HvJ EU, 05-03-2015, nr. C-667/13

In artikel 1, onder f), van verordening nr. 659/1999 wordt onrechtmatige steun omschreven als nieuwe steun die in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU tot uitvoering wordt gebracht.

Artikel 14 van die verordening, met als titel ‘Terugvordering van steun’, bepaalt:

Bij besluit C(2009) 1892 def. van 13 maart 2009 betreffende steunmaatregel NN 71/08 — Portugal, Auxílio estatal ao Banco Privado Português — BPP (PB C 174, blz. 1; hierna: ‘besluit van 13 maart 2009’) heeft de Commissie bij wijze van noodmaatregel besloten om geen bezwaar te maken tegen de door de Estado português toegekende steun in de vorm van de garantie ter dekking van een lening van 450 miljoen EUR die op 5 december 2008 door zes Portugese banken aan BPP was toegekend. Die garantie is op grond van artikel 87, lid 3, onder b), EG [thans artikel 107, lid 3, onder b), VWEU] goedgekeurd voor een periode van zes maanden, namelijk tot 5 juni 2009.

Uit overweging 34 van dat besluit blijkt dat de door de Commissie gemaakte beoordeling van de steun niet in de weg stond aan de beoordeling die zij zou moeten maken indien de maatregel werd verlengd tot na de in het vorige punt bedoelde periode.

Overweging 39 van dat besluit bepaalt:

De Commissie herinnert in overweging 41 van het besluit van 13 maart 2009 eraan dat iedere eventuele verlenging van de steun, met een duur van ten hoogste zes maanden, bij haar ter goedkeuring moet worden aangemeld.

De overwegingen 9, 12, 13 en 19 tot en met 24 van besluit 2011/346 bepalen:

Aangaande de kwalificatie van de garantie als ‘staatssteun’ in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU bepalen de overwegingen 57 tot en met 60 van besluit 2011/346:

Aangaande het onderzoek van de verenigbaarheid van de steun met de interne markt, bepalen de overwegingen 65, 67, 68 en 70 tot en met 72 van dat besluit:

Artikel 1 van besluit 2011/346 bepaalt dat de ‘staatssteun die Portugal in de vorm van een garantie voor een lening van 450 miljoen EUR in strijd met artikel 108, lid 3, [VWEU], op onwettige wijze heeft toegekend ten gunste van [BPP], […] onverenigbaar [is] met de interne markt’.

Ingevolge artikel 2, lid 1, van dat besluit ‘[vordert] Portugal […] de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde terug’.

Artikel 3, lid 1, van dat besluit bepaalt dat de ‘terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun […] onmiddellijk en effectief [dient] te gebeuren’.

De Portugese regering betoogt dat de vragen over de geldigheid van besluit 2011/346 niet-ontvankelijk zijn. Onder verwijzing naar het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (C-188/92, EU:C:1994:90) voert die regering aan dat dit besluit, aangezien er bij het Gerecht geen beroep tot nietigverklaring tegen is ingesteld, jegens haar onherroepelijk is geworden, zodat de geldigheid ervan niet meer in twijfel kan worden getrokken voor een nationale rechter. Voorts is geen verzoek tot opschorting van de tenuitvoerlegging van besluit 2011/346 ingediend. Dat besluit moet aldus worden uitgevoerd, dat de steun onmiddellijk en effectief kan worden teruggevorderd.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (EU:C:1994:90, punt 17) heeft geoordeeld dat de begunstigde van een steunmaatregel ten aanzien waarvan de Commissie een beschikking heeft gegeven die rechtstreeks en uitsluitend was gericht tot de lidstaat waaronder die begunstigde ressorteert, welke begunstigde deze beschikking ongetwijfeld had kunnen aanvechten doch de hiertoe in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde dwingende termijn heeft laten verlopen, de mogelijkheid moet worden ontzegd om voor de nationale rechter de rechtmatigheid van die beschikking opnieuw in geding te brengen (zie ook arresten Nachi Europe, C-239/99, EU:C:2001:101, punt 30, en Lucchini, C-119/05, EU:C:2007:434, punt 55). Volgens het Hof zou de tegengestelde oplossing immers erop neerkomen dat de begunstigde van de steun het onherroepelijke karakter dat een beschikking in het belang van de rechtszekerheid na het verstrijken van de beroepstermijn dient te hebben, kan omzeilen (arrest Nachi Europe, EU:C:2001:101, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De situatie waarop die rechtspraak is gebaseerd, komt niet overeen met de situatie in het hoofdgeding. De begunstigde van de steun waarover het in het hoofdgeding gaat, die binnen de in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde termijn bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van besluit 2011/346 heeft ingesteld, dat heeft geleid tot het arrest Banco Privado Português en Massa Insolvente do Banco Privado Português/Commissie (EU:T:2014:1077), kan immers niet worden geacht ernaar te streven het onherroepelijke karakter van dat besluit te omzeilen op grond dat hij voor de verwijzende rechter de geldigheid van dat besluit betwist.

Aangezien de door het Hof in punt 18 van het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (EU:C:1994:90) gekozen oplossing is gebaseerd op het risico dat het onherroepelijke karakter van een handeling van de Unie wordt omzeild, geldt die oplossing bovendien slechts voor een partij die zich voor een nationale rechter op de onwettigheid van een handeling van de Europese Unie beroept, hoewel zij ongetwijfeld krachtens artikel 263 VWEU een beroep tot nietigverklaring van die handeling had kunnen instellen maar dat niet binnen de gestelde termijn heeft gedaan. Dat de Estado português, die de wettigheid van besluit 2011/346 niet betwist voor de nationale rechter, geen beroep tot nietigverklaring van dat besluit bij het Gerecht heeft ingesteld, is bijgevolg niet relevant voor de beoordeling van de ontvankelijkheid van de vragen over de geldigheid van dat besluit.

Ten slotte volgt uit het arrest TWD Textilwerke Deggendorf (EU:C:1994:90) niet dat een prejudiciële vraag over de geldigheid van een handeling van de Unie slechts ontvankelijk is indien is verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging van die handeling op grond van artikel 278 VWEU. Dat arrest verwijst immers niet naar de uitvoerbaarheid van de handeling van de Unie waarvan de geldigheid in twijfel wordt getrokken, maar is gebaseerd op het risico dat het onherroepelijke karakter van die handeling wordt omzeild.

Bijgevolg zijn de eerste vier prejudiciële vragen, over de geldigheid van besluit 2011/346, ontvankelijk.

Volgens de Commissie wordt in de verwijzingsbeslissing niet gemotiveerd waarom die vraag relevant is. Zij is derhalve van mening dat die vraag niet-ontvankelijk is.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het in het kader van de in artikel 267 VWEU neergelegde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen de uitlegging van Unierecht betreffen, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arrest Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C-24/13, EU:C:2014:40, punt 39).

Het Hof dient echter, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd. De geest van samenwerking die het verloop van de prejudiciële procedure moet beheersen, impliceert immers dat de verwijzende rechter oog heeft voor de aan het Hof opgedragen taak om bij te dragen aan een goede rechtsbedeling in de lidstaten, doch niet om adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken te formuleren (zie arrest Kamberaj, EU:C:2012:233, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, EU:C:2014:40, punt 40).

In dit verband kan een verzoek van een nationale rechter slechts worden afgewezen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arrest Kamberaj, EU:C:2012:233, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikking Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, EU:C:2014:40, punt 41).

In casu stelt de verwijzende rechter het Hof een vraag over de uitlegging van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 659/1999 om de verenigbaarheid van artikel 91, lid 2, CIRE met die bepalingen te kunnen beoordelen.

Uit niets in het aan het Hof overgelegde dossier blijkt echter dat artikel 91, lid 2, CIRE van toepassing is op het hoofdgeding. Die bepaling ziet immers op schuldvorderingen die ‘op de datum van de insolventieverklaring nog niet opeisbaar zijn en waarvoor geen vergoedende interest is verschuldigd of waarvoor rente is verschuldigd die onder de wettelijke rentevoet ligt’.

De in het hoofdgeding aan de orde zijnde schuldvordering van de Estado português was opeisbaar vóór de inleiding van de procedure tot liquidatie van BPP op 15 april 2010. Zoals opgemerkt in overweging 24 van besluit 2011/346 moest de in het hoofdgeding aan de orde zijnde staatssteun immers in ieder geval op grond van artikel 108, lid 3, VWEU vanaf 6 juni 2009 als onwettig worden aangemerkt, aangezien die steun bij het besluit van 13 maart 2009 slechts voor een periode van zes maanden, namelijk tot en met 5 juni 2009, verenigbaar met de interne markt was verklaard.

Voorts spreekt de verwijzende rechter zich slechts in hypothetische zin over de toepasselijkheid van artikel 91, lid 2, CIRE op het hoofdgeding uit.

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de vijfde prejudiciële vraag niet ertoe strekt om een uitlegging van het Unierecht te verkrijgen die voor de uitspraak van de verwijzende rechter objectief noodzakelijk is (zie beschikkingen Abt e.a., C-194/10, EU:C:2011:182, punt 37, en Dél-Zempléni Nektár Leader Nonprofit, EU:C:2014:40, punt 44).

Bijgevolg is de vijfde prejudiciële vraag, betreffende de uitlegging van artikel 14, leden 1 en 2, van verordening nr. 659/1999, niet-ontvankelijk.

Met die vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de kwalificatie van de garantie als ‘staatssteun’ in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU toereikend is gemotiveerd, rekening houdend met het feit dat in besluit 2011/346 niet is aangegeven waarom die garantie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Voorts wenst die rechter te vernemen of de Commissie terecht kon vaststellen dat de garantie dat handelsverkeer ongunstig beïnvloedt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, rekening houdend met het doel van de lening waarvoor die garantie was verstrekt, en met het feit dat BPP sinds 1 december 2008 haar werkzaamheden niet meer uitoefende.

Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het Hof, moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest Nuova Agricast, C-390/06, EU:C:2008:224, punt 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Aangezien een maatregel slechts als ‘staatssteun’ in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt indien alle in die bepaling neergelegde voorwaarden zijn vervuld (arresten Commissie/Deutsche Post, C-399/08 P, EU:C:2010:481, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Ministerio de Defensa en Navantia, C-522/13, EU:C:2014:2262, punt 19), moet in een besluit van de Commissie waarbij een maatregel als staatssteun wordt gekwalificeerd, worden uiteengezet waarom die instelling van mening is dat de betrokken overheidsmaatregel aan al die voorwaarden voldoet.

Aangaande de vraag of besluit 2011/346 rechtens genoegzaam is gemotiveerd met betrekking tot de in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde voorwaarde dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed, zij eraan herinnerd dat de Commissie niet hoeft aan te tonen dat een overheidsmaatregel dat handelsverkeer daadwerkelijk beïnvloedt of de mededinging daadwerkelijk vervalst. Zij moet enkel aantonen dat die maatregel deze gevolgen kan hebben (zie in die zin arresten Unicredito Italiano, C-148/04, EU:C:2005:774, punt 54; Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C-222/04, EU:C:2006:8, punt 140; Libert e.a., C-197/11 en C-203/11, EU:C:2013:288, punt 76, en Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, punt 65).

In casu zij opgemerkt dat de Commissie gewag heeft gemaakt van gegevens die erop kunnen wijzen dat het door BPP behaalde voordeel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kon beïnvloeden. De Commissie verwijst dienaangaande in overweging 58 van besluit 2011/346 naar de versterking van de concurrentiepositie van BPP ten opzichte van andere instellingen uit de banksector. In overweging 59 van dat besluit herinnert zij voorts aan de activiteiten van BPP en haar positie op de nationale en internationale financiële markten. Overweging 9 van dat besluit bepaalt dat BPP in twee lidstaten actief is en diensten op het gebied van vermogensbeheer, corporate finance en private equity aanbiedt.

Gelet op de in de punten 44 tot en met 46 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak zij vastgesteld dat besluit 2011/346 rechtens genoegzaam is gemotiveerd, aangezien daarin helder en duidelijk is aangegeven waarom de instelling die de handeling heeft verricht, zich in overweging 60 van besluit 2011/346 op het standpunt heeft gesteld dat in casu is voldaan aan de voorwaarde dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

Met betrekking tot de vraag of de Commissie terecht kon vaststellen dat de garantie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, volgt uit punt 46 van het onderhavige arrest dat om een nationale maatregel als ‘staatssteun’ te kwalificeren, het volstaat na te gaan of die maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

In dit verband zij opgemerkt dat het doel van de lening waarvoor de garantie was verstrekt, die blijkens overweging 13 van besluit 2011/346 alleen kon worden gebruikt om depositohouders en andere crediteuren van BPP terug te betalen, niet wegneemt dat de garantie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

Aangaande het criterium dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed, is immers geoordeeld dat wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed. In dit verband kan de omstandigheid dat een sector van de economie, zoals die van de financiële diensten, op het niveau van de Unie sterk is geliberaliseerd — hetgeen de mededinging die reeds het gevolg kan zijn van het in het Verdrag verankerde vrije verkeer van kapitaal nog heeft versterkt — een werkelijke of potentiële weerslag van de steun op het handelsverkeer tussen de lidstaten nog duidelijker doen uitkomen (zie in die zin arrest Cassa di Risparmio di Firenze e.a., EU:C:2006:8, punten 141, 142 en 145, eerste streepje).

De garantie heeft een voordeel verschaft aan BPP die, zoals blijkt uit overweging 57 van besluit 2011/346, betere financiële voorwaarden kon krijgen voor de lening dan de voorwaarden die andere ondernemingen in soortgelijke omstandigheden normaal gesproken op de markt zouden krijgen, in het onwaarschijnlijke scenario dat dit soort leningen sowieso beschikbaar waren. Bijgevolg is in overweging 59 van dat besluit terecht vastgesteld dat dit voordeel, gelet op de activiteiten van BPP en haar positie op de nationale en internationale markten, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Zoals de Commissie opmerkt, zouden de klanten van BPP zonder de kapitaalinjectie die dankzij de garantie kon worden verricht, immers waarschijnlijk voor een concurrerende bank hebben gekozen zodra BPP tekenen van financiële moeilijkheden had vertoond.

De vermeende stopzetting van de handelsactiviteiten van BPP kan niet afdoen aan die vaststelling van de Commissie in overweging 59 van besluit 2011/346.

Ook al zou die stopzetting van de activiteiten vaststaan, BPP had immers tot de intrekking van haar bankvergunning op 15 april 2010 haar normale handelsactiviteiten kunnen hervatten. Bijgevolg heeft de Commissie in overweging 59 van besluit 2011/346 terecht vastgesteld dat BPP pas vanaf 15 april 2010 iedere mogelijkheid verloor om op de markt terug te keren en daardoor het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te beïnvloeden.

Bijgevolg is bij onderzoek van het eerste onderdeel van de eerste vraag en de derde vraag niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2011/346 kunnen aantasten.

De verwijzende rechter wenst te vernemen of besluit 2011/346 ontoereikend is gemotiveerd, aangezien de steun die aanvankelijk verenigbaar met de interne markt was verklaard, in dat besluit onverenigbaar met de interne markt is verklaard. Voorts vraagt hij zich af of dat besluit is gebaseerd op tegenstrijdige gronden, aangezien het enerzijds in overweging 24 bepaalt dat de steun op 6 juni 2009 onwettig werd en anderzijds in de overwegingen 71 en 72 bepaalt dat diezelfde steun vanaf 5 december 2008 onverenigbaar met de interne markt moet worden verklaard.

In dit verband zij eraan herinnerd dat artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn om elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen aan te melden. Overeenkomstig de laatste volzin van die bepaling kan de lidstaat die voornemens is steun te verlenen, de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing van de Commissie heeft geleid. Het in die bepaling neergelegde verbod beoogt te waarborgen dat een steunmaatregel geen gevolgen heeft voordat de Commissie een redelijke tijd heeft gehad om het ontwerp nauwkeurig te onderzoeken en, in voorkomend geval, de procedure van lid 2 van die bepaling in te leiden (zie in die zin arresten Frankrijk/Commissie, C-301/87, EU:C:1990:67, punt 17, en CELF en ministre de la Culture et de la Communication, C-199/06, EU:C:2008:79, punten 33–36).

Bij artikel 108, lid 3, VWEU is dus een preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen ingesteld (arresten Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, punt 2; CELF en ministre de la Culture et de la Communication, EU:C:2008:79, punt 37, en Deutsche Lufthansa, C-284/12, EU:C:2013:755, punt 25).

Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat een steunmaatregel die tot uitvoering wordt gebracht met schending van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 108, lid 3, VWEU, onwettig is. Een dergelijke uitlegging wordt overigens bevestigd door artikel 1, onder f), van verordening nr. 659/1999 (zie arrest Residex Capital IV, C-275/10, EU:C:2011:814, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

De Commissie moet de verenigbaarheid van de voorgenomen steun met de interne markt onderzoeken, ook al leeft de lidstaat het verbod om de steunmaatregelen tot uitvoering te brengen niet na en is de steun derhalve onwettig. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het besluit van de Commissie inzake de verenigbaarheid van steun geen invloed heeft op de onwettigheid van die steun wegens schending van het in artikel 108, lid 3, eerste volzin, VWEU neergelegde verbod. Elke andere uitlegging zou de schending door de betrokken lidstaat van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU in de hand werken en deze bepaling haar nuttig effect ontnemen (zie in die zin arresten Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, EU:C:1991:440, punt 16, en CELF en ministre de la Culture et de la Communication, EU:C:2008:79, punt 40).

Dat besluit 2011/346 verschillende data vermeldt vanaf welke de staatssteun enerzijds als onwettig en anderzijds als onverenigbaar met de interne markt moet worden aangemerkt, betekent bijgevolg niet dat de gronden waarop dat besluit is gebaseerd, tegenstrijdig zijn.

Voorts wordt in de overwegingen 20, 21, 57 en 67 tot en met 71 van besluit 2011/346 rechtens genoegzaam uiteengezet waarom de garantie onverenigbaar met de interne markt is verklaard ook al was in het besluit van 13 maart 2009 vastgesteld dat de steun onder bepaalde voorwaarden met de interne markt verenigbaar was.

Uit de overwegingen 20, 21, 57, 67, 68 en 70 van besluit 2011/346 blijkt immers dat het besluit van 13 maart 2009 voorlopig was en was vastgesteld onder de voorwaarde dat de Portugese autoriteiten zich ertoe verbonden om de garantie niet tot na 5 juni 2009 te verlengen zonder voorafgaande aanmelding bij en goedkeuring van de Commissie, en voorts om binnen zes maanden, namelijk vóór 5 juni 2009, een herstructureringsplan voor BPP in te dienen. In overweging 67 van besluit 2011/346 wordt vastgesteld dat de Portugese autoriteiten de garantie twee keer hebben verlengd zonder dit van tevoren te hebben aangemeld bij de Commissie en zonder haar goedkeuring, en dat, zelfs nadat de Commissie de Portugese Republiek daartoe het bevel had gegeven, geen herstructureringsplan voor BPP is ingediend. Na te hebben herinnerd aan de voorwaarden waaronder de steunmaatregel werd goedgekeurd en te hebben vastgesteld dat daaraan niet was voldaan, heeft de Commissie in overweging 71 van besluit 2011/346 derhalve geconcludeerd dat de garantie onverenigbaar was met de interne markt.

Bijgevolg is bij onderzoek van het tweede onderdeel van de eerste vraag en de tweede vraag evenmin gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van besluit 2011/346 kunnen aantasten.