HvJ EU, 15-11-2016, nr. C-258/15

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, lid 2, artikel 4, lid 1, en artikel 6, lid 1, onder c), van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (PB 2000, L 303, blz. 16).

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Gorka Salaberria Sorondo en de Academia Vasca de Policía y Emergencias (Baskische politie- en nooddienstacademie, Spanje; hierna: ‘academie’) over het besluit van de academie om een aankondiging van een selectieprocedure te publiceren met daarin de eis dat kandidaat-agenten van de politie van de autonome regio Baskenland de leeftijd van 35 jaar nog niet hebben bereikt.

Salaberria Sorondo heeft bij de Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (hoogste rechter van de autonome regio Baskenland, Spanje) beroep ingesteld tegen het besluit van 1 april 2014 van de Directora General de la Academia Vasca de Policía y Emergencias (directeur-generaal van de Baskische politie- en nooddienstacademie, Spanje) tot aankondiging van een selectieprocedure voor de aanwerving van agenten van de politie van de autonome regio Baskenland en de daarbij geldende specifieke eisen (Boletín Oficial del País Vasco nr. 82 van 1 april 2014).

Salaberria Solondo betwist de rechtmatigheid van deel 2, punt 1, onder c), van de aankondiging van de selectieprocedure, waarin is bepaald dat kandidaten die willen deelnemen aan de selectieprocedure de leeftijd van 35 jaar nog niet mogen hebben bereikt. Betrokkene, die ouder is dan 35 jaar, betoogt dat deze eis zich niet verdraagt met richtlijn 2000/78 en de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Hij stelt met name dat de gestelde leeftijdsgrens niet is onderbouwd voor zover het recht om toegang te krijgen tot overheidsfuncties wordt beperkt zonder dat daarvoor een redelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is.

De verwijzende rechter wijst erop dat hij reeds heeft geoordeeld dat de voor aanwerving van agenten van de politie van de autonome regio Baskenland geldende leeftijdseis dat kandidaten nog geen 32 jaar zijn, voldeed aan de eisen van proportionaliteit die zowel in de Grondwet en de nationale regeling als in richtlijn 2000/78 worden gesteld. Daarbij is, aldus die rechter, rekening gehouden met de omstandigheid dat het Hof in het arrest van 12 januari 2010, Wolf (C-229/08, EU:C:2010:3), voor recht heeft verklaard dat artikel 4, lid 1, van die richtlijn zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij voor aanwerving voor een aanstelling bij het middenkader van de brandweertechnische dienst een leeftijdsgrens van 30 jaar wordt vastgesteld.

De verwijzende rechter vermeldt ook het arrest van 13 november 2014, Vital Pérez (C-416/13, EU:C:2014:2371), waarin het Hof van oordeel was dat artikel 2, lid 2, artikel 4, lid 1, en artikel 6, lid 1, onder c), van richtlijn 2000/78 zich verzetten tegen een nationale regeling die een maximumleeftijd van 30 jaar instelt voor het aanwerven van agenten van de plaatselijke politie.

De verwijzende rechter merkt in dit verband echter op dat de taken die naar Spaans recht zijn opgedragen aan agenten van de plaatselijke politie, verschillen van de taken van de politie- en veiligheidsdiensten van de Staat. Aangegeven wordt dat laatstgenoemde taken overeenkomen met die welke zijn toebedeeld aan politie met een ‘volledig takenpakket’, die in alle opzichten dient te zorgen voor de handhaving van de openbare orde en de veiligheid van de burgers. Aangezien de taken van agenten van de politie van de autonome regio Baskenland niet overeenkomen met die van de plaatselijke politiekorpsen, maar de taken van de politie- en veiligheidsdiensten van de Staat behelzen, is het arrest van 13 november 2014, Vital Pérez (C-416/13, EU:C:2014:2371), naar oordeel van de verwijzende rechter niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding.

De verwijzende rechter overweegt dat, gelet op de hoge eisen die ten aanzien van de taken van de politie- en veiligheidsdiensten van de Staat gelden, het nog niet hebben bereikt van de leeftijd van 35 jaar als maximale leeftijdsgrens voor toetreding tot een politiekorps dat alle taken verricht die nodig zijn voor het bewaken van de openbare orde en de openbare veiligheid, zou kunnen worden aangemerkt als proportionele en redelijke eis en daarmee kunnen worden geacht in overeenstemming te zijn met artikel 2, lid 2, artikel 4, lid 1, en artikel 6, lid 1, onder c), van richtlijn 2000/78.

Tegen deze achtergrond heeft de Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/78, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, en artikel 6, lid 1, onder c), van die richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een regeling als in het hoofdgeding, die bepaalt dat kandidaat-agenten van een politiekorps de leeftijd van 35 jaar niet mogen hebben bereikt.

Om te beginnen moet worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/78 valt.

Artikel 4, onder b), van besluit 315/1994 bepaalt dat toetreding tot het politiekorps van de autonome regio Baskenland niet mogelijk is voor personen die de leeftijd van 35 jaar hebben bereikt en heeft daarmee betrekking op de voor deze werknemers geldende aanstellingseisen. Een dergelijke regeling moet dus worden geacht regels in te voeren met betrekking tot de toegang tot arbeid in overheidsdienst in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/78 (zie in die zin arrest van 13 november 2014, Vital Pérez, C-416/13, EU:C:2014:2371, punt 30).

Hieruit volgt dat een situatie als die welke tot het voor de verwijzende rechter aanhangige geding heeft geleid, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2000/78 valt.

Verder dient in herinnering te worden geroepen dat volgens artikel 1 van richtlijn 2000/78 deze richtlijn tot doel heeft met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie onder meer op grond van leeftijd, zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden.

Volgens artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/78 ‘wordt onder het beginsel van gelijke behandeling verstaan de afwezigheid van elke vorm van directe of indirecte discriminatie op basis van een van de in artikel 1 [van die richtlijn] genoemde gronden’. In artikel 2, lid 2, onder a), van de richtlijn is aangegeven dat er voor de toepassing van artikel 2, lid 1, sprake van directe discriminatie is wanneer iemand op basis van een van de in artikel 1 van de richtlijn genoemde gronden ongunstiger wordt behandeld dan een ander die zich in een vergelijkbare situatie bevindt.

In casu heeft de in artikel 4, onder b), van besluit 315/1994 gestelde eis tot gevolg dat ten aanzien van bepaalde personen, uitsluitend omdat zij de leeftijd van 35 jaar hebben bereikt, sprake is van een ongunstigere behandeling dan bij andere personen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden.

Deze regeling leidt dus tot een direct op leeftijd gegrond verschil in behandeling in de zin van artikel 1 juncto artikel 2, lid 2, onder a), van richtlijn 2000/78 (zie in die zin arrest van 13 november 2014, Vital Pérez, C-416/13, EU:C:2014:2371, punt 33).

In dat geval moet ten slotte worden nagegaan of een dergelijk verschil in behandeling wellicht toch geen discriminatie vormt op grond van artikel 4, lid 1, of artikel 6, lid 1, van richtlijn 2000/78.

In artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/78 is met name bepaald dat ‘een verschil in behandeling dat op een kenmerk in verband met een van de in artikel 1 [van die richtlijn] genoemde gronden berust, geen discriminatie vormt, indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd, een wezenlijke en bepalende beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is’.

Uit deze bepaling blijkt dat niet de grond voor het verschil in behandeling, maar een met die grond verband houdend kenmerk een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste moet vormen (arrest van 13 november 2014, Vital Pérez, C-416/13, EU:C:2014:2371, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het beschikken over bijzondere fysieke capaciteiten is een leeftijdsgebonden kenmerk en bij de taken met betrekking tot bescherming van personen en zaken, arrestatie en bewaking van daders van strafbare feiten en preventieve patrouilles kan sprake zijn van het gebruik van fysiek geweld (arresten van 12 januari 2010, Wolf, C-229/08, EU:C:2010:3, punt 41; 13 september 2011, Prigge e.a., C-447/09, EU:C:2011:573, punt 67, en 13 november 2014, Vital Pérez, C-416/13, EU:C:2014:2371, punten 37 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Deze taken vergen naar hun aard een uitstekende fysieke geschiktheid aangezien fysieke tekortkomingen tijdens de uitoefening van de taken belangrijke gevolgen kunnen hebben, niet alleen voor de politieagenten zelf en voor derden, maar ook voor de handhaving van de openbare orde (arrest van 13 november 2014, Vital Pérez, C-416/13, EU:C:2014:2371, punt 40).

Hieruit volgt dat het beschikken over bijzondere fysieke capaciteiten voor het verrichten van de drie in artikel 26, lid 1, van wet 4/1992 genoemde hoofdtaken van de politie van de autonome regio Baskenland, namelijk het beschermen van personen en zaken, het waarborgen van de vrije uitoefening van ieders rechten en vrijheden en het toezicht houden op de veiligheid van de burgers, voor het in het hoofdgeding aan de orde zijnde beroep kan worden aangemerkt als een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/78.

Aangaande het doel van besluit 315/1994 stellen de academie en de Spaanse regering dat dit besluit, door als maximale leeftijdsgrens voor toetreding tot het politiekorps van de autonome regio Baskenland te eisen dat de leeftijd van 35 jaar nog niet is bereikt, beoogt de inzetbaarheid en de goede werking van dat politiekorps te garanderen door te verzekeren dat de nieuw aangeworven ambtenaren gedurende een relatief lange periode van hun loopbaan in staat zijn de taken te verrichten die fysiek het meest veeleisend zijn.

In de punten 43 en 44 van het arrest van 13 november 2014, Vital Pérez (C-416/13, EU:C:2014:2371), heeft het Hof, na te hebben vastgesteld dat volgens overweging 18 van richtlijn 2000/78 deze richtlijn niet tot gevolg heeft dat de politiediensten worden gedwongen om personen in dienst te nemen of te houden die niet de vereiste capaciteiten bezitten om alle taken te kunnen verrichten die zij wellicht zullen moeten vervullen met het oog op de legitieme doelstelling van handhaving van het operationele karakter van deze diensten, geoordeeld dat de wens om de inzetbaarheid en de goede werking van de politiediensten te verzekeren, een legitieme doelstelling in de zin van artikel 4, lid 1, van die richtlijn is.

Het is juist dat het Hof in punt 57 van dat arrest heeft verklaard dat een nationale regeling die een maximumleeftijd van 30 jaar instelt voor het aanwerven van agenten van de plaatselijke politie van de Ayuntamiento de Oviedo (gemeente Oviedo, Spanje), een onevenredige, met artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/78 strijdige eis behelst.

De door de politiekorpsen van de autonome regio's verrichte taken verschillen evenwel van die van de plaatselijke politie, welke taken aan de orde waren in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 13 november 2014, Vital Pérez (C-416/13, EU:C:2014:2371). In dit verband moet eraan worden herinnerd dat de agenten van de plaatselijke politie volgens artikel 53 van organieke wet 2/1986 met name zijn belast met de bescherming van de plaatselijke autoriteiten en het toezicht op hun gebouwen, het regelen van het verkeer binnen de bebouwde kom, het verzorgen van de bewegwijzering en het verrichten van politiële administratieve activiteiten. Blijkens artikel 26, lid 1, van wet 4/1992 heeft de politie van de autonome regio Baskenland echter ‘als wezenlijke taak personen en zaken te beschermen, de vrije uitoefening van hun rechten en vrijheden te waarborgen en toezicht te houden op de veiligheid van de burgers op het gehele grondgebied van de autonome regio’.

De academie heeft ter zitting bij het Hof aangegeven dat een agent van de basisrang bij de politie van de autonome regio Baskenland, voor welke rang de in het hoofdgeding aan de orde zijnde selectieprocedure werd georganiseerd, geen administratieve taken uitvoert, maar zich hoofdzakelijk bezighoudt met operationele en uitvoerende taken, waarbij er, zoals ook de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 35 van zijn conclusie, sprake kan zijn van het gebruik van fysiek geweld en het verrichten van politieoptredens in moeilijke en zelfs extreme omstandigheden. Voor het uitvoeren van de administratieve taken wordt blijkens de door de academie verstrekte gegevens personeel aangeworven middels specifieke selectieprocedures waarbij geen leeftijdsgrens geldt.

De academie heeft bij het Hof aangevoerd dat, zoals uit de bij haar schriftelijke opmerkingen gevoegde rapporten volgt, agenten van de politie van de autonome regio Baskenland vanaf de leeftijd van 40 jaar achteruitgaan in hun functioneren, hetgeen tot uiting komt in een verminderd recuperatievermogen na een zware inspanning en het gedurende een bepaalde periode niet in staat zijn om andere even veeleisende taken te verrichten. Voorts kan volgens die rapporten een agent die ouder is dan 55 jaar niet meer worden geacht in het volle bezit te zijn van de capaciteiten die vereist zijn voor adequate uitoefening van zijn beroep zonder risico voor hemzelf en voor derden.

Verder heeft de academie erop gewezen dat de agenten van de politie van de autonome regio Baskenland wettelijk recht hebben op een vermindering van de jaarlijkse arbeidstijd vanaf het jaar waarin zij 56 jaar worden, alsmede op vrijstelling van nachtarbeid en vrijstelling van patrouilles buiten de politiebureaus (‘aangepaste actieve dienst’), waarbij degenen die gebruikmaken van deze regeling vrijwillig toezeggen met 60 jaar, of eventueel 59 jaar, met pensioen te gaan.

Ten slotte moet worden opgemerkt dat volgens de door de academie verstrekte gegevens het politiekorps van de autonome regio Baskenland in 2009, dus juist voordat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde leeftijdsgrens werd opgenomen in besluit 315/1994, uit 8 000 agenten bestond. Destijds waren 59 agenten tussen 60 en 65 jaar oud en waren 1 399 agenten tussen 50 en 59 jaar oud. De academie heeft hieraan toegevoegd dat volgens de in 2009 gemaakte ramingen in 2018 1 135 agenten tussen 60 en 65 jaar oud zullen zijn en 4 660 agenten, dus meer dan de helft van het personeel, tussen 50 en 59 jaar oud zullen zijn. In 2025 zal meer dan 50 % van de agenten van dit politiekorps tussen 55 en 65 jaar oud zijn. Deze gegevens wijzen dus op een massale vergrijzing van het personeel van dat korps.

Gelet op die gegevens heeft de academie gewezen op de noodzaak om de oudste agenten middels selectieprocedures geleidelijk te vervangen door jonger personeel dat in staat is om fysiek veeleisende taken op zich te nemen. Ook op dit punt verschilt de onderhavige zaak van de zaak die heeft geleid tot het arrest van 13 november 2014, Vital Pérez (C-416/13, EU:C:2014:2371), waarin, zoals volgt uit punt 56 van dat arrest, niet is aangetoond dat voor de inzetbaarheid en de goede werking van het plaatselijke politiekorps vereist was dat binnen de plaatselijke politie werd vastgehouden aan een bepaalde leeftijdsopbouw en uitsluitend ambtenaren die niet ouder waren dan 30 jaar werden aangeworven.

Uit al het voorgaande volgt dat de werkzaamheden van agenten van de basisrang bij de politie van de autonome regio Baskenland fysiek veeleisende taken behelzen. De academie heeft tevens betoogd dat de leeftijd waarop een agent van de politie van de autonome regio Baskenland wordt aangeworven, bepaalt hoelang hij in staat zal zijn deze taken uit te voeren. Een agent die op het moment van aanwerving 34 jaar oud is, zal, gelet op de ook te volgen opleiding van ongeveer twee jaar, gedurende maximaal 19 jaar, namelijk totdat hij de leeftijd van 55 jaar heeft bereikt, voor die taken kunnen worden ingezet. Aanwerving op een leeftijd die hoger ligt, zou dus een negatief effect hebben op de mogelijkheid om voldoende agenten in te zetten voor de fysiek meest veeleisende taken. Voorts zouden bij aanwerving op een hogere leeftijd de aangeworven agenten niet lang genoeg voor die taken kunnen worden ingezet. Ten slotte, zoals de academie heeft aangegeven, vereist een degelijke organisatie van het politiekorps van de autonome regio Baskenland dat er een evenwicht is tussen het aantal fysiek veeleisende posten, waarvoor de oudste agenten niet geschikt zijn, en het aantal in dit opzicht minder veeleisende posten, welke door die agenten kunnen worden ingevuld (zie naar analogie arrest van 12 januari 2010, Wolf, C-229/08, EU:C:2010:3, punt 43).

Verder is het zo dat, zoals de advocaat-generaal in punt 38 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de te vrezen tekortkomingen in het functioneren van de politiediensten van de autonome regio Baskenland uitsluiten dat bij selectieprocedures de organisatie van fysiek veeleisende testen op basis van rechtstreekse eliminatie een alternatieve minder vergaande maatregel zou kunnen vormen. Het doel om de politiedienst van de autonome regio Baskenland operationeel en goed functionerend te houden, vereist immers dat, wil er weer sprake zijn van een goede leeftijdsopbouw, het beschikken over bijzondere fysieke capaciteiten niet statisch wordt gezien, bij het plaatsvinden van de examens van de selectieprocedure, maar dynamisch, door de dienstjaren in aanmerking te nemen die de agent na zijn aanwerving zal volmaken.

Een regeling als in het hoofdgeding, die bepaalt dat kandidaat-agenten van de politie van de autonome regio Baskenland de leeftijd van 35 jaar niet mogen hebben bereikt, valt, mits de verwijzende rechter zich vergewist van de juistheid van de verschillende aanwijzingen die volgen uit de door de academie bij het Hof ingediende opmerkingen en aan het Hof overgelegde stukken en die eerder zijn vermeld, dus aan te merken als een regeling die geschikt is voor het beoogde doel om de inzetbaarheid en de goede werking van de betrokken politiedienst te garanderen en die tevens niet verder gaat dan nodig is om dit doel te bereiken.

Aangezien het uit die regeling voortvloeiende verschil in behandeling op grond van leeftijd krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/78 geen discriminatie oplevert, behoeft niet te worden nagegaan of dit verschil in behandeling kan worden gerechtvaardigd onder verwijzing naar artikel 6, lid 1, onder c), van die richtlijn.

Gelet op al het voorgaande dient op de gestelde vraag te worden geantwoord dat artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/78, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, van die richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling als in het hoofdgeding, die bepaalt dat kandidaten voor bij een politiekorps openstaande agentfuncties waarbij sprake is van het verrichten van alle operationele en uitvoerende taken van dat politiekorps, de leeftijd van 35 jaar niet mogen hebben bereikt.

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, lid 2, van richtlijn 2000/78/EG van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, van die richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een regeling als in het hoofdgeding, die bepaalt dat kandidaten voor bij een politiekorps openstaande agentfuncties waarbij sprake is van het verrichten van alle operationele en uitvoerende taken van dat politiekorps, de leeftijd van 35 jaar niet mogen hebben bereikt.

ondertekeningen