CBb, 03-09-2009, nr. AWB 08/720

Appellante heeft bij brief van 22 september 2008, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 15 juli 2008, dat werd verzonden op 12 augustus 2008.

Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellante tegen het besluit van 23 maart 2007, waarbij is meegedeeld dat de invoer in de Europese Unie (hierna: EU) vanuit China van een aan appellante toebehorende partij onbewerkte huiden van geiten wordt geweigerd.

Bij brief van 19 november 2008 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.

Bij brief van 19 december 2008 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Op 13 juli 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Appellante werd vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Tevens zijn verschenen mr. W. Verstrepen, advocaat te Antwerpen en raadsman van appellante, alsmede C. Jaques en J. Jaques, bestuurders van appellante. Verweerder heeft zich door zijn gemachtigde laten vertegenwoordigen.

Richtlijn van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Pb 1998, L 24, blz. 9; hierna: richtlijn 97/78/EG) bepaalt onder meer het volgende:

“Artikel 1

De lidstaten verrichten de veterinaire controles voor producten uit derde landen die op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en in Verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn.

Artikel 2

(…)

Elke partij wordt, ongeacht de douanebestemming, onderworpen aan een documentencontrole, teneinde vast te stellen

(…)

De verboden, bedoeld in het eerste en het tweede lid, zijn niet van toepassing indien is voldaan aan dit hoofdstuk.

Artikel 3.2.2.4

De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, zijn voorts:

(…)

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het verzoek tot vergoeding van gestelde schade afgewezen. Naar de mening van verweerder is de partij geitenhuiden terecht voor wederinvoer in de EU geweigerd. Daartoe heeft hij het volgende overwogen.

Verweerder stelt dat op grond van artikel 15, eerste lid, richtlijn 97/78/EG een lidstaat toestemming geeft voor wederinvoer van een door een derde land geweigerde partij uit de Gemeenschap afkomstige producten, indien die producten onder meer vergezeld gaan van een non-manipulatieverklaring. Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 3.2.3.2, eerste lid, aanhef en onder a en b, Regeling, waarin onder meer is opgenomen dat de partij vergezeld gaat van het originele certificaat of een gewaarmerkt afschrift daarvan, met vermelding van de garantie dat de betrokken producten geen bewerking hebben ondergaan.

Voorzover appellante heeft gesteld dat de eisen van de Belgische autoriteit niet aan haar zijn bekendgemaakt, merkt verweerder op dat die eisen overeenkomen met bovengenoemde vereisten uit de richtlijn en de Regeling en derhalve reeds om die reden voldoende kenbaar waren. Daarnaast zijn de vereisten expliciet opgenomen in de brief van het FAVV van 12 januari 2007 aan de vervoerder van appellante, EGL Eagle Global Logistics NV.

Het door appellante overgelegde non-manipulatiedocument voldoet naar de mening van verweerder niet aan de vereisten, omdat niet te bepalen is van welke douane-instantie het afkomstig is. Hoewel zowel het FAVV reeds bij e-mail van 2 maart 2007 als de VWA ten tijde van de aanhouding op 16 maart 2007 op dit gebrek hebben gewezen, heeft appellante geen aanvullende verklaring van de Chinese autoriteiten overgelegd.

Voorzover appellante, onder verwijzing naar artikel 185 e.v. van het Communautair Douanewetboek en artikel 844 e.v. van Verordening (EEG) nr. 2454/93, heeft gesteld dat artikel 15, eerste lid, richtlijn 97/78/EG niet van toepassing is, omdat geen sprake is van wederinvoer, nu de lading nooit in China is ingevoerd, doch steeds onder controle van de douane van Xingang is gebleven, merkt verweerder op dat genoemde bepalingen betrekking hebben op vrijstellingen van rechten van invoer ten aanzien van communautaire goederen die opnieuw in het douanegebied van de Gemeenschap worden binnengebracht. Deze bepalingen zijn naar de mening van verweerder niet van toepassing op het onderhavige geval. Evenmin staan de bepalingen volgens verweerder eraan in de weg dat goederen die buiten het gebied van de Gemeenschap zijn gebracht en vervolgens opnieuw worden binnengebracht aan de vereisten voor wederinvoer dienen te voldoen. Ook niet wanneer die goederen in het land van waaruit zij zijn wederingevoerd steeds onder controle van de douane zijn gebleven.

Voorzover appellante heeft gesteld dat artikel 15, eerste lid, richtlijn 97/78/EG niet van toepassing is, omdat de partij niet door de Chinese autoriteiten is geweigerd, maar op eigen initiatief van appellante is terugvervoerd, merkt verweerder op dat bedoeld artikel van toepassing is op retourpartijen. De hier aan de orde zijnde partij geitenhuiden heeft de EU verlaten, is door de Chinese douane voor controle geopend en van een nieuw zegel voorzien. Wanneer een partij afkomstig uit de EU opnieuw wordt binnengebracht op grondgebied van de EU is sprake van wederinvoer van een retourpartij, aldus verweerder. Bij wederinvoer is volgens verweerder van belang dat de EU wordt gevrijwaard van de insleep van dierziekten. Gelet op de belangen van volksgezondheid en diergezondheid is het in dergelijke gevallen noodzakelijk een non-manipulatieverklaring over te leggen teneinde te garanderen dat de lading geen bewerking heeft ondergaan en bijvoorbeeld niet in aanraking is geweest met andere dierlijke producten. Zodra de partij de EU heeft verlaten, is er immers geen zicht meer op wat er verder met de partij gebeurt. Dat de partij geitenhuiden is terugvervoerd, omdat de geadresseerde de goederen niet heeft opgehaald, maakt dit naar de mening van verweerder niet anders. Bepalend is volgens verweerder dat het een retourpartij betreft die afkomstig is van buiten de EU en niet de reden waarom de partij is teruggezonden.

Ten slotte merkt verweerder op dat indien niet was getoetst aan de voorwaarden uit de richtlijn en de Regeling ten aanzien van wederinvoer, er zou zijn getoetst aan de voorwaarden voor normale invoer. Immers, het kan, gelet op genoemde belangen van gezondheid, niet zo zijn dat een partij die buiten de EU is geweest, bij binnenkomst in de EU geheel geen documentencontrole ondergaat. Bij normale invoer had, aldus verweerder, een origineel veterinair certificaat afkomstig van de Chinese autoriteit bij de partij aanwezig moeten zijn. Naar de mening van verweerder betreft dit een zwaardere toets, waaraan moeilijker kan worden voldaan.

Appellante stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat verweerder ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat de container met bevroren geitenhuiden is wederingevoerd in de EU, zodat hij ten onrechte aan het bepaalde in artikel 15, eerste lid, richtlijn 97/78/EG toepassing heeft gegeven.

Volgens appellante is de container door onvoorziene omstandigheden onvrijwillig teruggekeerd naar de EU en uiteindelijk in de haven van Rotterdam aangekomen. Doordat de Chinese kandidaat-koper/invoerder niet kon betalen, is de container nimmer in China of een ander land ingevoerd. Op verzoek van appellante heeft zij TGL Talon Global Logistics (voorheen EGL) opdracht gegeven de container naar Antwerpen te verzenden. Van weigering van de container door de Chinese autoriteiten was geen sprake.

Appellante wijst op de preambule van richtlijn 97/78/EG, waarin onder punt 13 het volgende is overwogen: “Overwegende dat producten van de Gemeenschap die door een derde land worden geweigerd en naar de Gemeenschap worden teruggezonden, worden geacht niet langer aan de communautaire voorschriften te voldoen; dat bijgevolg ter bescherming van de volksgezondheid en de diergezondheid strenge regels dienaangaande moeten worden vastgesteld”. Tevens wijst appellante erop dat artikel 3.2.3.2, eerste lid, Regeling spreekt van “producten die eerder vanuit het grondgebied van de Europese Unie zijn verzonden naar een derde land en vervolgens door dat land zijn geweigerd”.

Volgens appellante blijkt uit het bovenstaande dat terugzending als bedoeld in richtlijn 97/78/EG enkel gebeurt door weigering van een derde land. Indien goederen, zoals in het onderhavige geval, niet door een derde land worden teruggezonden, doch enkel terugkeren omdat de partij door omstandigheden buiten de wil van de exporteur niet in een derde land konden worden ingevoerd, mist de richtlijn - alsook de Regeling - iedere toepassing. Voorwaarde voor toepassing van deze regelgeving is immers, aldus appellante, weigering van de goederen door een derde land. Aan deze kwalificatie is niet voldaan.

Indien en voorzover het College in onderhavige kwestie geen eenduidigheid kan geven over de juiste interpretatie van de van toepassing zijnde Europese regelgeving, waarop de weigering van de partij geitenhuiden is gebaseerd, verzoekt appellante het College de procedure te schorsen en prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.

Indien en voorzover het College van oordeel mocht zijn dat verweerder het bestreden besluit op de juiste regelgeving heeft gestoeld, stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat de overgelegde documenten niet conform de daarvoor geldende regelgeving zijn.

Appellante stelt dat alle vereiste vervoers- en douanedocumenten vanuit België de gehele reis bij de container aanwezig zijn geweest. Deze documenten zijn later aangevuld met een non-manipulatieverklaring, welke de Chinese autoriteiten hebben afgegeven nadat de container voorafgaand aan de belading aan boord van het schip naar Antwerpen was gecontroleerd. Voorts is een verklaring van de zeervervoerder overgelegd.

Volgens appellante blijkt uit de non-manipulatieverklaring duidelijk en onomstotelijk dat de container met bevroren geitenhuiden gedurende het gehele verblijf bij de zeevervoerder is gebleven en dat het zodoende nimmer in China is ingevoerd en in het vrije verkeer is gebracht. Tevens blijkt uit die verklaring dat van enige bewerking of uitlading van de partij geitenhuiden geen sprake is geweest.

Appellante stelt dat zowel het FAVV, dat bij brief van 12 januari 2007 heeft bevestigd dat de container met geitenhuiden onder bepaalde voorwaarden mocht worden wederingevoerd, als de VWA volledig aan de inhoud van de non-manipulatieverklaring voorbij zijn gegaan. Bovendien hebben beide instanties nagelaten de zeevervoerder nader te informeren en/of te interpelleren omtrent de container en nagelaten bij gelegenheid een bijkomend deugdelijk document van de zeevervoerder te eisen, zoals wordt voorzien in artikel 3, derde lid, richtlijn 97/78/EG. Appellante wijst er voorts op dat in de instructie “Retourpartijen” van de VWA van 9 november 2006, met referte AL05234, onder paragraaf 4.1 “Partij retour via Nederlandse BIP bij het punt “D-controle” het volgende is opgenomen: “In het geval van verzegelde containers kan in plaats van laatstgenoemde garantie een attest van de vervoerder dienen, waarin deze verklaart dat de inhoud niet bewerkt of uitgeladen werd.” Een dergelijk document was in het onderhavige geval wel aanwezig, aldus appellante.

Naar de mening van appellante blijkt uit de motivering van het voornemen tot weigering van invoer van de partij in de EU dat de VWA geen enkel bezwaar had om de container vrij te geven en dat zij zich bij haar beslissing heeft laten leiden door de houding en het verzet van het FAVV.

Appellante stelt dat uit de op 20 maart 2007 uitgevoerde keuring van de partij geitenhuiden niet is gebleken van enige behandeling van de partij, verandering van de staat ervan of van overige handelingen die de veterinaire gezondheid in gevaar zou kunnen brengen. Volgens appellante heeft de VWA dit ook erkend, mede doordat zij haar voornemen tot weigering niet heeft gebaseerd op non-conformiteit aan regels inzake de voedsel- en diergezondheid.

Appellante stelt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen. De partij geitenhuiden is voor invoer in de EU geweigerd zonder dat zelfstandig onderzoek is verricht naar de aanwezige documenten, zoals bepaald in artikel 4, vierde lid, aanhef en onder a, sub i) en onder b, richtlijn 97/78/EG. Verweerder is tekortgeschoten in zijn verplichting een zorgvuldige afweging te maken. Alvorens het besluit te nemen, hadden alle relevante feiten en omstandigheden in acht moeten worden genomen.

Niet alleen is verweerder volledig voorbij gegaan aan de verklaring van de zeevervoerder omtrent de partij geitenhuiden, maar ook heeft hij nagelaten de zeevervoerder nadere vragen te stellen. Verzuimd is aan te geven waarom het document niet zou voldoen aan de eisen van het FAVV, voorzover dat al relevant zou zijn. Appellant is van mening dat verweerder nader onderzoek had moeten doen naar de documenten behorende en aanwezig bij de partij geitenhuiden. Bij twijfel over de deugdelijkheid van de aangeboden documenten heeft de VWA, althans verweerder, een zelfstandige plicht nader onderzoek te doen. De VWA is echter afgegaan op hetgeen het FAVV omtrent de documenten heeft gesteld.

Ter zitting van het College heeft appellante gesteld dat zij de Chinese autoriteiten heeft verzocht de authenticiteit van de non-manipulatieverklaring te bevestigen, maar dat zij hebben aangegeven alleen op een officieel verzoek van de Nederlandse of Belgische autoriteiten te willen reageren. Zowel de VWA als het FAVV hebben aangegeven dat het aan appellante is de gevraagde informatie te verkrijgen.

Appellante stelt dat zij door het besluit tot weigering van invoer van de partij geitenhuiden in de EU schade heeft geleden. Als gevolg van die beslissing was zij niet in de gelegenheid de staat van de partij te achterhalen noch de waarde daarvan vast te stellen. Noodgedwongen heeft zij de lading voor een aanzienlijk lagere verkoopprijs aan een derde moeten verkopen. Voorts zag zij zich geconfronteerd met hoog oplopende opslag- en demurragekosten. Tevens heeft appellante zich genoodzaakt gezien in België een gerechtsdeskundige aan te (laten) stellen. Volgens appellante kan de schade worden opgemaakt conform de schadebegroting van de Belgische gerechtsdeskundige in deel II van het door hem uitgebrachte deskundigenverslag.

Ter beoordeling van het College staat de vraag of verweerder het besluit, waarbij hij de wederinvoer in de EU van een aan belanghebbende toebehorende partij diepgevroren geitenhuiden heeft geweigerd, terecht heeft gehandhaafd.

Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende.

Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder aan de hier aan de orde zijnde weigering ten grondslag gelegd artikel 3.2.3.2, eerste lid, Regeling, welke regeling ter uitvoering strekt van richtlijn 97/78/EG. Dit artikel voorziet - overeenkomstig artikel 15 richtlijn 97/78/EG - in voorschriften voor een specifieke situatie, te weten indien sprake is van in Nederland te brengen producten die eerder zijn uitgevoerd uit de EU en zijn verzonden naar een derde land en vervolgens door dat land zijn geweigerd. In dat geval wordt - blijkens het onderwerp van de betreffende paragraaf van de Regeling - van wederinvoer van producten gesproken. Naar verweerder heeft gesteld, is, in vergelijking met het invoeren van dierlijke producten die rechtstreeks afkomstig zijn uit een land dat niet tot de EU behoort, op het wederinvoeren van producten een enigszins lichter regime van toepassing, mits aan de in artikel 3.2.3.2, eerste lid, Regeling gestelde voorwaarden wordt voldaan. Zo dient de in Nederland te brengen partij vergezeld te gaan van een door de bevoegde autoriteit van het derde land gewaarmerkt afschrift van het originele certificaat met vermelding van, onder meer, de reden van weigering en de garantie dat de betrokken producten geen bewerking hebben ondergaan.

Het College is niet gebleken dat in het onderhavige geval sprake is van in Nederland te brengen producten die door een derde land zijn geweigerd als bedoeld in artikel 3.2.3.2, eerste lid, Regeling. Naar appellante onweersproken heeft gesteld, is van de betreffende uit België afkomstige partij diepgevroren geitenhuiden nimmer aangifte ten invoer in China gedaan. Dat bij de Chinese autoriteiten geen aangifte ten invoer van de producten is gedaan, betekent naar het oordeel van het College dat van een weigering door die autoriteiten geen sprake kan zijn.

Voorts onderschrijft het College niet de opvatting van verweerder dat in het kader van de vraag naar de toepasselijkheid van de in artikel 3.2.3.2, eerste lid, Regeling neergelegde voorschriften het begrip ‘weigeren’ ruim dient te worden uitgelegd, in die zin dat daaronder tevens een weigering om handelstechnische redenen dient te worden begrepen. Bedoeld artikel spreekt uitdrukkelijk over weigering van producten dóór een derde land, hetgeen ontwijfelbaar een beslissing vereist, die is genomen door de bevoegde autoriteiten van dat derde land. Daarvan is, zoals in het voorgaande reeds is overwogen, niet gebleken. Aan de omstandigheid dat appellante de container met geitenhuiden naar de EU retour heeft laten verschepen, omdat haar klant van de levering van de partij heeft moeten afzien, kan derhalve niet de betekenis worden toegekend die verweerder daaraan, blijkens hetgeen hij ter zitting heeft gesteld, gehecht wenst te zien.

Het vorenstaande leidt het College tot het oordeel dat, aangezien niet is gebleken van een weigering door een derde land als bedoeld in artikel 3.2.3.2, eerste lid, Regeling, het bestreden besluit een deugdelijke wettelijke grondslag ontbeert. Mitsdien is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.

Het College ziet geen aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Dienaangaande overweegt het College het volgende.

Het College ziet geen aanknopingspunten voor het aan de weigering van de invoer in de EU van de betrokken partij geitenhuiden ten grondslag leggen van de in hoofdstuk 3.2 van de Regeling neergelegde voorschriften voor - in de woorden van verweerder - normale invoer. Vaststaat dat de betrokken producten van appellante uit de EU afkomstig zijn en niet gebleken is dat deze producten in een derde land zijn ingevoerd. Aangezien artikel 3.2.1.1 Regeling bepaalt dat de in hoofdstuk 3.2 van de Regeling neergelegde voorschriften - waaronder de wijze waarop ingevolge artikel 3.2.2.4 de controle dient plaats te vinden - betrekking hebben op rechtstreeks uit een derde land afkomstige dierlijke producten, en niet is gebleken dat onderhavige producten een zodanige herkomst hebben, zijn genoemde voorschriften derhalve evenmin in dit geval van toepassing.

Het vorenoverwogene betekent dat verweerder opnieuw op het bezwaar van appellante zal moeten beslissen. Gelet hierop komt het College niet toe aan beoordeling van het verzoek van appellante om vergoeding van de door haar gestelde schade. Op dit verzoek zal verweerder, zonodig, eveneens in bezwaar moeten beslissen.

Voorts zal verweerder, nu hij hierover ter zitting van het College geen duidelijkheid heeft kunnen verschaffen, in het kader van de te nemen beslissing op bezwaar aandacht moeten besteden aan de vraag waarom reeds de onleesbaarheid van het daarop geplaatste stempel maakt dat de authenticiteit van de door appellante overgelegde non-manipulatieverklaring niet vaststaat.

Het College acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, gelezen in samenhang met artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante, zijnde de kosten van aan haar in verband met de behandeling van haar beroep verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op

€ 644,-, te weten 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,- per punt.

Het College