De rechtsverhouding tussen erfpachter en erfverpachter (R&P nr. VG10) 2019/4.3.1.2:4.3.1.2 Voorwaarde canonverhoging: arrest Strauss/Amsterdam 1981

De rechtsverhouding tussen erfpachter en erfverpachter (R&P nr. VG10) 2019/4.3.1.2

4.3.1.2 Voorwaarde canonverhoging: arrest Strauss/Amsterdam 1981

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In 1969 diende een erfpachter bij de gemeente het verzoek in zijn erfpachtrecht in twee appartementsrechten te mogen splitsen.1 De notaris die de akte van splitsing opmaakte verzocht de gemeente om toestemming zoals vereist in art. 638a lid 3 OBW, waarop de directeur van de dienst publieke werken de notaris bij brief van 17 juli 1969 meedeelde dat hij geen bezwaar tegen de voorgenomen splitsing had en het gemeentebestuur zou voorstellen de toestemming te verlenen. Formeel werd de toestemming echter nooit verleend. Acht jaar later, bij brief van 1 juni 1977, deelde de gemeente de notaris mede dat zij niet bereid was mee te werken aan de splitsing van het erfpachtrecht in appartementsrechten vanwege het inmiddels in 1974 vastgestelde huisvestingsbeleid:

‘(…) splitsing in appartementen van panden welke uit meerdere zelfstandige woningen bestaan, met de veelal daaropvolgende eigendomsoverdracht van de appartementen, heeft meestal tot gevolg, dat het aantal huurwoningen wordt verminderd. Aan huurwoningen, zoals deze in het onderhavige pand aanwezig zijn, bestaat in Amsterdam veel behoefte. Inwilliging van Uw verzoek zou derhalve leiden tot een naar onze mening onaanvaardbare doorkruising van het gemeentelijk beleid inzake doelmatige verdeling van woonruimte.’2

De erfpachter deed een beroep op het vertrouwensbeginsel. Na enige onderhandelingen was de gemeente bereid de toestemming te verlenen onder de voorwaarde dat de canon zou stijgen van f 1.750,- naar f 15.296,- per jaar en de algemene erfpachtvoorwaarden 1966 op het recht van toepassing zouden zijn, waardoor de canon vijfjaarlijks geïndexeerd zou worden. Deze voorwaarden waren voor de erfpachter onaanvaardbaar. Het hof wees het beroep op het vertrouwensbeginsel af omdat de erfpachter geen rechten kon ontlenen aan de brief van de directeur van de dienst publieke werken. Het hof voerde een marginale toetsing uit van het beleid van de gemeente, ervan uitgaande dat de gemeente de vrijheid had beleid vast te stellen en toestemming te weigeren of daaraan voorwaarden te verbinden. De gemeente had vanaf 1969 alle verzoeken van erfpachters om toestemming voor appartementensplitsing aangehouden in afwachting een nieuwe beleidslijn die in 1974 was vastgesteld op basis van het huisvestingsbeleid. Nadat in 1976 het arrest Reggezuid was gewezen had de gemeente alle verzoeken om toestemming afgewezen onder verwijzing naar het beleid. De Hoge Raad casseerde omdat het hof had nagelaten te onderzoeken of hetgeen de erfpachter aanvoerde omtrent de in 1969 door de gemeente gevolgde gedragslijn juist was. De uitkomst van die toets kon beslissend zijn voor de vraag of de toestemming op redelijke gronden werd geweigerd:

‘Bij een bevestigende beantwoording van die vraag zou het aan de splitsingsvergunning verbinden van voorwaarden waarbij de canon verhoogd wordt van ƒ 1751 tot ƒ 15 296 en deze canon door toepasselijkverklaring van de Algemene Bepalingen 1966 geïndexeerd wordt (r.o. 3 van ‘s Hofs arrest, punten 4, 5 en 6), een zodanige verzwaring van de verplichtingen van de erfpachter meebrengen dat de gemeente in redelijkheid niet tot haar door Strauss aangevochten beslissing zou hebben kunnen komen. Nu het Hof in zijn arrest op de bedoelde vraag niet is ingegaan, is het arrest niet naar de eis der wet met redenen omkleed.’3

Het was dus mogelijk dat de gemeente de belangen van de erfpachters onvoldoende had meegewogen in haar besluiten de toestemming voor appartementensplitsing te weigeren en dat was in ieder geval zo indien de voorwaarden die aan de toestemming werden verbonden leidden tot een onredelijke verzwaring van de verplichtingen van de erfpachter. Annotator Kleijn merkte op dat het arrest onder meer ging over de toepassing van de goede trouw:

‘Ook is denkbaar (…) dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn dat de gemeente als erfverpachtster tegenover de erfpachter onder deze omstandigheden dergelijke onereuze voorwaarden aan haar toestemming zou verbinden; we zijn dan op het terrein van de derogerende werking van de goede trouw (…). In die constructie zou de goede trouw meebrengen, dat de erfverpachtster i.c. niet dergelijke voorwaarden aan haar toestemming kan verbinden. Het is echter een hele stap verder om te verlangen, dat de rechter dan een bevel geeft aan de erfverpachtster om alsnog op basis van de gedragslijn van 1969 toestemming te verlenen. Daartoe lijkt de rechter niet bevoegd anders dan op basis van art. 875a (638a oud) BW, of wellicht van art. 1401 BW in de zgn. Pos-v.d. Bosch-constructie (…).’4

Via de ‘redelijkheid’ van art. 875a lid 6 OBW kwam de goede trouw in beeld. De voorwaarden die de gemeente aan haar toestemming wenste te verbinden waren duidelijk in strijd met de maatstaven van redelijkheid en billijkheid, maar het was de vraag wat daarvan de consequentie moest zijn. Was de rechter dan op grond van art. 875a lid 6 OBW bevoegd de gemeente te bevelen de toestemming alsnog te verlenen, of diende daarvoor sprake te zijn van een onrechtmatige daad? Beide mogelijkheden waren lastig te rijmen met de marginale toetsing van gemeentelijk beleid. Kleijn merkte op dat de Hoge Raad de nadruk legde op het niet in redelijkheid hebben kunnen komen tot de beslissing op zich, waarmee niet de rechtshandeling werd getoetst, maar de totstandkoming ervan en dat moest samenhangen met het feit dat het ging om een overheidsorgaan. Als overheidsorgaan had de gemeente beleidsvrijheid en een bijzondere positie, zowel feitelijk omdat zij een vaste gedragslijn hanteerde, als juridisch omdat zij was gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De Hoge Raad toetste het handelen van de gemeente niet direct aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in de zin dat deze expliciet werden genoemd, maar de inhoudelijke toetsing wees wel in die richting. De reikwijdte van de normen van de goede trouw werden zo voor de gemeente als overheidsorgaan uitgebreid tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur vanwege de specifieke positie van de gemeente in de betreffende rechtsverhouding, namelijk als grote grondeigenaar die vaste gedragslijnen ontwikkelde voor bijvoorbeeld de uitgifte van gronden in erfpacht.5 Dit arrest wijst vooruit naar oordelen over de vraag of een erfverpachter als voorwaarde voor toestemming mag bedingen dat nieuwe algemene erfpachtvoorwaarden op het recht van toepassing zullen worden.6

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.