Rb. Gelderland, 05-04-2018, nr. AWB - 17 , 4150

Bij besluit van 28 juni 2017 (besluit 1) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor de legalisering van een deel van het asielzoekerscentrum op het perceel Keijenbergseweg 10-12 in [woonplaats], voor de activiteiten (ver)bouwen van een bouwwerk en gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met regels van ruimtelijke ordening.

Bij besluit van 25 juli 2017 (besluit 2) heeft verweerder aan derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand op het perceel Keijenbergseweg 10 in Wageningen, kadastraal bekend gemeente Wageningen, sectie D, nummer 431 (gedeeltelijk), voor de activiteiten (ver)bouwen van een bouwwerk en gebruiken of in gebruik nemen van een bouwwerk met het oog op brandveiligheid.

Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 november 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder en partij van rechtswege hebben zich laten vertegenwoordigen door A.G.J. Polman en B. Akciger. Namens derde-partij zijn [derde belanghebbende] en [derde belanghebbende] verschenen.

Het onderzoek ter zitting is geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om nadere stukken over te leggen. Bij brief van 13 december 2017 heeft verweerder deze nadere stukken overgelegd. Bij brief van 11 januari 2018 heeft gemachtigde van derde-partij daarop gereageerd. Partijen hebben niet binnen de hen daartoe gestelde termijn van vier weken verklaard dat zij gebruik willen maken van hun recht om ter zitting te worden gehoord. Vervolgens heeft de rechtbank bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. In 1992 is in en rond het landhuis “De Leemkuil” na (ver)bouw een opvanglocatie voor asielzoekers in gebruik genomen. Na vernietiging van een eerdere bouwvergunning in 1995 is de na de (ver)bouw ontstane situatie door verweerder gedoogd. Op 30 december 2013 heeft derde-partij een aanvraag ter legalisering van de illegale situatie bij verweerder ingediend. Op 16 mei 2016 heeft derde-partij een aanvraag bij verweerder ingediend, strekkend tot interne verbouwing en brandveilig maken van aanwezige bebouwing.

2. Bij het bestreden besluit 1 is de illegale situatie gelegaliseerd. Het geldende bestemmingsplan 'Buitengebied' maakt realisering van een asielzoekerscentrum ter plaatse mogelijk. Het project is toch in strijd met het bestemmingsplan, omdat het maximaal te bebouwen oppervlak van 1680 m² met 715 m² wordt overschreden en het project in beperkte mate buiten het bestemmings- en bouwvlak is gesitueerd. Daarom vindt op basis van een ruimtelijke onderbouwing na verklaring van geen bedenkingen van de raad projectafwijking als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht plaats.

Bij het bestreden besluit 2 is omgevingsvergunning verleend voor interne verbouwing en brandveilig maken van aanwezige bebouwing.

Besluit 1

Reikwijdte aanvraag

3. Eiser betoogt dat de aanvraag van 30 december 2013 ook voorziet in gebruik van de bebouwing voor wonen, anders dan in het kader van gebruik als opvangcentrum voor asielzoekers.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvraag van 30 december 2013 en besluit 1 uitsluitend voorzien in gebruik van de bebouwing als opvangcentrum voor asielzoekers met uitsluitend in het kader daarvan een woonfunctie voor asielzoekers. Het benoemen van die woonfunctie in de aanvraag is volgens verweerder met name van belang voor de toetsing aan het Bouwbesluit.

In de aanvraag van 30 december 2013 is onder het kopje 'Type bouwwerk' vermeld: “Wonen & kantine/eetzaal”. Onder het kopje 'Gebruik' is zowel 'Wonen' als 'Overige gebruiksfuncties' aangekruist. Onder het kopje 'Gebruik' is ten slotte bij “Geef aan waar u het bouwwerk voor gaat gebruiken” vermeld: “asielzoekerscentrum”. Gelet op het laatste is de rechtbank van oordeel dat de aanvraag van 30 december 2013 en besluit 1 uitsluitend voorzien in gebruik van de bebouwing als opvangcentrum voor asielzoekers met uitsluitend in het kader daarvan een woonfunctie voor asielzoekers. Het betoog slaagt niet.

Ladder van duurzame verstedelijking

4. Eiser betoogt dat het project is aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling en dat de actuele en regionale behoefte daaraan niet inzichtelijk is gemaakt. Daartoe voert eiser aan dat na de aan besluit 1 ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing is besloten om het asielzoekerscentrum te verhuizen naar een andere locatie aan de Bosrandweg en dat sprake is van een krimpend aantal asielzoekers waar opvang voor nodig is.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het project niet is aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling en wijst in dat verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4612. Overigens is er volgens verweerder structureel actueel en regionaal behoefte aan locaties voor opvang van asielzoekers. Ter zitting heeft verweerder er in dat verband nog op gewezen dat het ter beoordeling staande project betrekking heeft op een eigendomslocatie, terwijl de locatie aan de Bosrandweg een huurlocatie is.

Het ter plaatse geldende bestemmingsplan voorziet al in gebruik van de in geding zijnde locatie voor opvang van asielzoekers. Besluit 1 voorziet, ten opzichte van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, in een extra ruimtebeslag van ongeveer 715 m². Bij een (extra) ruimtebeslag van meer dan 500 m² is in beginsel sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De rechtbank wijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724. De rechtbank vindt in de door verweerder in dit verband genoemde uitspraak met betrekking tot een kerkgebouw met een oppervlakte van 744 m² en ook overigens onvoldoende aanknopingspunten om in dit geval af te wijken van het uitgangspunt dat bij een (extra) ruimtebeslag van meer dan 500 m² ten opzichte van het geldende bestemmingsplan sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende concreet inzichtelijk gemaakt dat er een actuele en regionale behoefte is aan de bij besluit 1 vergunde uitbreiding van het asielzoekerscentrum. Besluit 1 berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering als vereist op grond van artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De na besluit 1 gewijzigde wettelijke regeling van de 'ladder van duurzame verstedelijking' zou niet tot een ander oordeel hebben geleid. Het betoog slaagt.

Natura 2000

5. Eiser betoogt dat onderzoek naar mogelijke significante gevolgen van het project voor de natuurlijke kenmerken van het vrijwel aangrenzende Natura 2000-gebied Veluwe niet achterwege had mogen blijven.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de in geding zijnde bebouwing al vele jaren voor de Europese referentiedata 24 maart 2000 en 7 december 2004 voor het Natura 2000-gebied Veluwe aanwezig en in gebruik was en dat Natura 2000-onderzoek daarom niet nodig was.

Naar het oordeel van de rechtbank is niet alleen van belang of sprake is van een voor de genoemde referentiedata feitelijk bestaande situatie, maar ook of die situatie voor die referentiedata al was vergund, dan wel mogelijk werd gemaakt met het voor die data geldende bestemmingsplan. De uitbreiding wordt pas met besluit 1 mogelijk gemaakt. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de eerdere vergunning in 1995 is vernietigd. Met de vergunde uitbreiding van het asielzoekerscentrum neemt de capaciteit daarvan toe, gedeeltelijk op gronden met de bestemming 'Bos', in de directe nabijheid van het Natura 2000-gebied Veluwe. Gelet hierop had een (verkennend) onderzoek naar mogelijke significante gevolgen van het vergunde project voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Veluwe in het kader van de ruimtelijke onderbouwing niet achterwege mogen blijven. Ook in zoverre berust besluit 1 niet op een deugdelijke motivering als vereist op grond van artikel 3:46 van de Awb. Het betoog slaagt.

Provinciale ruimtelijke regelgeving en beleid

6. Eiser betoogt dat het project in strijd is met provinciale ruimtelijke regelgeving en beleid en met name de geldende Omgevingsverordening en de daarin opgenomen natuurplannen voor de Groene ontwikkelingszone en het Gelders Natuur Netwerk. Deze natuurplannen sluiten nieuwvestiging uit, zodat niet valt in te zien dat de provincie aan legalisering zou meewerken. Hij voert ook aan dat niet vooraf provinciale instemming met het project is verkregen.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat nieuwvestiging niet aan de orde is en dat de vergunde uitbreiding niet in strijd is met provinciale ruimtelijke regelgeving en beleid. Ook wijst verweerder er op dat vooroverleg met de provincie over het project heeft plaatsgevonden.

De rechtbank vindt in wat eiser in dit verband heeft aangevoerd geen aanknopingspunten om het vergunde project in strijd met provinciale regelgeving of beleid te achten. Voorafgaande provinciale instemming is anders dan eiser mogelijk meent, niet vereist. Het betoog slaagt niet.

Welstand

7. Eiser betoogt dat de welstandsbeoordeling ontoereikend is. Hij voert daartoe aan dat het landhuis als rijksmonument is aangewezen en dat het bouwplan daarom aan de criteria voor welstandsniveau BIJZONDER uit de ten tijde van de aanvraag geldende 'Welstandsnota Wageningen 2010' had moeten worden getoetst. Volgens eiser wordt met de advisering door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) niet inzichtelijk of en zo ja in hoeverre aan de genoemde criteria is getoetst. Ook ontbreekt volgens eiser een eigen welstandsbeoordeling door verweerder.

Verweerder acht het – overeenkomstig het welstandsadvies van de CRK van 24 februari 2014 – niet opportuun om af te wijken van het eerder (in 1992) afgegeven welstandsadvies. Verweerder wijst er op dat geen tegenadvies van een deskundige is overgelegd.

Verweerder had na de aanvraag van 30 december 2013 een nieuwe en actuele welstandsbeoordeling moeten verrichten en dus niet mogen volstaan met verwijzing naar de in 1992 met betrekking tot de in 1995 vernietigde vergunning verrichte welstandsbeoordeling. Dat de nieuwe aanvraag strekt tot legalisering van al vele jaren bestaande bebouwing, maakt dat niet anders. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het bouwen in of omstreeks 1992 ter uitvoering van de in 1995 vernietigde vergunning volledig voor risico van derde-partij moet blijven. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid. Het betoog slaagt.

Het onderzoek is ter zitting geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om een actuele welstandsbeoordeling van het vergunde bouwplan over te leggen. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder een monumentenadvies en een welstandsadvies van de CRK van 4 december 2017 overgelegd, waarin bij 'welstandsniveau' is vermeld: “Rijksmonument, bijzonder” en bij 'Beoordeling CRK' het volgende is vermeld:

“Monumentenadvies:

Gebouw A, het rijksmonument, heeft vanaf de weg gezien een prominente en duidelijk zichtbare plek op het perceel; gebouw B ligt verscholen achter gebouw A en doet zodoende nauwelijks afbreuk aan het gewaardeerde monumentale beeld vanaf de openbare weg. De verbinding tussen A en B door middel van een, één laag hoog, tussenlid wordt voorstelbaar gevonden. Er is hiermee slechts beperkt schade aangericht aan gebouw A.

Advies welstand:

Gebouw B is een massief ogend gebouw met een gesloten, sobere uitstraling, zonder verfijning. Indien het plan nu zou worden beoordeeld aan de hand van het huidige welstandsbeleid en in het licht van de huidige architectonische opvattingen dan zou vrijwel zeker aansturing hebben plaatsgevonden om de uitstraling en wellicht ook de plaatsing, hoogte en geleding van de hoofdmassa te verbeteren. Echter kijkend naar de huidige situatie dan valt op dat door de positionering van het volume geheel achter gebouw A en op grote afstand van de weg, gebouw B niet of nauwelijks wordt ervaren vanaf de openbare weg. De omlijsting van het gebouw door de vele bomen op het perceel werken daarnaast verhullend en verzachten de invloed van het gebouw op de omgeving.

Geconcludeerd wordt dat uitgaande van de bestaande situatie het gebouw in relatie tot zijn omgeving voldoet aan redelijke eisen van welstand conform het gestelde in artikel 12 van de Woningwet en voldoet aan de Erfgoedverordening van de gemeente Wageningen”.

Het landhuis, gebouw A, is bij besluit van 10 oktober 2001 aangewezen als rijksmonument. Gelet daarop had moeten worden getoetst aan de criteria voor welstandsniveau BIJZONDER van de welstandsnota. Met de advisering door de CRK wordt in het geheel niet inzichtelijk of en zo ja in hoeverre daadwerkelijk aan de genoemde criteria is getoetst. Ook ontbreekt een eigen welstandsbeoordeling door verweerder. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van besluit 1.

Besluit 2

8. Besluit 2 heeft betrekking op met name inpandige bouwwerkzaamheden in de bebouwing en brandveilig gebruik daarvan. Eiser woont op een afstand van ongeveer 200 m van de bebouwing en heeft, mede gelet op de tussenliggende bebossing, niet of nauwelijks zicht op de met name inpandige wijzigingen. Ook anderszins is, mede gelet op de tussenliggende provinciale weg, niet aannemelijk dat hij gevolgen van enige betekenis van besluit 2 ondervindt. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat hij een rechtstreeks bij besluit 2 betrokken belang heeft als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Daarom is zijn beroep tegen besluit 2 niet-ontvankelijk.

Aan beoordeling van het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste komt de rechtbank daarom niet toe.

Niet tijdig beslissen

9. Ter zitting heeft eiser meegedeeld dat zijn beroep ook is gericht tegen het niet tijdig beslissen op een (herhaald) verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Hij wijst op wat is vermeld onder punt 9 van het beroepschrift.

Onder punt 9 van het beroepschrift is onder het kopje 'Wob-verzoek' het volgende vermeld:

“9.1. Zoals gezegd, heeft appellant in zijn zienswijze (bijlage 3) verweerder in gebreke gesteld vanwege het niet-correct opvolging geven aan het eerdere Wob-verzoek. Ook is een nieuw, gespecificeerd Wob-verzoek ingediend. Bij brief van 28 april 2017 is verweerder wederom in gebreke gesteld, omdat ook nadien de betreffende welstandsdocumentatie nog niet was toegezonden (bijlage 12).

Appellant meent dat uw rechtbank in dezen de op grond van de Wet dwangsom verschuldigde boete dient vast te stellen op € 1.260,00 (art. 4:19 Awb)”.

De rechtbank vindt in de betreffende passage van het beroepschrift onvoldoende aanknopingspunten om het beroepschrift ook aan te merken als gericht tegen het niet tijdig beslissen op een (herhaald) verzoek op grond van de Wob. De rechtbank acht daarbij van belang dat het verzoek is opgenomen aan het einde van een uitgebreid beroepschrift, opgesteld door een advocaat, dat geheel is gericht op een ander onderwerp.

Onder 10. van het beroepschrift is onder het kopje 'Te laat besloten' het volgende vermeld:

“10.1. Bij brief van 16 mei 2017 is verweerder er zijdens appellant op gewezen dat een boete is verschuldigd, omdat er te laat is beslist gelet op het tijdsverloop na de aanvraag en de zienswijze (bijlage 13). Verweerder heeft dit niet meegenomen in de legalisatievergunning.

Appellant verzoekt uw rechtbank om ook de in dezen aan hem toe te leggen dwangsom te betrekken en deze vast te stellen op € 1.260,00 (art. 4:19 Awb).

Voor de goede orde: paragrafen 9 en 10 voornoemd bevatten dus twee separate dwangsommen”.

De rechtbank vindt in die passage van het beroepschrift evenmin aanknopingspunten om het beroepschrift aan te merken als gericht tegen het niet tijdig beslissen op de aanvraag van 30 december 2013. Overigens is de aanvraag van 30 december 2013 niet door eiser ingediend en kan aan hem daarom geen dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb worden verbeurd.

Slotoverweging

10. Het beroep tegen besluit 1 is gegrond en besluit 1 zal worden vernietigd. Het beroep tegen besluit 2 is niet-ontvankelijk. Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling voor de in verband met de behandeling van het beroep tegen besluit 1 gemaakte proceskosten. In wat eiser heeft aangevoerd vindt de rechtbank geen aanleiding voor een buitenforfaitaire vergoeding van proceskosten. Daarom stelt de rechtbank de proceskosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Ook zal verweerder worden opgedragen het griffierecht voor het beroep tegen besluit 1 aan eiser te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank: