6.9.5 Het stellen van prejudiciële vragen door Nederlandse bestuursrechters

De hoogste nationale rechter is verplicht om prejudiciële vragen te stellen omtrent de uitleg van de Europese subsidieregelgeving, tenzij sprake is van een acte clair dan wel een acte éclairé.1 Over de vraag of sprake is van een acte clair dan wel een acte éclairé kan gemakkelijk verschil van mening bestaan, zeker in het kader van de Europese subsidieregelgeving. In dit onderzoek is meermalen geconcludeerd dat over de interpretatie van de Europese subsidieregelgeving veel onduidelijkheid bestaat; het is niet voor niets dat zoveel Europese soft law door de Europese Commissie wordt vastgesteld. Uiteindelijk is echter alleen het Hof van Justitie bevoegd de Europese subsidie-regelgeving te interpreteren.

De Nederlandse rechter neemt nogal eens aan dat sprake is van een acte clair, terwijl over het antwoord op de gerezen vraag de nodige twijfel kan bestaan.2 De terughoudendheid in het stellen van prejudiciële vragen heeft onder meer te maken met de vertraging die een zaak daardoor oploopt.3 Deze nationale praktijk heeft wel als consequentie dat het risico bestaat dat de gekozen interpretatie van de nationale rechter onjuist is, en dientengevolge eindontvangers ten onrechte Europese subsidies mislopen. Uiteraard lopen decentrale overheden hetzelfde risico indien nationale rechters verzuimen prejudiciële vragen te stellen in het kader van een procedure tegen een verhaalsbesluit van de centrale overheid.

De eindontvangers van de Europese subsidies kunnen de hoogste nationale rechter in zaken waarin het gaat om terugvordering van Europese subsidies, echter niet dwingen tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie omtrent de interpretatie van de Europese subsidieregelgeving. Partijen kunnen weliswaar verzoeken om het stellen van prejudiciële vragen, maar de nationale rechter beslist.4 Zoals besproken heeft de ABRvS in ESF-zaken gewezen na het EsF-arrest geweigerd opnieuw prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen over de betekenis van artikel 23 van de Coördinatieverordening en deze zaken afgedaan conform de eerder gekozen interpretatie van dat arrest, terwijl in de literatuur en ook door partijen is betoogd dat het ESFarrest allesbehalve duidelijk is.5

Het is niet eenvoudig om hiervoor een oplossing te bedenken. Het is weliswaar mogelijk om herziening van een besluit te vragen dat in strijd is met het Eu-recht, maar op grond van het arrest Kühne & Heitz is het bestuursorgaan alleen verplicht om tot heroverweging over te gaan, indien uit een latere uitspraak van het Hof van Justitie blijkt dat dat besluit onjuist was. Daarvoor zal het in veel gevallen noodzakelijk zijn dat prejudiciële vragen worden gesteld. Door het Hof van Justitie is in het arrest Ktibler voorts erkend dat het mogelijk is een lidstaat aansprakelijk te stellen, omdat een hoogste rechter ten onrechte geen prejudiciële vragen heeft gesteld en daarom het EUrecht onjuist heeft uitgelegd.6 In hoofdstuk 5 is besproken dat het achterwege laten van het stellen van prejudiciële vragen niet snel zal leiden tot het oordeel dat sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending. Verder is het ook mogelijk om een Macht bij de Europese Commissie in te dienen. De Europese Commissie zal echter pas overgaan tot een inbreukprocedure indien een praktijk bestaat om in strijd met de Cilfit-doctrine geen prejudiciële vragen te stellen geaccordeerd door de hoogste nationale rechter. Bovendien heeft een eindontvanger van de Europese subsidie niet de mogelijkheid om een weigering van de Commissie om een infractieprocedure te starten aan te vechten. Ook is besproken dat een beroep bij het EHRM weinig zinvol is, zolang de nationale rechter voldoende motiveert waarom niet tot het stellen van prejudiciële vragen is overgegaan.

In de literatuur is voorts aangegeven dat betere scholing van nationale rechters ertoe zou kunnen bijdragen dat wordt voorkomen dat het stellen van prejudiciële vragen achterwege wordt gelaten.7 Het is echter de vraag of dit alles oplost wat de Europese subsidieregelgeving betreft. Deze regelgeving is erg ingewikkeld en er bestaat veel onzekerheid over de juiste interpretatie ervan. Ook nationale rechters met veel kennis van het Europese recht worden hiermee geconfronteerd. Het staat niet vast dat beter geschoolde rechters niet een bepaalde interpretatie zullen kiezen, bijvoorbeeld die van de Europese Commissie neergelegd in soft law, om te voorkomen dat de procedure wordt vertraagd. Het lijkt ten slotte weinig realistisch — gelet ook op het toch al overbelaste Hof van Justitie — om op nationaal niveau een recht voor partijen te creëren de hoogste nationale rechter te dwingen tot het stellen van prejudiciële vragen. Omdat het Hof van Justitie uiteindelijk bevoegd is de Europese subsidieregelgeving uit te leggen, zal wel de behoefte bestaan om een uiteindelijk oordeel van het Hof van Justitie te verkrijgen over de betekenis van de Europese subsidieregelgeving. Het verdient aanbeveling dat de hoogste nationale bestuursrechters zich hiervan rekenschap geven en daarom niet te snel afzien van het stellen van prejudiciële vragen. De consequentie van het gemengd bestuur mag niet zijn dat afbreuk wordt gedaan aan de effectieve rechtsbescherming van de eindontvanger van de Europese subsidie.

Het is uiteraard ook mogelijk dat het achterwege laten van het stellen van prejudiciële vragen tot gevolg heeft dat een eindontvanger ten onrechte de Europese subsidie mag behouden. Het gemengd bestuur kan in dat geval erin resulteren dat afbreuk wordt gedaan aan de bescherming van de financiële belangen van de EU. Waarschijnlijker is dat in dat geval het nationale uitvoeringsorgaan de desbetreffende Europese subsidie uit eigen zak moet betalen.