8.3.2 Hoe consistent zijn de argumenten van het kabinet en hoe consistent is de ontwikkeling van de wetgeving geweest?

Uit het onderzoek naar de motivering van de wijziging van de referte-eisen is niet duidelijk geworden wanneer er volgens het kabinet sprake is van een dusdanig duidelijke band met het arbeidsproces dat een eerder vastgesteld criterium later niet meer op zou gaan. De criteria voor een ‘sterke’ band met het arbeidsproces lijken te veranderen als er aanleiding is het beroep op de WW verder terug te dringen. Dit was zowel het geval in 1995 toen werd aangegeven dat het kabinet het van belang vond om door aanpassing van de referte-eisen het stijgende beroep op de WW te beperken,1 als in 2006 toen het kabinet naast de aanscherping van de referte-eisen meerdere maatregelen nam, zoals de afschaffing van de kortdurende uitkering, om tot structureel lagere uitvoeringskosten te komen.2 De kritiek van de Raad van State omtrent kwaliteitsbewaking van wetgeving lijkt ook hier van toepassing. Er is immers geen sprake van doeltreffende verantwoording, omdat het niet duidelijk is wat precies een sterke band met het arbeidsproces is en waarom het kabinet een keuze maakt voor een bepaalde grens in de wekeneis. De vraag is waarom werd gekozen voor een grens van 26 gewerkte weken en waarom referteperiodes van 52, 39 of 36 weken werden overwogen. In de MvT van de wijziging in 1995 overwoog het kabinet bijvoorbeeld dat het aantal gewerkte weken niet moest worden verhoogd, want om een substantieel instroombeperkend effect te bereiken zou een wekeneis van 35-uit-52-weken moeten worden ingevoerd. Een werknemer die jaren achtereen 30 weken per jaar arbeid heeft verricht zou dan niet in aanmerking voor een WW-uitkering komen, terwijl volgens het kabinet in een dergelijke situatie wel degelijk een duurzame band met het arbeidsbestel aanwezig is.3 Het aantal gewerkte weken werd daarom op 26 gehouden met een verkorting van de referteperiode van 52 weken naar 39 weken. Het kabinet lichtte niet nader toe waarom een aantal van 35 gewerkte weken een instroombeperkend effect zou hebben, afgezien van ‘registratie- en gedragseffecten’. Daarnaast is het de vraag waarom jaren achtereen 30 weken werken wel een duurzame band met het arbeidsbestel oplevert, maar jaren achtereen 25 weken werken niet. Het is duidelijk dat het kabinet ergens de grens moet leggen voor toegang tot de WW, maar de motivering is niet bepaald consistent.

Ook de wijziging in 2006 is ingegeven vanuit het idee van beperking van de kosten van werkloosheid, omdat een verdubbeling van het beroep op de WW werd verwacht.4 Het kabinet was van mening dat er aanleiding was om meer dan voorheen belang te hechten aan de duur van het arbeidsverleden en daarom de toegang tot de WW te beperken tot personen die zowel aan de wekeneis als aan de arbeidsverledeneis voldeden.5 Waarom er ‘meer dan voorheen’ een groter belang was om nadruk te leggen op de duur van het arbeidsverleden werd niet toegelicht.

Het kabinet meende dat de aanscherping gerechtvaardigd was omdat het recht op een werkloosheidsuitkering voorbehouden moest worden aan personen die al geruime tijd een band met de arbeidsmarkt hadden. De toetredingsvoorwaarden zoals gewijzigd in 1994, verlangden volgens het kabinet in 2006 slechts een relatief zwakke band met het arbeidsproces.6

De belangrijkste reden voor aanscherping van de referte-eisen is mijns inziens het verwachte stijgende beroep op de WW. De afschaffing van de kortdurende uitkering en de aanscherping van de wekeneis zouden volgens het kabinet zorgen voor een beperking van het WW-volume van 23.000 uitkeringsjaren in 2005 tot ruim 40.000 uitkeringsjaren structureel.7 Net zoals bij het instrument van de aanpassing van de duur (paragraaf 8.2), zijn mijns inziens de bezuinigingen de belangrijkste reden om tot aanpassing van de wet te komen. De overige argumenten om tot wijziging van de referte-eisen te komen (“een losse band met het arbeidsproces”) maken een willekeurige indruk. Ze zijn in de loop der tijd veranderd, maar er is niet goed gemotiveerd wanneer de referte-eisen een duurzame band met het arbeidsproces uitdrukken. De Raad van State vindt dat vanuit het oogpunt van de democratische rechtsstaat een wetswijziging niet alleen vanwege bezuinigingen of budgettaire redenen mag worden gemotiveerd.8 Het argument van een ‘sterkere band met het arbeidsproces’ geeft een inhoudelijke reden. Een probleem is echter dat dit criterium niet consistent wordt ingevuld, waardoor de wetgeving een onevenwichtig karakter krijgt.

Budgettaire overwegingen lijken de onderliggende primaire motivering voor ingrijpende voorstellen te zijn en bij die overwegingen kunnen dezelfde vraagtekens als bij de verkorting van de duur (paragraaf 8.2.2) worden geplaatst: is het de bedoeling een werkloosheidsregeling aan te passen aan het feitelijk gebruik in slechte economische omstandigheden, terwijl de regeling juist voor dat doel in het leven is geroepen?