I.3.3 Relevantie voor dit onderzoek

De uiteenzetting hierboven over concretere (inrichtings)eisen en de beginselen is van belang in het kader van de in dit onderzoek, in het bijzonder in Deel II, gehanteerde methode. Vanwege de geconstateerde samenhang is de tweedeling in beginselen en concretere eisen, die realisatie van een behoorlijke procedure beogen, bruikbaar voor dit onderzoek. Doel van het onderzoek is het opsporen van de invloed van de beginselen op bepaalde bestuurlijke voorprocedures. Die invloed zal zich uiten in concrete uitwerkingen of toepassingen voor de bestuurlijke voorprocedures die te herleiden zijn tot de beginselen van behoorlijke rechtspleging of dezelfde ratio hebben als de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Aan de hand van het bestaan van en de vormgeving van concrete uitwerkingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging wordt bepaald in hoeverre die beginselen van invloed zijn op de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures.

Die concrete uitwerkingen van de beginselen worden gezocht in het positieve recht, aangezien de beginselen van behoorlijke rechtspleging rechtsnormen zijn en schending daarvan rechtens gevolgen moet hebben. Om doorwerking in de bestuurlijke voorprocedures te kunnen vaststellen, wordt derhalve naar aanknopingspunten daarvoor gezocht in met name de Awb en de jurisprudentie van de bestuursrechter neergelegde concrete toepassingen van de beginselen. Zowel wetgeving als jurisprudentie kunnen dienen als bron voor (het vaststellen van de betekenis van) de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Nu de beginselen als rechtsnormen primair gericht zijn tot de rechter, ligt het in de eerste plaats voor de hand om de jurisprudentie te raadplegen en daaruit te destilleren of en welke betekenis de beginselen van behoorlijke rechtspleging hebben. Het is de (bestuurs)rechter die de beginselen, in het geval dat zij van belang worden geacht voor de bestuurlijke voorprocedures, moet toepassen en ervoor moet waken dat de beginselen in acht worden genomen in de desbetreffende voorprocedure. Daarnaast is er thans, nu er voor bestuursrechtelijke procedures veelal een wettelijke regeling bestaat, voor de wetgever een belangrijke taak weggelegd in het kader van het waarborgen van de behoorlijkheid van de inrichting van een procedure. Indien de beginselen van behoorlijke rechtspleging (tot op zekere hoogte) van toepassing zijn op de bestuurlijke voorprocedures, zouden de aanwijzingen daarvoor mede gevonden moeten worden in de wettelijke eisen die gesteld worden. Om echter te kunnen bepalen in hoeverre de beginselen van behoorlijke rechtspleging daarop van invloed zijn of zijn geweest, is het van belang om te achterhalen welke ratio volgens de wetgever en ook de bestuursrechter, schuilt in de wettelijke inrichtingseisen en welke beginselen ten grondslag gelegd worden aan invulling of afwijking van de wettelijke regeling. Aanwijzingen voor enige mate van doorwerking kunnen bestaan als de ratio van de gevonden concrete eisen hetzelfde is als voor de beginselen van behoorlijke rechtspleging of de realisatie van die beginselen vormt.

Concrete eisen in wetgeving of jurisprudentie met betrekking tot de bestuurlijke voorprocedures die rechtstreeks en expliciet te herleiden vallen tot de beginselen van behoorlijke rechtspleging laten over de betekenis van die beginselen voor de desbetreffende procedures geen twijfel bestaan. In veel gevallen zal het echter lastiger zijn om de betekenis van de beginselen voor de bestuurlijke voorprocedures te kunnen duiden. De wetgever kan daaraan geen aandacht hebben besteed of de kwestie is in de jurisprudentie van de bestuursrechter niet aan de orde geweest. Ook bestaat de mogelijkheid dat aan bepaalde eisen impliciet de beginselen van behoorlijke rechtspleging ten grondslag hebben gelegen en dat de wetgever of de bestuursrechter er niet uitdrukkelijk aan hebben gerefereerd. Vooral voor meer impliciete doorwerking van de beginselen kan de vaststelling van eenzelfde doel als de beginselen van behoorlijke rechtspleging een aanknopingspunt vormen voor toepasselijkheid of invloed op die procedures.

Wat het vaststellen van de betekenis van de beginselen voor de bestuurlijke voorprocedures nog verder bemoeilijkt, is dat er van sommige van de beginselen van behoorlijke rechtspleging equivalenten in de vorm van algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die de behoorlijkheid van procedures bij het bestuur normeren, bestaan. Evidente voorbeelden zijn het formele zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Evenals de beginselen van behoorlijke rechtspleging dienen deze beginselen nader geconcretiseerd te worden. Die uitwerking in concrete eisen heeft ook plaatsgevonden in de Awb. Veel van de voorschriften die de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures normeren, zullen herleid moeten of kunnen worden tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat betekent echter niet dat daarmee betekenis of invloed van de beginselen van behoorlijke rechtspleging uitgesloten moet worden geacht of dat de vraag daarnaar geen toegevoegde waarde meer kan hebben (hierop kom ik nog nader terug in Deel III, paragraaf 4). Er kan sprake zijn van een zekere overlap tussen de beginselen van behoorlijke rechtspleging en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en uit die beginselen kunnen vergelijkbare inrichtingseisen voortvloeien. Ook dat zou echter een betekenisvolle bevinding vormen. De conclusie zou in dat geval immers zijn dat de behoorlijkheidseisen die gelden voor de inrichting van rechtspraak en bestuurlijke voorprocedures niet zozeer uiteenlopen als wellicht vaak wordt aangenomen of verondersteld. Vastgesteld moet worden of de betreffende eisen te herleiden zijn tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, als norm voor bestuurlijke besluitvorming en/of equivalent van de beginselen van behoorlijke rechtspleging dan wel tot de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Ook daarbij is het van belang te bezien welke ratio de (equivalente) beginselen van behoorlijk bestuur en de daarmee samenhangende (wettelijke of jurisprudentiële) eisen hebben.