Rb. Oost-Brabant, 06-10-2022, nr. 21/2717

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/2717

[naam] , [naam], [naam] en , uit [woonplaats] , en

[naam] U.A., uit [vestigingsplaats] , eisers,

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

(gemachtigden: mr. A. Speekenbrink en [naam] ).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam] B.V. te [vestigingsplaats] ,

(vergunninghoudster),

(gemachtigde: mr. J.J. de Rooij).

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het besluit van verweerder van 28 september 2021, waarin verweerder een vergunning op grond vanartikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) heeft geweigerd vanwege het ontbreken van een vergunningplicht.

In de zaak is een inlichtingencomparitie gehouden op 21 december 2021. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt.

Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 10 mei 2022 op zitting behandeld gelijktijdig met de beroepen in de zaken SHE 21/1176, SHE 21/1288 en SHE 21/1374. Hieraan hebben deelgenomen:

 Eisers, bijgestaan door hun gemachtigde;

 De gemachtigden van verweerder;

 [naam] namens vergunninghoudster, vergezeld door [naam] , [naam] en de gemachtigde.

2. In het besluit van 6 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Deurne (het college) aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee nieuwe pluimveestallen. Vergunninghoudster heeft voor deze wijziging ook een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb aangevraagd. Deze zaak gaat over de vraag of die vergunning nodig is of niet. De rechtbank zet hieronder eerst de feiten op een rij. Daarna legt de rechtbank het toetsingskader uit. Vervolgens beoordeelt de rechtbank het besluit aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.

Feiten

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:

Toetsingskader

Verweerder stelt zich in het bestreden besluit - kort gezegd - op het standpunt dat geen vergunning op grond van de Wnb nodig is, omdat met het inwisselen van de vergunde varkensstal tegen de twee nieuwe kippenstallen geen emissie- en depositietoename optreedt.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied." Dit betekent dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit alleen een natuurvergunning nodig was als het project significante gevolgen kan hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied. De vergunningplicht (respectievelijk de aanhaakplicht) voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben, is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Als een vergunningplicht of aanhaakplicht bestaat, is er ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb een passende beoordeling vereist van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied. Volgens vaste rechtspraak1.van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) moet voor de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als een natuurvergunning is verleend, geldt de natuurvergunning als referentiesituatie. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 17.2 van de uitspraak van20 januari 20212.het volgende overwogen: “Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft.”

Het moet wel zeker zijn dat geen sprake is van een toename. Als wel sprake zou kunnen zijn van een toename, dan is er wel een vergunning nodig. Dit is (kort samengevat) wat eisers stellen. De rechtbank zal deze argumenten hieronder behandelen, na enkele meer algemene beroepsgronden.

Behandeling beroepsgronden

Eisers vinden dat de aanvraag onvolledig is, omdat deze geen gegevens bevat over de samenstelling van het veevoer. Verschillen in veevoeding kunnen verschillende emissies veroorzaken. Zij wijzen in dit kader op bijlage 2 van de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav).

Verweerder merkt op dat hij ervan uitgaat dat standaardvoer wordt gegeven aan de vleeskuikens in de aangevraagde situatie. Hetzelfde geldt voor de vleesvarkens in de referentiesituatie. Er is geen emissiebeperkende voermaatregel aangevraagd en er was geen aanleiding om vergunninghoudster te vragen om aanvullende informatie.

Vergunninghoudster heeft aangegeven dat zij standaardvoer aan de dieren voert. Er worden geen speciale voer- of managementmaatregelen getroffen. Overigens heeft vergunninghoudster, zo is gesteld, een uiterst gunstige voerconversie en daardoor wordt minder ammoniak uitgestoten. Een scherpere voerconversie betekent daarnaast uiteraard een vermindering van mestproductie (en dus uitstoot).

In artikel 2, eerste lid, van de Rav is bepaald dat voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij de emissiefactoren worden toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling. Het derde lid van dit artikel creëert de mogelijkheid van een verlaging van de emissiefactor, indien in een huisvestingssysteem een voer- of managementmaatregel zoals opgenomen in bijlage 2 bij deze regeling wordt toegepast. De Rav voorziet niet in een verhoging van de emissiefactor vanwege veevoer.

In dit geval wordt geen voer- of managementmaatregel getroffen en is dit ook niet vermeld in de aanvraag. Verweerder mocht ervan uitgaan dat in het voermanagement geen wijzigingen optreden in de aangevraagde situatie ten opzichte van de referentiesituatie. Er was geen aanleiding voor verweerder om aan te nemen dat veevoer zal worden gebruikt dat leidt tot een hogere ammoniakemissie. Volgens de rechtbank hoefde verweerder niet na te gaan welk veevoer binnen het bedrijf van vergunninghoudster wordt gebruikt en was er geen reden om de aanvraag buiten behandeling te stellen om deze reden

Eisers wijzen erop dat in het verleden geen natuurvergunning is verleend voor de bedrijfstransporten, terwijl op emissies daarvan wel aanspraak wordt gemaakt. Verder is verweerder ten onrechte niet uitgegaan van de laagst toegelaten en gerealiseerde bedrijfsemissie ten opzichte van de referentiedatum. Voor het gemotoriseerde verkeer gelden Euro-normen die inmiddels zijn aangescherpt, waarmee ook de NOx-emissieruimte is gekrompen. Verweerder biedt nauwelijks inzicht in de wijze waarop de transportemissies zijn beoordeeld. In ieder geval had verweerder de beoordeling hiervan niet kunnen beperken tot een afstand van slechts enkele honderden meters van de inrichting.

Verweerder stelt in de natuurvergunning van 25 juni 2014 het totale project te hebben vergund, inclusief alle vervoersbewegingen. Uit de uitspraak van de Afdeling van9 september 20203.volgt dat verkeersbewegingen die inherent zijn aan de activiteiten die zijn toegestaan in de referentiesituatie, in de referentiesituatie mogen worden betrokken.

In de vergunning van 25 juni 2014 is sprake van een berekende ammoniakemissie van 144,73 NH3 kg/jr voor de vervoersbewegingen, stookinstallaties en mobiele werktuigen, met een gecorrigeerde ammoniakemissie van 11.062,4 NH3 kg/jr voor de dieren. In de aangevraagde mogelijke nieuwe situatie is sprake van een geringe toename van de stikstofemissie. Deze toename is volgens verweerder lager dan de afname van de ammoniakemissie.

Verweerder heeft terecht opgemerkt dat in de natuurvergunning van 25 juni 2014 het gehele project, dus ook de verkeersbewegingen bij dat project, zijn vergund gelet op de door verweerder genoemde uitspraak van de Afdeling. De natuurvergunning is de referentiesituatie en niet een omgevingsvergunning. Dalingen nadien als gevolg van andere normen voor de uitstoot van uitlaatgassen van vrachtwagens, zijn niet van invloed op die referentiesituatie. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder voldoende inzichtelijk heeft gemaakt wat de emissies van de verkeersbewegingen in de vergunde en in de beoogde situatie zijn. Tot slot kon verweerder volstaan met de beoordeling van de gevolgen van de verkeersbewegingen totdat het verkeer is opgenomen in het heersend verkeersbeeld. Eisers hebben niet onderbouwd dat verweerder een te korte afstand heeft beoordeeld. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Eisers vinden dat de emissieruimte die aan de vergunde varkensstal wordt toegeschreven in de referentiesituatie moet worden beperkt tot de maximaal toegelaten emissies krachtens het Besluit emissiearme huisvesting (Beh). Per 1 januari 2020 moest de varkensstal voldoen aan het Beh. Het pluimveebedrijf betreft een IPPC-installatie en dan zou een emissiewaarde van 1,1 kg/jr/varken gelden. Die wijkt af van de emissiewaarde die is gehanteerd in de natuurvergunning die verweerder als referentiesituatie hanteert.

Verweerder erkent dat het bedrijf in de referentiesituatie niet voldoet aan het Beh. Op basis van het inmiddels vervallen artikel 2.6 van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel) zou een andere emissiewaarde moeten worden gehanteerd. Dit artikel is echter ingetrokken naar aanleiding van de wijziging van de Wnb op 1 januari 2020.

Vergunninghoudster voegt hier aan toe dat, zelfs al zou met de juiste emissiewaarde worden gerekend, nog steeds sprake zou zijn van een daling van de ammoniakemissie. Daarnaast wijst vergunninghoudster op een uitspraak van de Afdeling van 5 november 20144..

In de uitspraak van 14 juli 20215.overweegt de Afdeling het volgende: “De maatregelen die het bedrijf moest treffen om aan de stoppersregeling mee te doen, wijzigden de milieu vergunde situatie die relevant is voor de referentiesituatie niet. (…) “In de uitspraak van 5 november 2014 overweegt de Afdeling het volgende: “Voor de oprichting van deze veehouderij is door verlening van een milieuvergunning voor de referentiedatum toestemming verleend. Die toestemming is niet geheel of gedeeltelijk vervallen door de inwerkingtreding van het Besluit huisvesting, de niet tijdige aanpassing van de bedrijfsvoering aan de emissie-eisen uit het Besluit huisvesting of de mogelijkheid tot handhavend optreden vanwege het niet voldoen aan het Besluit huisvesting. De exploitatie van het bestaande bedrijf is nog steeds aan te merken als de voortzetting van een project waarvoor voor de referentiedatum toestemming is verleend. Aan de milieuvergunning die relevant is voor de berekening van de referentiesituatie komt derhalve, anders dan de Werkgroep stelt, nog steeds betekenis toe.”

In dit geval wordt de referentiesituatie niet gevormd door een milieuvergunning maar door een natuurvergunning. Dat maakt volgens de rechtbank niets uit. Aan de natuurvergunning van 25 juni 2014 komt nog steeds betekenis toe. Er worden nog steeds varkens gehouden, dus de exploitatie van het project wordt ook voortgezet. De onherroepelijke natuurvergunning van 25 juni 2014, waarin de gevolgen van het bedrijf voor de omliggende Natura 2000-gebieden zijn beoordeeld, heeft verweerder terecht als referentiesituatie gehanteerd. De rechtbank volgt daarmee de uitspraken van de Afdeling. Het vervallen van artikel 2.6 van de Beleidsregel leidt de rechtbank, gelet op het door haar geformuleerde toetsingskader voor intern salderen in de uitspraak van 21 januari 20226., niet tot een ander oordeel. In dit geval is namelijk een natuurvergunning verleend en wordt het project nog steeds uitgevoerd. Daarom kan in het midden blijven of kan worden gesaldeerd met inachtneming van de ingetrokken beleidsregel. Ook al blijft het opmerkelijk kan worden gesaldeerd met een illegale situatie, is dit volgens de rechtbank niet in strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Als verweerder deze omstandigheid had willen betrekken in het bestreden besluit, had verweerder eerst de oude natuurvergunning gedeeltelijk kunnen intrekken, met toepassing van artikel 5.4, eerste lid, onder d, van de Wnb. Dat is een bevoegdheid, geen verplichting en verweerder heeft van deze bevoegdheid geen gebruik gemaakt. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Volgens eisers is aantoonbaar onzeker of de emissiereductie van staltype BWL 2010.13.V7 en E7.6 + BWL2011.02.V6 kan worden behaald. Eisers wijzen op het rapport “Stikstofverlies uit opgeslagen mest”, van het CBS, oktober 2019 en het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof, de commissie Hordijk. Gezien deze bevindingen kan verweerder niet aannemen dat de Rav-emissiefactor voor de betreffende staltypen een reële weergave is van de werkelijk optredende ammoniakemissie.

Volgens verweerder is de Rav-emissiefactor van het stalsysteem (E 5.11) gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis, en mag verweerder daarom hiervan gebruik maken bij de beoordeling van de aanvraag. De proefstalmetingen hebben plaatsgevonden met inachtneming van het Meetprotocol voor ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2013 en het Protocol voor meting van ammoniakemissie uit huisvestingssystemen in de veehouderij 2013A en dat komt overeen met het internationale VERA-protocol. Een factor is gebaseerd op verschillende metingen die gedurende een heel jaar op ten minste vier locaties zijn uitgevoerd, verspreid over het jaar. De emissiefactor per staltype komt tot stand door de metingen te middelen. Dat is op zichzelf een wetenschappelijk gebruikelijke wijze van werken.

Volgens verweerder zijn uit het door eisers aangehaalde CBS-rapport geen definitieve conclusies te trekken. De meetprotocollen zijn voor stalsysteem E 5.11 juist wel gebruikt.

De algemene conclusies in het CBS-rapport kunnen niet worden doorgetrokken naar de stalsystemen van het hier aan de orde zijnde vleeskuikenbedrijf. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat de vastgestelde emissies van dit stalsysteem in de praktijk niet kunnen worden gehaald.

Als de voorwaarden uit de systeembeschrijving bij stalsysteem E 5.11 niet worden nageleefd en de emissie daardoor hoger uitvalt, dan pleegt vergunninghoudster een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb waartegen verweerder kan optreden. Verweerder verwijst tot slot naar een rapport van het Instituut voor Landbouw-, visserij en Voedingsonderzoek in Vlaanderen van januari 2021, waarin de werking van een soortgelijk huisvestingssysteem is onderzocht met gebruikmaking van het VERA-protocol, waarin de emissies de emissiefactoren in de Rav voor ammoniak en geur benaderen. De resultaten tonen volgens verweerder ook aan dat de emissiefactoren gepaard gaan met een grote onzekerheid, die vooral is te wijten aan de grote verscheidenheid in uitvoering van stallen en stalmanagement. Uit het Vlaamse rapport blijkt dat bepaalde managementpraktijken de emissies van een stal kunnen beïnvloeden. Het gaat dan om koeling, reiniging warmtewisselaar en het type strooisel.

In het rapport van het CBS “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” (oktober 2019) wordt het stikstofverlies berekend uit het verschil in verhouding tussen stikstof en fosfaat bij excretie en bij mestafvoer en is onderzocht hoe dit stikstofverlies kan worden verklaard door berekende emissie van ammoniak en van overige stikstofverbindingen met de emissiefactoren in het rekenmodel NEMA. Hierin is in algemene zin aangegeven dat de veronderstelde effectiviteit van emissiearme huisvestingssystemen wordt overschat. In paragraaf 3.1 van het rapport staat: “Het mediane stikstofverlies op basis van de N/P2/O5 verhouding van zowel reguliere als emissiearme huisvesting van vleeskuikens is 30 procent.” In paragraaf 3.2.2 staat: “Ook bij vleeskuikens is met name bij emissiearme stallen het gemiddelde stikstofverlies op basis van de N/P2/O5 verhouding groter dan de met NEMA berekende emissie uit de stal. Er lijkt nauwelijks verschil in stikstofverlies tussen reguliere en emissiearme huisvesting. Bij de laatste actualisatie van de emissiefactoren voor ammoniak is voor deze diercategorie de emissiefactor voor reguliere huisvesting verlaagd. Deze verlaging is evenredig toegepast op de meeste emissiearme systemen.” Het stalsysteem met Rav-code E 5.11 is betrokken in het door eisers aangehaalde onderzoek van het CBS.

De Rav is niet vastgesteld bij of krachtens de Wnb. Daarom kan bij de aanvraag van een natuurvergunning niet zonder meer worden uitgegaan van de haalbaarheid van de in de Rav genoemde emissiefactoren. Hieruit volgt dat de effectiviteit van emissiearme stalsystemen niet rechtstreeks uit de Rav kan worden afgeleid. Dit betekent echter niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft.

De rechtbank stelt voorop dat in deze zaak slechts de prestaties van stalsysteem E 5.11 in de (nieuwe) stallen 5 en 8 relevant zijn. De overige stallen en stalsystemen zijn ook vergund in de referentiesituatie. Zo er al gerede twijfels zijn over de prestaties van eerder vergunde stalsystemen, kleeft dit gebrek zowel aan de berekening van de gevolgen van de ammoniakemissies van het bedrijf in de referentiesituatie als aan de berekening van de gevolgen in de aangevraagde situatie en kan dit gestelde gebrek daarmee niet leiden tot een toename in stikstofdepositie. De opmerkingen van vergunninghoudster over de andere stalsystemen behoeven daarom geen bespreking.

De rechtbank leidt uit het CBS-rapport af dat er in ieder geval twijfel is over de juistheid van de emissiefactor voor stalsysteem E 5.11. Uit het CBS-rapport kan niet worden afgeleid dat de emissiefactor niet klopt. Deze twijfel wordt bevestigd door het door verweerder genoemde Vlaamse rapport. Er zijn bepaalde managementpraktijken die de werking van het stalsysteem beïnvloeden. In de toepasselijke leaflet wordt niets bepaald over het type strooisel dat wordt toegepast en wordt ook niets bepaald over de reiniging van de warmtewisselaar. Er wordt wel iets gezegd over het rendement en de capaciteit van de warmtewisselaars. Ook als het stalsysteem wordt geïnstalleerd, gebruikt en onderhouden conform de leaflet, is daarmee niet verzekerd dat de beoogde emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Dat betekent dat naleving van de leaflet niet garandeert dat het stalsysteem presteert conform de emissiefactor. De omstandigheid dat de proefstalmetingen zijn uitgevoerd met toepassing van wetenschappelijk geaccepteerde protocollen leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder geeft zelf al aan dat sprake is van een grote verscheidenheid in de uitvoering van stallen en stalmanagement. Gelet op het CBS-rapport en het Vlaamse rapport is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet zonder meer van de Rav-factor heeft mogen uitgaan. De rechtbank verwijst in dit verband mede naar de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 mei 2022.7.Deze beroepsgrond slaagt en zal leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

De rechtbank sluit niet op voorhand uit dat door middel van aanvullende beschermingsmaatregelen de vereiste zekerheid wel kan worden verkregen. Bijvoorbeeld door het opnemen van voorschriften over de reiniging van de warmtewisselaars en voorschriften dan wel een verduidelijking van de aanvraag over het type strooisel. Als dergelijke beschermingsmaatregelen worden getroffen, dan kan verweerder deze beschermingsmaatregelen betrekken in de passende beoordeling en kan een inhoudelijke passende beoordeling achterwege blijven. De rechtbank verwijst naar haar uitspraak van24 mei 2022.8.In dit geval ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Gelet op de parallelle procedure over de omgevingsvergunning is dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier om de zaak af te doen.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor zes maanden.

Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding voor hun proceskosten. Deze kosten bestaan uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het nader motiveren van het beroep, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1). Er is geen aanleiding om de reiskosten te vergoeden omdat eisers ook een vergoeding daarvoor krijgen in SHE 21-1176.

De rechtbank:

 verklaart het beroep gegrond;

 vernietigt het besluit van 28 september 2021;

 draagt verweerder op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

 bepaalt dat verweerder het griffierecht van €354,00 aan eisers moet vergoeden;

 veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518,00 aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2022

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.