CRvB, 10-12-2018, nr. 18/2198 WMO 2015

18/2198 WMO15

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 maart 2018, 17/4510 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld.

Namens het college heeft mr. E.E. Schaake, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2018. Namens appellante is mr. Wevers verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Albers, bijgestaan door mr. Schaake en mr. S. van Heukelom‑Verhage, advocaten, en N. Dam, werkzaam bij Bureau HHM.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1. Appellante, geboren in 1966, heeft diverse aandoeningen. Zij ondervindt daardoor beperkingen bij het verrichten van huishoudelijke taken. In verband hiermee heeft het college haar voor de periode van 1 oktober 2016 tot en met 31 december 2016, met verlenging tot en met 31 maart 2017, op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden verstrekt van 300 minuten (5 uur) per week.

1.2. Appellante heeft zich op 1 november 2016 bij het college gemeld en verzocht om voortzetting van de aan haar verstrekte hulp bij het huishouden. Naar aanleiding hiervan heeft een medisch adviseur van SCIO Consult in opdracht van het college onderzoek verricht naar de beperkingen van appellante en een medisch advies uitgebracht. Aan de hand hiervan heeft het college een ondersteuningsplan opgesteld. Appellante heeft op 24 februari 2017 een aanvraag gedaan.

1.3. Bij besluit van 2 maart 2017, gehandhaafd na bezwaar bij besluit van 31 mei 2017 (bestreden besluit), heeft het college aan appellante voor de periode van 1 april 2017 tot en met 31 december 2017 op grond van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden verstrekt van 180 minuten (3 uur) per week. De hulp bestaat uit overname van het lichte en zware huishoudelijk werk en de wasverzorging. Hierbij is het college uitgegaan van de normtijden in de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning 2017 van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk (Nadere regels 2017). De normtijden voor het lichte en zware huishoudelijk werk zijn gebaseerd op het rapport Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ van 12 augustus 2016 dat in opdracht van de gemeente Utrecht is opgesteld door KPMG Plexus en Bureau HHM (KPMG‑rapport).

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, voor zover van belang en kort samengevat, het volgende overwogen. In geschil is het toegekende aantal uren voor licht en zwaar huishoudelijk werk. KPMG Plexus en Bureau HHM zijn aan te merken als onafhankelijk en zij hadden geen belang bij de uitkomst van het onderzoek. Bij het onderzoek zijn een expertgroep en een klankbordgroep betrokken. Er is geen aanleiding om te twijfelen aan de onpartijdigheid van de leden van deze groepen. Evenmin is gebleken dat zij geen juiste afspiegeling vormen van de diverse belangengroepen. De rechtbank merkt het aan het KPMG‑rapport ten grondslag liggende onderzoek aan als voldoende objectief, zorgvuldig en deugdelijk. De in de Nadere regels 2017 opgenomen normtijden voor licht en zwaar huishoudelijk werk zijn tot stand gekomen door het op grond van het KPMG‑rapport daarvoor benodigde aantal uren per jaar te vertalen in een gemiddeld aantal minuten per week per kamer, met een maximum van drie kamers. Nu deze nieuwe (lagere) normtijden daarmee berusten op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek, en duidelijk is op welke wijze de nieuwe normtijden tot stand zijn gekomen, mocht het college op grond van deze normtijden de ondersteuningsbehoefte van appellante beoordelen.

3.1. In hoger beroep heeft appellante, samengevat, bestreden dat het KPMG‑rapport berust op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek. Daartoe heeft zij mede verwezen naar het door haar overgelegde rapport van prof. dr. A.C. Homan van 3 augustus 2018 getiteld Evaluatie onderzoeken “normering van de basisvoorziening ‘schoon huis’” en “maatstaf hulp bij het huishouden – gemeente Amsterdam” (rapport‑Homan). Het is onjuist dat tijdsmetingen zijn verricht in huishoudens waarin betrokkenen nog over enige zelfredzaamheid beschikten. Die tijdmetingen zijn bovendien gedaan in een periode waarin gemeenten hadden gekort op de huishoudelijk hulp. Dit heeft geleid tot een vertekend beeld. Daarnaast is in het onderzoek geen rekening gehouden met de grootte van de woning of de samenstelling van het huishouden. Dit leidt tot een gemiddelde norm, die niet van toepassing is op de situatie van appellante. De omvang van haar woning en de omstandigheid dat zij niet kan beschikken over eigen kracht zijn ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Appellante heeft verzocht om toekenning van 5 uur per week hulp bij het huishouden.

3.2. In verweer heeft het college, samengevat, met verwijzing naar de uitspraken van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403, aangevoerd dat het onderzoek dat aan het KPMG‑rapport ten grondslag ligt deugdelijk is uitgevoerd en heeft geleid tot een objectief vastgestelde normering. Door bij het verstrekken van hulp bij het huishouden te werken met standaardtoekenningen op grond van urennormen die zijn gebaseerd op gemiddelden kan maatwerk worden geleverd. Dit is daarom als zodanig niet in strijd met de Wmo 2015. Voor de normtijden voor licht en zwaar huishoudelijk werk, die zijn opgenomen in de Nadere regels 2017, heeft het college zich dan ook mogen baseren op het KPMG‑rapport.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.1. Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

4.1.2. Zoals de Raad eerder heeft overwogen in zijn uitspraken van 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403, is een college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te berusten. Ook kan aan deze uitspraken worden ontleend dat dit onderzoek inzicht dient te geven in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning.

4.2.1. Het KPMG‑rapport is het resultaat van de door de gemeente Utrecht gegeven opdracht tot onderzoek naar een objectieve normering voor de basisvoorziening ‘Schoon Huis.’ Uitgangspunt voor het KPMG‑rapport zijn de beleidskaders en definities van de Beleidsregels Wmo 2016 van de gemeente Utrecht (Beleidsregels Utrecht). Op grond hiervan moet de cliënt gebruik kunnen maken van een schone woonkamer, als slaapvertrek in gebruik zijnde ruimtes, keuken, sanitaire ruimtes en gang/trap, waarbij men vrij is te bepalen hoe de ondersteuning wordt ingezet. Gelet op de Beleidsregels Utrecht is één basisnorm van 104,9 uur per jaar ontwikkeld (urennorm). Dit is het aantal uren dat jaarlijks gemiddeld nodig is om basis hygiëne te borgen, waarbij vervuiling van het huis en gezondheidsrisico’s voor bewoners worden voorkomen. Omdat deze basisvoorziening in principe voor alle Wmo-cliënten toepasbaar is, zijn in het onderzoek de omvang van de woning, de samenstelling van het huishouden en de aanwezigheid van huisdieren (beïnvloedingsfactoren) buiten beschouwing gelaten. In de urennorm zijn begrepen de noodzakelijke schoonmaakactiviteiten, de frequentie per activiteit per jaar en de gemiddelde tijdsduur per activiteit. Bij het vaststellen welke schoonmaakactiviteiten in de urennorm moeten zijn opgenomen en de frequenties daarvan is een expertgroep betrokken bestaande uit aanbieders van huishoudelijke hulp, een onafhankelijke expert op het gebied van schoonmaak voor aanbestedingen, contractbeheer en kwaliteitsmetingen, een aanbieder van facilitaire diensten (waaronder schoonmaak), GGD regio Utrecht en Wageningen University & Research Centre. Daarnaast heeft praktijkonderzoek plaatsgevonden, waarbij door tijdsmetingen onder meer de tijdsduur per activiteit is gemeten en de frequentie per activiteit is getoetst en interviews met cliënten over de schoonmaakwerkzaamheden zijn afgenomen. Verder is een klankbordgroep ingesteld om belanghebbenden te betrekken bij de opzet, de uitvoering en de resultaten van het onderzoek. Deze klankbordgroep bestond uit de Adviescommissie voor het ouderenbeleid Stad Utrecht, de cliëntenraad Wmo, CuramZorg, Zorgwacht, de VNG en enkele ervaringsdeskundigen, te weten een cliënt Wmo en een consulent Wmo. De conclusie van het KPMG‑rapport luidt dat de urennorm volgens de experts realistisch is. Wel moet de gemeente in individuele situaties op maat aanvullende ondersteuning inzetten, indien factoren die maken dat meer of minder tijd nodig is elkaar niet compenseren.

4.2.2. Het rapport-Homan concludeert dat het in het KPMG‑rapport beschreven onderzoek niet met grote stelligheid kan leiden tot objectieve harde urennormen voor schoonmaak. Volgens het rapport-Homan voldoet het door KPMG Plexus en Bureau HHM uitgevoerde onderzoek – kort gezegd – niet aan de wetenschappelijke eisen die aan een dergelijk onderzoek moeten worden gesteld.

4.3. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat KPMG Plexus en Bureau HHM zijn aan te merken als onafhankelijke partij zonder belang bij de uitkomst van het onderzoek. Evenals de rechtbank is de Raad op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat concrete aanleiding bestaat te twijfelen aan de onpartijdigheid of representativiteit van de aan het onderzoek deelnemende expertgroep en klankbordgroep.

4.4.1. Ter zitting van de Raad heeft Dam toegelicht dat het onderzoek van KPMG Plexus en Bureau HHM een toegepast bedrijfskundig onderzoek is. Aan het KPMG‑rapport kan in aanvulling op 4.2.1 het volgende worden ontleend over de onderzoeksmethodiek. In het onderzoek zijn beïnvloedingsfactoren, zoals de omvang van de woning, weliswaar buiten beschouwing gelaten, maar de respondenten in het onderzoek zijn wel aselect gekozen. Hierdoor verwachten de onderzoekers dat alle varianten in het onderzoek zijn betrokken. Niet in het onderzoek zijn betrokken cliënten die voor aanvullende maatwerkvoorzieningen in aanmerking komen, zoals het klaarzetten en bereiden van primaire levensbehoeften en het beschikken over schone kleding. De expertgroep heeft alle schoonmaakwerkzaamheden geïnventariseerd die per soort ruimte in huis nodig zijn om basishygiëne te borgen. Hierbij heeft de expertgroep onderscheid gemaakt tussen basisactiviteiten zoals bijvoorbeeld stof afnemen, dweilen en toilet schoonmaken, en incidentele activiteiten zoals bijvoorbeeld het afnemen van tegelwanden en deurposten en het wassen van gordijnen. Verder heeft de expertgroep de per activiteit benodigde frequentie bepaald, die in het praktijkonderzoek door middel van interviews is getoetst. Ook is een weegfactor vastgesteld voor schoonmaakactiviteiten die niet in ieder huishouden voorkomen, zoals het dweilen van een vloer waarop tapijt ligt. Daarnaast is de benodigde indirecte tijd voor aankomst en vertrek van de hulp, contact tussen hulp en cliënt en voor administratie bepaald. Ten slotte hebben in huishoudens in de gemeenten Utrecht, Haarlem en Emmen metingen plaatsgevonden van de tijdsbesteding in minuten voor alle basisactiviteiten en de meeste incidentele activiteiten.

4.4.2. Het KPMG-rapport vermeldt dat is gezien dat sommige cliënten wisselende ondersteuningsbehoeften hebben, omdat zij zelf nog werkzaamheden kunnen uitvoeren of ondersteuning hebben vanuit hun netwerk. Gelet op alle in de urennorm begrepen componenten vermeld onder 4.2.1 en 4.4.1 en de toelichting ter zitting namens het college en door Dam, moet ervan worden uitgegaan dat dit geen afbreuk doet aan de urennorm. De urennorm gaat immers uit van gemiddelden, waarbij schoonmaakactiviteiten die door cliënten zelf of door hun netwerk zijn verricht niet in de urennorm worden betrokken. Verder is van belang dat in het KPMG‑rapport wordt onderkend dat in sommige situaties aanvullend maatwerk noodzakelijk zal zijn. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer iemand geen huishoudelijke taken kan verrichten, geen ondersteuning van derden heeft en onvoldoende compenserende werking uitgaat van beïnvloedingsfactoren, zoals de grootte van de woning en de samenstelling van de leefeenheid.

4.4.3. Het KPMG‑rapport bevat geen onderzoeksgegevens over de vraag tot welk resultaat schoonmaken volgens de normering leidt. Dit kan echter worden verklaard vanuit de totstandkoming van de urennorm en de onderzoeksystematiek. Hierbij is voorzien in een expertgroep, die op basis van expertise en praktijktoetsing heeft vastgesteld welke huishoudelijke activiteiten met welke frequentie nodig zijn. Door daaraan de voor de schoonmaakactiviteiten gemeten gemiddeld benodigde tijd te koppelen wordt een normstelling bereikt waarin ligt besloten dat het door de expertgroep beoogde schoonmaakresultaat wordt behaald. Daarnaast is nagegaan of de uitkomsten van de tijdmetingen goed aansluiten bij de verwachtingen van de expertgroep over de in de praktijk benodigde tijd voor de schoonmaakactiviteiten en dit was het geval. Gelet hierop is er onvoldoende grond voor het standpunt van betrokkene dat de tijdsbesteding per schoonmaakactiviteit is verminderd doordat een gedeelte van die metingen is gedaan in Utrecht, waar onder nieuw Wmo 2015 beleid is gekort op de omvang van de huishoudelijke hulp, waardoor de hulpen minder schoonmaaktijd hadden.

4.5.1. Gelet op 4.2.1 en 4.4.1 tot en met 4.4.3 kan het in opdracht van de gemeente Utrecht door KPMG Plexus en Bureau HHM uitgevoerde onderzoek worden aangemerkt als een onderzoek als bedoeld in de uitspraken van 18 mei 2016. Door de gekozen onderzoeksmethodiek is immers voor de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ een urennorm ontwikkeld voor een door de expertgroep afgebakend niveau van basishygiëne. Hierbij is door expertinbreng, metingen van de tijdsbesteding per schoonmaakactiviteit en interviews met cliënten over de schoonmaakwerkzaamheden geobjectiveerd onderzoek verricht naar welke concrete activiteiten voor het bereiken van basishygiëne verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden. Hieraan doet niet af dat, zoals erkend, het onderzoek niet voldoet aan de in het rapport-Homan bedoelde wetenschappelijke maatstaven.

4.5.2. Wel moet in aanmerking worden genomen dat de urennorm tot stand is gekomen zonder rekening te houden met factoren binnen het huishouden die volgens de expertgroep wel degelijk invloed kunnen hebben op de schoonmaakactiviteiten, de frequenties en de tijdsbesteding daarvan. Deze beïnvloedingsfactoren, zoals de omvang van de woning of de samenstelling van het huishouden, en de eigen kracht kunnen maken dat meer of minder tijd nodig is. Het overeenkomstig de Beleidsregels Utrecht niet betrekken van de beïnvloedingsfactoren in de urennorm en de gekozen onderzoeksmethodiek maken dat de urennorm moet worden aangemerkt als een norm die betrekking heeft op een standaardmodule als bedoeld in de uitspraken van 18 mei 2016. Een standaardmodule als deze moet worden aangemerkt als maatwerkvoorziening in de zin van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. Omdat de maatwerkvoorziening moet zijn afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de cliënt is steeds vereist dat het college een onderzoek doet naar alle van belang zijnde individuele feiten en omstandigheden. Indien dit onderzoek uitwijst dat toepassing van de urennorm, vanwege beïnvloedingsfactor(en) en/of het ontbreken van eigen kracht in een individuele situatie niet leidt tot een passende bijdrage in de zelfredzaamheid en participatie, zal het college van de urennorm moeten afwijken. Bovendien moet het college meer uren verstrekken indien het onderzoek uitwijst dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waarmee in de urennorm geen of onvoldoende rekening is gehouden, zoals een medische noodzaak om een hoger niveau van hygiëne of schoonhouden te realiseren.

4.6. Uit 4.3 tot en met 4.5 volgt dat de gronden van het hoger beroep niet slagen voor zover daarin is betoogd dat het KPMG‑rapport niet berust op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek.

4.7.1. Artikel 9 van de Nadere regels 2017 bepaalt dat de omvang van de hulp bij het huishouden wordt vastgesteld met toepassing van de tabel. Deze tabel vermeldt voor licht en zwaar huishoudelijk werk het volgende:

“Activiteiten Aantal minuten Maximale frequentie

Licht 10 minuten per kamer 3 kamers

huishoudelijk

werk

Zwaar 30 minuten per kamer 3 kamers

huishoudelijk

werk”

4.7.2. Aan de toelichting op artikel 9 van de Nadere regels 2017 wordt het volgende ontleend.

“(…) De omvang van de woning wordt meegenomen in het bepalen van de omvang van de indicatie. Hierin wordt de omvang van de leefeenheid losgelaten. De norm kent een 2‑kamer dan wel een 3‑kamer woning. In beide woningen is rekening gehouden met de aanwezigheid van sanitair en keuken. Bij de aanwezigheid van kinderen kan de indicatie naar boven worden bijgesteld. (…) Het onderzoek van de gemeente Utrecht is niet één op één toepasbaar op onze gemeentelijke situatie. Utrecht gaat uit van een collectieve basis waaruit bepaalde werkzaamheden worden verricht en houdt daarbij geen rekening met de omvang van de woning, de leefeenheid (…).”

4.7.3. Ter zitting heeft het college erkend dat de Nadere regels 2017 moeten worden aangemerkt als beleidsregels. Zoals ter zitting besproken heeft het college de in artikel 9 van de Nadere regels 2017 opgenomen normtijden voor licht en zwaar huishoudelijk werk gebaseerd op de in het KPMG‑rapport beschreven urennorm van 104,9 uren per jaar voor de basisvoorziening ‘Schoon Huis’. Hiervan is afgetrokken de 19 uur per jaar indirecte tijd, waarmee in het KPMG‑rapport rekening is gehouden. De resterende normtijd van 85,9 uur is vervolgens aan de hand van de in het KPMG‑rapport beschreven activiteiten gesplitst in 24,6 uur per jaar licht huishoudelijk werk en 61,2 uur per jaar zwaar huishoudelijk werk. Ten slotte is op basis daarvan de normtijd voor licht huishoudelijk werk gesteld op 10 minuten per week per kamer en is de normtijd voor zwaar huishoudelijk werk gesteld op 30 minuten per week per kamer.

4.8. Gelet op wat is overwogen onder 4.7 heeft het college de in artikel 9 van de Nadere regels 2017 opgenomen normtijden voor licht en zwaar huishoudelijk werk (normtijden) ontleend aan de in het KPMG‑rapport beschreven urennorm van 104,9 uren per jaar. Hierbij zijn echter belangrijke uitgangspunten van het KPMG‑rapport losgelaten. In het KPMG‑rapport wordt immers, anders dan in de normtijden in de Nadere regels 2017, de indirecte tijd meegeteld bij het bepalen van de per jaar benodigde schoonmaaktijd en wordt de omvang van de woning buiten beschouwing gelaten. Dit leidt er bijvoorbeeld toe dat de schoonmaaktijd per week bij twee kamers substantieel lager uitkomt dan de omgerekende tijd voor licht en zwaar huishoudelijk werk in het KPMG‑rapport. Door bij het vaststellen van de normtijden af te wijken van belangrijke uitgangspunten voor de urennorm in het KPMG‑rapport, vinden de normtijden voor zwaar en licht huishoudelijk werk in de Nadere regels 2017 dan ook niet langer steun in onderzoek dat ten grondslag ligt aan het KPMG‑rapport. Dit leidt tot de conclusie dat de normering voor licht en zwaar huishoudelijk werk in artikel 9 van de Nadere regels 2017 niet berust op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek.

5.1. Uit het voorafgaande volgt dat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb moet worden vernietigd. Ook de aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten, moet worden vernietigd.

5.2. Onder verwijzing naar de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633, zal de Raad zelf in de zaak voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb en aansluiting zoeken bij de laatste niet meer in geschil zijnde indicatie van 5 uur per week (3 uur per week zwaar huishoudelijk werk, 1 uur per week licht huishoudelijk werk en 1 uur per week voor de was).

6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de (proces)kosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.002,- in bezwaar, op € 1.002,- in beroep en op € 1.002,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

Deze uitspraak is gedaan door M.F. Wagner als voorzitter en L.M. Tobé en N.R. Docter als leden, in tegenwoordigheid van M.A.A. Traousis als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 december 2018.

(getekend) M.F. Wagner

(getekend) M.A.A. Traousis

JvC