1.2.a Twee voorvragen over verlofstelsels

Het Koninkrijk der Nederlanden is in 2010, 2011 en 2014 opgeschrikt door drie veroordelingen van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Comité voor de Rechten van de Mens (CRM) voor toepassing van het verlofstelsel van artikel 410a Sv in hoger beroep. In de zaak Lalmahomed/Nederland oordeelde het EHRM dat de toepassing van het verlofstelsel in die zaak het recht op een eerlijk proces uit artikel 6 EVRM had geschonden, omdat de weigering van verlof niet blijk gaf van een “a full and thorough evaluation of the relevant factors”.1 In de zaken Mennen/Nederland en Timmer/Nederland kraakte het CRM op zijn beurt het ontbreken van een uitgewerkt vonnis uit eerste aanleg en het summiere karakter van de motivering van de verlofweigering.2 Deze veroordelingen staan in schril contrast met de wens van de wetgever om het stelsel van rechtsmiddelen ruim binnen de marges van het verdragsrecht te houden, aldus de toelichting op de Wet stroomlijnen hoger beroep.3 Ook over de toepassing van artikel 80a RO zijn intussen klachten bij het EHRM ingediend – en niet-ontvankelijk verklaard.4

Deze veroordelingen en klachten roepen nadrukkelijk de vraag op of de artikelen 410a Sv en 80a RO verdragsrechtelijk toelaatbaar zijn. Ook de vraag naar de toelaatbaarheid van verlofstelsels in het algemeen dringt zich op. Op basis van bestaand onderzoek kunnen die vragen echter niet of nauwelijks worden beantwoord. In enkele (oudere) publicaties behandelen onder meer De Hullu, Feteris en Krabbe weliswaar het verdragsrecht op review van een strafrechtelijke veroordeling,5 maar daarin komt de toelaatbaarheid van verlofstelsels niet of nauwelijks aan de orde.6 Ook de ruim beschikbare literatuur over het recht op een eerlijk proces besteedt aan de toelaatbaarheid van verlofstelsels nauwelijks aandacht.7

Een tweede voorvraag is niet normatief maar conceptueel van aard. Onderzoek naar de toelaatbaarheid van verlofstelsels wordt namelijk bemoeilijkt doordat onduidelijk is wat het begrip verlofstelsel betekent.

Zoals in hoofdstuk 2 zal blijken, is de term ‘verlofstelsel’ door de jaren heen op allerlei manieren gedefinieerd. De wetgever heeft bijvoorbeeld met klem duidelijk willen maken dat artikel 80a RO niet als een verlofstelsel moet worden beschouwd: “Het gaat hierbij ook niet om een verlofstelsel in de zin van een systeem waarin de rechter voorafgaande toestemming moet verlenen voor het gebruik van het rechtsmiddel. De vrijheid van partijen om beroep in cassatie in te stellen blijft onaangetast.”8 In plaats daarvan is de term ‘selectiemechanisme’ gebruikt, maar onder meer Van Duijvendak-Brand en Loth lijken van enig verschil niet overtuigd.9 Anderom is artikel 416 Sv, dat aan de appelrechter de beleidsvrije mogelijkheid geeft een hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren indien geen grieven zijn ingediend, vanwege deze beleidsvrijheid door onder meer Vellinga en Van Woensel juist wel als verloftoetsing betiteld,10 terwijl daarover door de wetgever bij invoering van die bepaling met geen woord is gerept.

Ook los van concrete voorzieningen in het Nederlandse strafrecht wordt de term ‘verlofstelsel’ op verschillende manieren gebruikt. In 1989 omschreef het kabinet een verlofstelsel zoals opgemerkt als een systeem waarin de rechtsmiddelrechter zelf bepaalt welke zaken worden behandeld. Anderen zien een verlofstelsel als een systeem voor selectie van zaken op grond van een prognose over de kans van slagen van het beroep.11 Weer anderen omschrijven een verlofstelsel in procedurele termen, namelijk als toetsing van de toegang tot beroep voorafgaand aan en afgescheiden van de inhoudelijke beoordeling van het beroep.12 Tekenend is bovendien dat auteurs aan de term ‘verlofstelsel’ vaak adjectieven koppelen zoals ‘beperkt’, ‘positief’, ‘zuiver’, ‘negatief’, ‘gebonden’ of ‘klassiek’, waardoor de betekenis van het zelfstandige naamwoord dikwijls in het midden blijft.13

Deze begripsverwarring is problematisch. Discussies over verlofstelsels in strafzaken kunnen volgens mij niet echt zinvol worden gevoerd zolang over het centrale begrip onduidelijkheid bestaat. Als een verlofstelsel enerzijds een “geforceerde constructie”14 en een “wezensvreemd element”15 in de Nederlandse rechterlijke organisatie wordt genoemd, maar een verlofstelsel anderzijds in het kader van de werklast van de Hoge Raad “onontkoombaar”16 wordt geacht, gaat het de auteurs dan om dezelfde voorzieningen? Ook voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van verlofstelsel is dit punt van belang. Als namelijk het EHRM en het CRM in beginsel vrede hebben met een systeem van leave to appeal (verlofstelsel),17 dan roepen de drie veroordelingen van Nederland voor toepassing van artikel 410a Sv nogal prangend de vraag op wat de toezichthouders onder leave to appeal verstaan. De discussie over de vormgeving van rechtsmiddelen in strafzaken en verlofstelsels kan dus aan scherpte winnen als een centraal begrip in die discussie wordt verhelderd.