aansprakelijkheid, aangezien op die manier administratieve sancties kunnen worden opgelegd voor de niet-nakoming van de aldus opgevatte verplichtingen.

Zeer snel nadat het Hof de verplichting tot conforme uitlegging had vastgesteld, heeft het ook gepreciseerd dat deze verplichting haar grenzen heeft.41. Eén van die grenzen zou worden bereikt wanneer de richtlijnconforme uitlegging bepalend zou zijn voor de strafrechtelijke aansprakelijkheid van degenen die in strijd met de bepalingen van de richtlijn handelen, of deze aansprakelijkheid zou kunnen verzwaren.42.

Deze beperking weerspiegelt het legaliteitsbeginsel, zoals uitgedrukt in het adagium ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’. Dit beginsel is verankerd in artikel 49 van het Handvest en artikel 7 EVRM.

Kort gezegd houdt het legaliteitsbeginsel in dat een persoon niet strafrechtelijk of quasi-strafrechtelijk43. aansprakelijk kan worden gesteld voor een handeling die ten tijde van het handelen niet bij wet verboden was.

Aangezien de richtlijnconforme uitlegging zich voordoet nadat het strafbare feit is gepleegd, zou zij aldus kunnen worden opgevat dat daarmee achteraf strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt opgelegd.44.

In de onderhavige zaken lijken zowel de meerderheid van de formatie van de Symvoulio tis Epikrateias als verzoeksters in de hoofdgedingen ervan uit te gaan dat het legaliteitsbeginsel steeds vereist dat het legaliteitsbeginsel in elk geval een uitdrukkelijke verwijzing in de toepasselijke wettelijke bepalingen naar de adressaten van die bepalingen vereist. Aangezien dit in de Griekse wetgeving, waarin niet uitdrukkelijk melding werd gemaakt van online nieuwsportalen die ook AVMD aanbieden, niet het geval was, zou de gevolgtrekking moeten worden gemaakt dat verzoeksters niet wisten dat het verbod op uitzending van programma's die de menselijke waardigheid aantasten, ook op hen van toepassing was. De grens aan de conforme uitlegging zou daarmee dus worden bereikt.

De rechtspraak van het Hof of van het EHRM vereist evenwel geen uitdrukkelijke vermelding in de wetgeving om aan de vereisten van het legaliteitsbeginsel te voldoen. Doorslaggevend is dat de betrokken persoon kon voorzien dat het verbod ook betrekking had op zijn activiteiten.

Zo heeft het EHRM uitgelegd dat ‘[d]oor gebruik te maken van de term ‘recht’ […] artikel 7 [verwijst] naar hetzelfde begrip als dat waarnaar elders in het verdrag met die term wordt verwezen, een begrip dat zowel op wetgeving als op rechtspraak slaat en dat duidt op de toepassing van kwalitatieve vereisten zoals die van toegankelijkheid en voorzienbaarheid’.45.

Het Hof oordeelde eveneens, zich baserend op de rechtspraak van het EHRM, dat aan het vereiste dat een strafbaar feit en een straf duidelijk worden vastgelegd in de wet ‘is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de door de rechterlijke instanties daaraan gegeven interpretatie, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld’.46.

Derhalve kan het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen niet aldus worden uitgelegd dat het de geleidelijke verduidelijking van de regels van strafrechtelijke aansprakelijkheid door rechterlijke uitlegging in achtereenvolgende zaken verbiedt, op voorwaarde dat het resultaat redelijkerwijs kon worden voorzien toen de inbreuk werd gepleegd, met name gelet op de uitlegging die toentertijd werd gegeven in de rechtspraak betreffende de wettelijke bepaling in kwestie.47.

Kortom, de kern van het legaliteitsbeginsel is het vereiste dat de bestrafte persoon wist of niet onkundig kon zijn van het feit dat zijn handeling verboden was.

Zoals het Hof verder heeft toegelicht, is de omvang van de aldus verlangde voorzienbaarheid grotendeels afhankelijk van de inhoud van de betrokken bepaling, van de door die bepaling bestreken materie en van het aantal en de hoedanigheid van haar adressaten. De voorzienbaarheid van de wet betekent niet dat de betrokkene niet genoopt mag zijn deskundig advies in te winnen om in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling te kunnen beoordelen. Dit is vooral het geval voor beroepsbeoefenaren, die gewoon zijn bij de uitoefening van hun beroep grote voorzichtigheid aan de dag te leggen. Van hen mag dus worden verwacht dat zij grote zorg besteden aan de beoordeling van het daaraan verbonden risico.48.

In casu is het voor de verwijzende rechter dan ook in beginsel onmogelijk om verzoeksters op basis van een conforme uitlegging van het nationale recht strafbaar te verklaren wegens schending van de menselijke waardigheid. Dit is het geval tenzij de verwijzende rechter het standpunt inneemt dat deze verzoeksters op grond van de ten tijde van de feiten geldende Griekse wet hadden kunnen voorzien dat het verbod om programma's met verboden inhoud uit te zenden ook voor hen gold, ook al verwees deze wet niet uitdrukkelijk naar online nieuwsportalen die ook AVMD aanbieden.49.

Het is aan de verwijzende rechter om vast te stellen of verzoeksters in de hoofdgedingen ten tijde van de uitzending van de betrokken programma's hadden kunnen voorzien dat het verbod op schending van de menselijke waardigheid en de bestraffing van de niet-nakoming van dat verbod ook betrekking hadden op hun activiteiten, ook al zijn zij online nieuwsportalen die ook AVMD aanbieden.50. Indien zij van een dergelijk verbod op de hoogte moeten zijn geweest, overschrijdt de bevestiging van een dergelijke verplichting door een interpretatieve verduidelijking van de Griekse regels niet noodzakelijkerwijs de door het legaliteitsbeginsel opgelegde grens van conforme uitlegging.

De vierde en de vijfde vraag worden gesteld voor het geval dat het Hof de eerste vraag ontkennend beantwoordt, namelijk in die zin dat de AVMD-richtlijn niet vereist dat een algemeen verbod op programma's die de menselijke waardigheid aantasten en een verbod op programma's van slechte kwaliteit worden ingevoerd.

Aangezien ik het Hof in overweging geef deze vraag bevestigend te beantwoorden, hoeven de vierde en de vijfde vraag niet te worden beantwoord.

Naar mijn mening zou het Hof in zijn antwoord op de eerste vraag namelijk moeten uitleggen dat de AVMD-richtlijn de kwaliteit van de uitgezonden programma's niet regelt en derhalve programma's van slechte kwaliteit niet verbiedt. Aangezien de verwijzende rechter echter heeft uiteengezet dat deel b) van de eerste vraag, waarin wordt verwezen naar programma's van slechte inhoudelijke kwaliteit, doelt op programma's zoals die welke in de onderhavige zaken aan de orde zijn, vraagt hij in feite hetzelfde als in deel a) van deze vraag, dat betrekking heeft op schendingen van de menselijke waardigheid. In de onderhavige zaken heeft de verwijzende rechter dus geen vragen gesteld over het nationaalrechtelijke verbod op programma's van slechte kwaliteit, dat verder gaat dan het verbod op schending van de menselijke waardigheid.

Om deze redenen ben ik van mening dat de vierde en de vijfde vraag niet hoeven te worden beantwoord.