HvJ EU, 09-12-2021, nr. C-278/20

Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de Commissie zich heeft beperkt tot een gedeeltelijke analyse van de rechtsmiddelen waarin de Spaanse rechtsorde voorziet om schendingen van het Unierecht door de overheid te verhelpen. De ter ondersteuning van het onderhavige beroep verstrekte analyse is bijgevolg ontoereikend om de verweten schending aan te tonen en leidt tot een onrechtmatige omkering van de bewijslast.

In de eerste plaats vormt de mogelijkheid om de Staat als wetgever aansprakelijk te stellen slechts een ‘instrument voor de voltooiing van het Spaanse rechtsstelsel’ (cláusula de cierre del sistema), dat als vangnetbepaling of in laatste instantie wordt gebruikt en niet afzonderlijk kan worden gezien. Enkel wanneer rekening wordt gehouden met het gehele stelsel ter vergoeding van door de Spaanse overheid veroorzaakte schade, kan worden bepaald of de regeling inzake de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever voor schade die particulieren lijden als gevolg van schending van het Unierecht in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel. De Commissie heeft evenwel niet naar het gehele stelsel gekeken, aldus het Koninkrijk Spanje.

Zo voorziet het Spaanse recht om te beginnen in een reeks procedures om schadevergoeding te eisen voor schadeveroorzakende handelingen van overheidsinstanties zonder dat staatsaansprakelijkheid aan de orde is, namelijk ten eerste de mogelijkheid om op grond van artikel 31, lid 2, artikel 32, lid 2, en artikel 71, lid 1, onder d), van wet 29/1998 een vergoeding te verkrijgen in een bestuursrechtelijk beroep tegen de handeling die de schade heeft veroorzaakt, ten tweede de in artikel 106, lid 4, van wet 39/2015 opgenomen procedure voor de ambtshalve toetsing van administratieve handelingen, op grond waarvan de overheid schadevergoeding kan toekennen, en ten derde de procedure voor de terugvordering van onverschuldigde betalingen op fiscaal gebied, welke procedure is neergelegd in de artikelen 221 en volgende van het algemeen belastingwetboek.

In het kader van deze procedures bestaat er geen enkele beperking om het Unierecht in te roepen of voor de nationale rechter om een beslissing te nemen over de eerbiediging van het Unierecht of om volledige schadevergoeding toe te kennen. Het Koninkrijk Spanje verwijst in dit verband naar artikel 4 bis van organieke wet 6/1985, naar het arrest van de Tribunal Supremo (hoogste rechter, Spanje) van 7 februari 2012 (zaak 419/2010, arrest 1425/2012, ES:TS:2012:1425), waarin is erkend dat de verzoekende partij recht had op terugbetaling van de voor de financiering van het sociaal tarief betaalde bedragen op grond dat het betrokken besluit een bepaling van een koninklijk besluit met kracht van wet toepaste die buiten toepassing was verklaard omdat zij in strijd is met het Unierecht, en naar de rechtspraak van de Tribunal Constitucional (grondwettelijke rechter, Spanje).

Vervolgens beroept deze lidstaat zich op het in artikel 37, lid 3, en de artikelen 110 en 111 van wet 29/1998 neergelegde procedurele middel op grond waarvan de werking van een vonnis kan worden uitgebreid. Wanneer aan de in die bepalingen gestelde voorwaarden is voldaan, kan de staatsaansprakelijkheid worden erkend die voortvloeit uit een arrest van het Hof waarin de onverenigbaarheid van een nationale bepaling met het Unierecht is vastgesteld.

Ten slotte kunnen particulieren op grond van artikel 106 van de grondwet een schadevergoeding krijgen voor handelingen van de overheid waardoor zij schade lijden die als onrechtmatig wordt aangemerkt, te weten schade die de benadeelde niet wettelijk verplicht is te dragen, mits er een causaal verband bestaat tussen die schade en het optreden van de overheid en voorts de desbetreffende vordering binnen de gestelde verjaringstermijn wordt ingesteld. Aan deze procedure wordt uitvoering gegeven middels artikel 32 van wet 40/2015.

Lid 1 van dat artikel voorziet in de vergoeding van de schade die het gevolg is van het normale of abnormale functioneren van overheidsinstanties — waarbij bij het begrip ‘overheidsinstantie’ moet worden gedacht aan bestuurlijk optreden in ruime zin, dus daden en handelingen van de overheid, waaronder ook zuiver materiële handelingen of omissies — en maakt het mogelijk om vergoeding te verkrijgen van schade die is veroorzaakt door, ten eerste, handelingen die zijn vastgesteld op grond van wetten of regelgeving die in overeenstemming zijn met de grondwet of met het recht in het algemeen wanneer er sprake is van een individueel en bijzonder groot offer, ten tweede, handelingen die zijn vastgesteld ter uitvoering van onrechtmatig verklaarde regelgeving, ongeacht of de onrechtmatigheid voortvloeit uit het nationale recht of uit het Unierecht, en, ten derde, administratieve handelingen waarvan de onrechtmatigheid is vastgesteld in het kader van een administratieve of bestuursrechtelijke procedure, ongeacht of de onrechtmatigheid voortvloeit uit het nationale recht of uit het Unierecht.

Bovendien kan op grond van lid 4 van dat artikel vergoeding worden verkregen van de schade die is veroorzaakt door handelingen die zijn vastgesteld krachtens wetten die in strijd met de grondwet zijn verklaard, terwijl lid 5 van dat artikel voorziet in een recht op vergoeding van schade die is veroorzaakt door handelingen die zijn vastgesteld krachtens wetten die door het Hof onverenigbaar met het Unierecht zijn verklaard.

De mogelijkheid om schadevergoeding te verkrijgen op grond van de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever, zoals die is geregeld in de leden 4 en 5, vormt dus slechts een specifiek rechtsmiddel dat in laatste instantie wordt geboden aan particulieren die reeds een andere vordering hebben ingesteld en een afwijzende beslissing hebben verkregen waarbij geen rekening is gehouden met de ongrondwettigheid van het betrokken voorschrift of met de onverenigbaarheid daarvan met het Unierecht.

In de tweede plaats blijkt uit een vergelijkende analyse van de regeling inzake de aansprakelijkheid van de Staat in Spanje en de regeling inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie dat in geen geval kan worden geconcludeerd dat het doeltreffendheidsbeginsel is geschonden op grond dat een specifiek aanvullend middel tot vergoeding als dat van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 is ingevoerd, aangezien de Spaanse regeling gunstiger is voor de burgers dan de aansprakelijkheidsregeling van de Unie. In het bijzonder kan de vordering inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie niet worden gebruikt om de niet-ontvankelijkheid van een beroep tot nietigverklaring te omzeilen dat dezelfde onrechtmatigheid betreft en dezelfde geldelijke vergoeding tot doel heeft. Artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 voorziet daarentegen in een rechtsmiddel voor personen wier vorderingen bij een onherroepelijk geworden vonnis zijn afgewezen. Dat middel komt naast het bestuursrechtelijke middel van beroep, op grond waarvan een vordering tot vernietiging en een vordering tot schadevergoeding reeds kunnen worden gecumuleerd. In die omstandigheden betoogt het Koninkrijk Spanje dat het doeltreffendheidsbeginsel niet verschillend mag worden uitgelegd afhankelijk van de vraag of de schadeveroorzakende handeling door een lidstaat dan wel door een instelling van de Unie is gepleegd.

In de derde plaats had de Commissie, bij gebreke van harmonisatie op het niveau van de Unie, gelet op de ruime beoordelingsmarge waarover de lidstaten bij de vaststelling van hun regeling inzake niet-contractuele aansprakelijkheid beschikken, rekening moeten houden met de gehele Spaanse regeling inzake de vergoeding van door de Staat veroorzaakte schade en met de rechtspraak van het Hof met betrekking tot de aansprakelijkheid van de lidstaten en van de Unie, alvorens te kunnen bepalen of de aan de orde zijnde beginselen in Spanje zijn geschonden.

In de vierde plaats berust de analyse van de Commissie op een onjuiste redenering die haar beroep in zijn geheel ongegrond maakt. Artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 beoogt om vergoeding van schade mogelijk te maken in situaties die definitief zijn geworden, in de zin dat zij reeds het voorwerp zijn geweest van een afwijzende beslissing via de gewone rechtsgang. Het biedt namelijk de mogelijkheid om een vergoeding te verkrijgen die anders onmogelijk zou zijn. Het Unierecht staat de nationale rechter weliswaar toe om een wet niet toe te passen omdat deze onverenigbaar is met het recht van de Unie, maar het verleent hem niet de bevoegdheid om een wettelijke bepaling erga omnes nietig te verklaren indien de nationale rechtsorde daar niet in voorziet, en vereist ook niet dat alle particulieren op wie een rechtsregel is toegepast die door de nationale rechter onverenigbaar met het Unierecht is verklaard, schadeloos worden gesteld. Het Unierecht vereist enkel dat er een middel bestaat om in geval van schending van het Unierecht schadevergoeding te verkrijgen overeenkomstig het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel. Dergelijke middelen bestaan in het Spaanse recht.

Het feit dat de door een particulier aangezochte nationale rechter een vonnis heeft gegeven volgens hetwelk een wettelijke bepaling onverenigbaar is met het Unierecht, kan echter geen voldoende reden zijn om een andere particulier in staat te stellen op basis van dat vonnis een procedure wegens staatsaansprakelijkheid op grond van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 in te leiden. Deze benadering is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De erga-omneswerking van de vaststelling van onverenigbaarheid vloeit alleen voort uit een arrest van het Hof of van de Tribunal Constitucional, of in bepaalde gevallen uit de nietigverklaring van regelgevende bepalingen door de rechterlijke instanties waaraan deze bevoegdheid is toegekend. De Commissie verwart schadevorderingen met de regeling inzake de aansprakelijkheid van de Staat.

Het is dus onjuist te stellen, zoals de Commissie tijdens de precontentieuze procedure heeft gedaan, dat een burger op de enkele grond dat een andere burger een uitspraak heeft verkregen waarbij een wettelijke bepaling onverenigbaar met het Unierecht is verklaard, een schadevordering tegen de Staat kan instellen krachtens artikel 32, lid 5, van wet 40/2015. Dat rechtsmiddel kan alleen worden aangewend wanneer een arrest van het Hof een dergelijke bepaling onverenigbaar met het recht van de Unie verklaart, juist vanwege de erga-omneswerking van dat arrest.

Hoe dan ook kan de Commissie niet op grond van het doeltreffendheidsbeginsel opkomen tegen de wijze waarop de staatsaansprakelijkheid is ingebed in de Spaanse rechtsorde, die niet voorziet in een rechtstreekse aansprakelijkheidsvordering die bij de rechter kan worden ingesteld tegen de Staat. Een particulier die vergoeding vraagt voor schade die door de overheid is veroorzaakt, moet zich altijd eerst tot de overheid wenden met het verzoek om de aansprakelijkheid van de Staat te erkennen en om in voorkomend geval een schadevergoeding toe te kennen. Daarbij is irrelevant of die aansprakelijkheid voortvloeit uit een handeling van de overheid, de rechterlijke macht of de wetgever. In geval van uitdrukkelijke of stilzwijgende afwijzing van dat verzoek dient de particulier zich tot de bestuursrechter te wenden, die zal beoordelen of het besluit waarbij de aansprakelijkheid is afgewezen, rechtmatig is. In de regel wordt de onrechtmatigheid in het kader van een dergelijke procedure vastgesteld en wordt in die procedure een schadevergoeding toegewezen.

De in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 bedoelde aansprakelijkheid van de Staat die voortvloeit uit een door het Hof vastgestelde onverenigbaarheid, vormt een ander, extra, maar niet-exclusief middel tot vergoeding dat ter beschikking staat van degenen wier vorderingen aanvankelijk zijn afgewezen. Het bestaan van dit rechtsmiddel belet de nationale rechter in geen geval om met het Unierecht strijdige wetten buiten toepassing te laten en een schadevergoeding toe te kennen in het kader van het desbetreffende beroep of middels een geïndividualiseerde vordering tot schadevergoeding. Het aanvullende karakter van dat rechtsmiddel wordt, aldus het Koninkrijk Spanje, bevestigd door lid 3 van artikel 32, waarin het rechtsmiddel met het bijwoord ‘ook’ wordt geïntroduceerd.

De Commissie van haar kant betoogt dat het eventuele bestaan van andere rechtsmiddelen die in overeenstemming zijn met het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel, niet garandeert dat de regeling die van toepassing is op de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever in overeenstemming is met deze beginselen. Hoewel de bestreden bepalingen in hun context moeten worden onderzocht, heeft deze analyse tot doel na te gaan of deze bepalingen — en niet alle in de nationale rechtsorde bestaande rechtsmiddelen — van dien aard zijn dat zij waarborgen dat er passende en doeltreffende middelen bestaan om de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten af te dwingen wanneer de wetgever het recht van de Unie schendt. Op grond van die bepalingen zijn alle Spaanse rechterlijke instanties van welk niveau dan ook verplicht om vorderingen tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Staat als wetgever af te wijzen indien deze vorderingen geen steun vinden in een eerder arrest van het Hof, dan wel om het Hof een prejudiciële vraag te stellen voordat dergelijke vorderingen kunnen worden toegewezen, ook al zij zijn daar krachtens artikel 267 VWEU niet toe verplicht.

De verschillende door het Koninkrijk Spanje aangevoerde procedures hebben een andere doelstelling dan een procedure die ertoe strekt de Staat als wetgever aansprakelijk te stellen wegens schending van het Unierecht. Dat is de enige doelstelling die in casu aan de orde is. Die procedures zijn volgens de Commissie dan ook niet relevant voor de onderhavige zaak.

Wat in het bijzonder het doeltreffendheidsbeginsel betreft, kan het indirecte middel om schadevergoeding te verkrijgen via de aansprakelijkheid van de Staat slechts effect sorteren wanneer het Hof reeds heeft vastgesteld dat de in geding zijnde wettelijke bepaling in strijd is met het Unierecht. In dit verband betoogt de Commissie dat in de Spaanse rechtsorde de rechter die belast is met de behandeling van beroepen tegen administratieve handelingen, niet bevoegd is om uitspraak te doen over de vraag of wettelijke bepalingen in strijd zijn met het Unierecht. Indien de administratieve handeling die het Unierecht schendt in overeenstemming is met de nationale wetgeving, kan die rechter dus niet overeenkomstig artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 een vergoeding voor de door die schending veroorzaakte schade toewijzen zonder een prejudiciële vraag te stellen, hetgeen in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel.

Artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 kan niet als een vangnetbepaling worden beschouwd, aangezien het specifiek de vergoeding regelt van schade die is veroorzaakt door een wettelijke bepaling die in strijd is met het Unierecht. Indien een lidstaat besluit om de aansprakelijkheid van de staat als wetgever te scheiden van de algemene regeling inzake staatsaansprakelijkheid en deze aansprakelijkheid aan specifieke bepalingen te onderwerpen, moeten die bepalingen in elk geval in overeenstemming zijn met het doeltreffendheidsbeginsel en het gelijkwaardigheidsbeginsel.

Ook de voorwaarden inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie zijn irrelevant voor de onderhavige zaak, aldus de Commissie. Op grond van het doeltreffendheidsbeginsel worden alleen de procedurele vereisten van artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 ter discussie gesteld. De materiële voorwaarden van deze bepaling worden namelijk ter discussie gesteld in het licht van het gelijkwaardigheidsbeginsel.

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat, zelfs indien het in de punten 37 tot en met 52 van het onderhavige arrest uiteengezette betoog van het Koninkrijk Spanje gegrond zou zijn, dit slechts van invloed zou zijn op de beoordeling van de grief inzake schending van het doeltreffendheidsbeginsel. De grief van de Commissie inzake schending van het gelijkwaardigheidsbeginsel beperkt zich er namelijk toe de in artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 geregelde en op schending van het Unierecht gebaseerde schadevordering tegen de Staat als wetgever te vergelijken met in artikel 32, lid 4, van die wet geregelde en op schending van de grondwet gebaseerde schadevordering tegen de Staat als wetgever. Voor de analyse van deze tweede grief is het dus hoe dan ook niet van belang dat het Spaanse recht eventueel ook voorziet in andere rechtsmiddelen die particulieren in staat stellen vergoeding te verkrijgen van de schade die zij door de overheid hebben geleden als gevolg van een schending van het recht van de Unie.

Wat in de eerste plaats de in de punten 38 tot en met 45 van het onderhavige arrest gehanteerde argumentatie van het Koninkrijk Spanje betreft, moet erop worden gewezen dat volgens vaste rechtspraak van het Hof inzake het doeltreffendheidsbeginsel ieder geval waarin de vraag rijst of een nationale procesregel de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie aan particulieren toegekende rechten in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van die regel in de gehele procedure en van het verloop en de bijzondere kenmerken van die procedure voor de verschillende nationale instanties, waarbij er indien nodig rekening gehouden wordt met de beginselen die aan het betrokken nationale stelsel van rechtspraak ten grondslag liggen, zoals met name het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure (arresten van 6 oktober 2015, Târşia, C-69/14, EU:C:2015:662, punten 36 en 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Daaruit volgt evenwel niet dat in elk geval waarin de Commissie van mening is dat een nationale procesregel die van toepassing is op een in een lidstaat bestaand rechtsmiddel, afbreuk doet aan het doeltreffendheidsbeginsel, deze instelling verplicht is om, teneinde de gegrondheid van haar standpunt aan te tonen, systematisch alle rechtsmiddelen te onderzoeken die in het rechtsstelsel van die lidstaat voorhanden zijn. Volgens die rechtspraak vereist de beoordeling of het doeltreffendheidsbeginsel in acht is genomen immers niet dat alle in een lidstaat bestaande rechtsmiddelen worden onderzocht, maar dat een op de context betrokken analyse wordt uitgevoerd met betrekking tot de bepaling waarvan wordt gesteld dat zij afbreuk doet aan dat beginsel, hetgeen kan impliceren, zoals ook de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie heeft opgemerkt, dat andere procesregels worden onderzocht die van toepassing zijn in het kader van het rechtsmiddel waarvan de doeltreffendheid wordt betwijfeld, of van rechtsmiddelen die hetzelfde doel hebben als dat rechtsmiddel.

In casu heeft de grief van de Commissie inzake schending van het doeltreffendheidsbeginsel slechts betrekking op bepaalde procedurevoorschriften die zijn neergelegd in de in punt 25 van het onderhavige arrest genoemde bepalingen, die van toepassing zijn op de schadevordering tegen de Staat wegens schendingen van het Unierecht die aan de wetgever kunnen worden toegerekend.

Hieruit volgt dat met het in de punten 38 tot en met 45 van het onderhavige arrest weergegeven betoog van het Koninkrijk Spanje alleen kan worden aangetoond dat de grief betreffende schending van het doeltreffendheidsbeginsel ongegrond is, indien een of meer van de door deze lidstaat ingeroepen procedures of rechtsmiddelen particulieren de mogelijkheid bieden om vergoeding te verkrijgen voor de schade die de wetgever hun heeft berokkend door een schending van het Unierecht.

Wat om te beginnen de in punt 39 van het onderhavige arrest genoemde procedures betreft, moet worden vastgesteld dat de mogelijkheid om in het kader van een bestuursrechtelijk beroep vergoeding van eventuele schade te verkrijgen, zoals die is opgenomen in artikel 31, lid 2, en artikel 71, lid 1, onder d), van wet 29/1998, naar haar aard verschilt van de regeling inzake de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever.

Wat de situatie betreft waarin de schade voortvloeit uit een met het recht van de Unie strijdige handeling of nalatigheid van de wetgever en er voorts sprake is van een voor beroep vatbare administratieve handeling, heeft het Koninkrijk Spanje in zijn memories en ter terechtzitting met name verwezen naar het in punt 40 van dit arrest genoemde arrest van de Tribunal Supremo. Hiermee beoogt het Koninkrijk Spanje zijn standpunt te ondersteunen dat die rechterlijke instantie de bevoegdheid van de bestuursrechter erkent om te beoordelen of een wettelijke bepaling in overeenstemming is met het Unierecht, om deze bepaling in een concreet geval wegens het gebrek aan overeenstemming niet-toepasselijk te verklaren en bijgevolg om een bestuursrechtelijk beroep tegen de administratieve handeling tot uitvoering van die bepaling toe te wijzen, alsmede om in het kader van een dergelijke procedure eventueel het herstel van de rechtspositie van de verzoeker te gelasten, in dat geval middels de terugbetaling van onverschuldigd betaalde bedragen.

Derhalve kan niet worden uitgesloten dat het in artikel 31, lid 2, van wet 29/1998 opgenomen rechtsmiddel van bestuursrechtelijk beroep voor een particulier die schade heeft geleden door een met het Unierecht strijdige handeling of nalatigheid van de wetgever, de mogelijkheid biedt dat zijn door het recht van de Unie verleende rechten in bepaalde gevallen worden hersteld.

Evenwel moet worden opgemerkt dat uit de aan het Hof overgelegde gegevens niet blijkt dat dit het geval is in alle omstandigheden waarin een particulier schade lijdt als gevolg van een handeling van de wetgever, met name wanneer de bepaling van Unierecht waarvan schending wordt aangevoerd, wegens het ontbreken van rechtstreekse werking niet kan leiden tot het buiten toepassing laten van de in geding zijnde wettelijke bepaling (zie in die zin arrest van 24 juni 2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, punt 68) of wanneer de schade het gevolg is van een nalaten van de wetgever.

Het is juist dat het Koninkrijk Spanje ter terechtzitting heeft verklaard dat het Spaanse recht geen onderscheid maakt naargelang de betrokken bepaling van Unierecht al dan niet rechtstreekse werking heeft, en dat het Hof erkent dat een nationale rechter louter op grond van het nationale recht elke bepaling van nationaal recht buiten toepassing kan laten die in strijd is met een Unierechtelijke bepaling die geen rechtstreekse werking heeft (zie in die zin arrest van 18 januari 2022, Thelen Technopark Berlin, C-261/20, EU:C:2022:33, punt 33), maar dat neemt niet weg dat het genoemde rechtsmiddel bij gebreke van een voor beroep vatbare administratieve handeling niet openstaat voor particulieren, in die zin dat zij dit rechtsmiddel niet kunnen aanwenden om vergoeding te verkrijgen van schade die weliswaar voortvloeit uit een handeling of een nalatigheid van de nationale wetgever, maar niet is geconcretiseerd in een administratieve handeling, of wanneer het verzoek om erkenning niet tot de vaststelling van een dergelijke administratieve handeling op grond van artikel 31, lid 2, van wet 29/1998 kan leiden.

Wat ten slotte het in punt 51 van het onderhavige arrest weergegeven betoog betreft, is het ten eerste zo dat het volgens het Koninkrijk Spanje in het kader van de procedure van artikel 31, lid 2, van wet 29/1998 ‘vrijwel altijd’ mogelijk is om een vordering in te stellen tot vergoeding van de schade die het gevolg is van de niet-naleving van het Unierecht door de wetgever, waarmee het impliciet erkent dat dit niet in alle gevallen mogelijk is. Ten tweede maakt de omstandigheid dat een particulier de vaststelling van een administratieve handeling kan uitlokken door bij de overheid een schadevordering in te stellen, het niet mogelijk om de aansprakelijkheid van de wetgever vast te stellen in alle situaties die in de in de punten 30 en 31 van dit arrest aangehaalde rechtspraak zijn genoemd, aangezien het Koninkrijk Spanje in zijn schriftelijke pleidooien zelf heeft verwezen naar het arrest van de Tribunal Supremo van 18 november 2020 (zaak 404/2019, arrest 1534/2020, ES:TS:2020:3936), waaruit blijkt dat de bepaling die het Unierecht heeft geschonden, ten grondslag moet liggen aan de concrete administratieve handeling die de schade heeft veroorzaakt waarvan vergoeding wordt gevorderd.

Om alle in de punten 64 tot en met 68 van het onderhavige arrest genoemde redenen volstaat het bestaan van het in artikel 31, lid 2, van wet 29/1998 opgenomen rechtsmiddel van bestuursrechtelijk beroep niet om de eerste grief van de Commissie zonder meer af te wijzen.

In dit verband kan ook het rechtsmiddel van artikel 32, lid 2, van wet 29/1998, dat slechts is gericht op gevallen van onrechtmatig handelen door de overheid, of de in de artikelen 221 en volgende van het algemeen belastingwetboek bedoelde procedure voor de terugvordering van onverschuldigde betalingen op fiscaal gebied, die alleen tot doel heeft een particulier in staat te stellen om van de betrokken overheidsinstantie geldbedragen terug te vorderen waarvan wordt aangenomen dat die overheidsinstantie deze onrechtmatig heeft geïnd, niet volstaan, met name omdat zij slechts op zeer specifieke gebieden van toepassing zijn en niet alle situaties bestrijken waarin de Staat als wetgever op grond van een schending van het recht van de Unie aansprakelijk kan worden gesteld en waarin schadevergoeding kan worden gevorderd.

Wat de in artikel 106, lid 4, van wet 39/2015 opgenomen procedure voor ambtshalve toetsing van administratieve handelingen betreft, kan een overheid die een handeling of bepaling nietig verklaart, bij dezelfde beslissing de schadevergoeding vaststellen die aan de betrokkenen moet worden toegekend. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt echter dat deze mogelijkheid slechts bestaat voor door overheidsinstanties veroorzaakte schade, en niets wijst erop dat zij een particulier in staat zou stellen om vergoeding te krijgen van schade die hem is toegebracht door een met het Unierecht strijdige handeling of nalatigheid van de wetgever.

Wat vervolgens het in artikel 110, lid 1, van wet 29/1998 opgenomen procedurele middel betreft op grond waarvan de werking van een vonnis kan worden uitgebreid, is het zo dat dit middel het mogelijk maakt om de werking van een onherroepelijk vonnis waarbij een geïndividualiseerde juridische situatie ten gunste van een persoon is erkend, onder de in die bepaling gestelde voorwaarden uit te breiden tot andere personen die zich in dezelfde juridische situatie bevinden. Om van deze mogelijkheid gebruik te maken, moet deze juridische situatie evenwel vooraf zijn vastgesteld. Zelfs indien wordt aanvaard dat dit procedurele middel de erkenning van de aansprakelijkheid van de nationale wetgever voor een aan hem toerekenbare schending van het Unierecht uitbreidt tot belanghebbenden die zich in dezelfde juridische situatie bevinden als de personen in wier voordeel een vonnis is uitgesproken waarbij die aansprakelijkheid ten aanzien van hen is erkend, vereist de toepassing van die procedure tot uitbreiding dus dat deze aansprakelijkheid reeds is vastgesteld in een eerder beroep. Zij kan de door de Commissie in haar eerste grief aangevoerde tekortkomingen dan ook niet verhelpen.

Hetzelfde geldt voor de in artikel 37, lid 3, en artikel 111 van wet 29/1998 bedoelde mogelijkheid om de werking van een vonnis uit te breiden, die in wezen slechts van toepassing is op zaken waarvan de behandeling was geschorst in afwachting van de definitieve uitkomst van een bij voorrang behandelde samenhangende zaak.

Wat ten slotte het rechtsmiddel betreft dat het specifiek mogelijk maakt om de Staat aansprakelijk te stellen, zij opgemerkt dat, zoals het Koninkrijk Spanje aangeeft, artikel 32 van wet 40/2015 voorziet in verschillende gevallen waarin staatsaansprakelijkheid kan ontstaan. Alleen de leden 3 tot en met 6 van dit artikel hebben echter specifiek betrekking op de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever.

Zo voorziet lid 1 van dat artikel in de mogelijkheid voor particulieren om door de betrokken overheidsinstanties schadeloos te worden gesteld voor alle aantastingen van hun goederen of rechten die het gevolg zijn van het normale of abnormale functioneren van overheidsinstanties, behalve in geval van overmacht of van schade die de betrokkene wettelijk verplicht is te dragen. Gespecificeerd wordt dat de nietigverklaring, langs administratieve weg of via de bestuursrechter, van administratieve handelingen of bepalingen op zichzelf geen recht op schadevergoeding geeft.

Hoewel dit rechtsmiddel dus kan worden beschouwd als het gewone rechtsmiddel om de Staat aansprakelijk te stellen, kan het slechts worden aangewend indien er sprake is van het ‘functioneren van overheidsinstanties’, een begrip dat niet verwijst naar de wetgever. Dit middel omvat dus niet de vergoeding van schade die rechtstreeks is veroorzaakt door een handeling of een nalatigheid van de nationale wetgever wegens schending van het Unierecht, wanneer deze schade niet kan worden toegerekend aan activiteiten van een overheidsinstantie.

Zoals ook de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zouden de in artikel 32, leden 3 tot en met 6, van wet 40/2015 neergelegde specifieke bepalingen betreffende de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever overbodig zijn indien het rechtsmiddel van artikel 32, lid 1, van deze wet reeds tot aansprakelijkheid van de Staat voor door de nationale wetgever veroorzaakte schade zou kunnen leiden.

Wat artikel 32, lid 3, eerste alinea, van wet 40/2015 betreft, waarvan het Koninkrijk Spanje ter terechtzitting heeft benadrukt dat dit het algemene rechtsmiddel vormt om de Staat als wetgever aansprakelijk te kunnen stellen, waaronder ook voor schendingen van het Unierecht die hem kunnen worden toegerekend, moet worden opgemerkt dat, zoals deze lidstaat heeft opgemerkt, uit de tweede alinea van lid 3 blijkt dat de wetgever ‘ook’ aansprakelijk kan worden gesteld wanneer aan de in lid 4 of lid 5 van dat artikel genoemde vereisten is voldaan. Daaruit moet worden afgeleid dat, zoals deze lidstaat betoogt, de rechtsmiddelen waarin deze laatste twee leden voorzien, extra of aanvullende rechtsmiddelen zijn op grond waarvan de Staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld, met name in geval van schending van het Unierecht, en dat deze rechtsmiddelen komen naast het algemene rechtsmiddel waarin de eerste alinea van lid 3 van dat artikel voorziet.

Deze eerste alinea stelt de mogelijkheid om schadevergoeding te verkrijgen evenwel afhankelijk van de voorwaarde dat de aan de schade ten grondslag liggende wetgevingshandeling daarin voorziet en dat is voldaan aan de voorwaarden die in die handeling worden gesteld. Afgezien van het feit dat deze mogelijkheid van meet af aan ontbreekt wanneer de schade het gevolg is van het nalaten van de wetgever om te handelen, volstaat de enkele omstandigheid dat het verkrijgen van een vergoeding op grond van die alinea dus verbonden is aan voorwaarden, om uit te sluiten dat de in die alinea bedoelde vordering kan worden beschouwd als een rechtsmiddel dat de tekortkomingen kan verhelpen die er volgens de Commissie zijn met betrekking tot de doeltreffendheid van de regeling inzake de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever voor schendingen van het Unierecht die aan die Staat kunnen worden toegerekend.

De door het Koninkrijk Spanje ter terechtzitting aangevoerde omstandigheid dat de eerste alinea van artikel 32, lid 3, van wet 40/2015 soepel wordt uitgelegd door de Tribunal Supremo, die deze bepaling flexibel toepast om een effectieve rechterlijke bescherming van de rechten van de justitiabelen te waarborgen, kan niet afdoen aan de vaststelling in het vorige punt.

Er moet immers aan worden herinnerd dat de strekking van nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen weliswaar moet worden beoordeeld met inachtneming van de uitlegging die de nationale rechterlijke instanties daaraan geven (arresten van 8 juni 1994, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-382/92, EU:C:1994:233, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 september 2015, Commissie/Slowakije, C-433/13, EU:C:2015:602, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar dat het bestaan van rechtspraak, zelfs van een hoogste rechterlijke instantie, gelet op het fundamentele karakter van het beginsel van aansprakelijkheid van de staat voor aan hem toe te rekenen schendingen van het Unierecht (zie in die zin arrest van 9 september 2015, Ferreira da Silva e Brito e.a., C-160/14, EU:C:2015:565, punt 59) en mede gelet op de overwegingen in punt 76 van het onderhavige arrest, niet kan volstaan om met de vereiste duidelijkheid en nauwkeurigheid te waarborgen dat artikel 32, lid 3, eerste alinea, van wet 40/2015 een rechtsmiddel biedt waarmee de kritiek die de Commissie in haar eerste grief aanvoert zonder meer terzijde kan worden geschoven.

Aangezien geen van de procedures of rechtsmiddelen waarop het Koninkrijk Spanje zich in de punten 38 tot en met 45 van het onderhavige arrest beroept, particulieren daadwerkelijk in staat stelt om de Staat als wetgever aansprakelijk te stellen teneinde vergoeding te verkrijgen van de schade die zij hebben geleden als gevolg van de aan die Staat toe te rekenen schendingen van het Unierecht, kan de Commissie dan ook niet worden verweten dat zij haar analyse heeft toegespitst op artikel 32, lid 5, van wet 40/2015, gelezen in samenhang met de leden 3, 4 en 6 ervan, alsook op artikel 34, lid 1, tweede alinea, van wet 40/2015 en artikel 67, lid 1, derde alinea, van wet 39/2015. Deze bepalingen zijn namelijk de enige nationale bepalingen die specifiek voorzien in de mogelijkheid om die aansprakelijkheid in te roepen.

Wat in de tweede plaats het feit betreft dat de Commissie geen rekening heeft gehouden met de regeling inzake de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie, volgt uit de in punt 59 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak dat de beoordeling van de verenigbaarheid van een procesregel met het doeltreffendheidsbeginsel niet moet worden verricht aan de hand van bepalingen waarin andere rechtsstelsels voorzien, maar met inaanmerkingneming van de plaats van die regel in de gehele procedure en van het verloop en de bijzondere kenmerken van die procedure voor de verschillende nationale instanties. De kritiek van het Koninkrijk Spanje op de doeltreffendheid van de regeling inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de Unie kan er dus hoe dan ook niet toe leiden dat de eerste grief van de Commissie zonder meer wordt afgewezen.

In de derde plaats ontslaat de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken bij de vaststelling van hun aansprakelijkheidsregeling voor schade die particulieren lijden als gevolg van schendingen van het Unierecht die aan de betreffende staat kunnen worden toegerekend, hen bij de uitoefening van deze beoordelingsmarge niet van het nakomen van de verplichtingen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht (zie naar analogie arrest van 18 mei 2021, Asociaţia ‘Forumul Judecătorilor din România’ e.a., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 en C-397/19, EU:C:2021:393, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg blijven zij bij die uitoefening met name gehouden het doeltreffendheidsbeginsel na te leven.

Wat in de vierde plaats het in de punten 48 tot en met 51 van het onderhavige arrest uiteengezette betoog betreft, moet worden vastgesteld dat de Commissie niet beoogt de wijze waarop de staatsaansprakelijkheid in de Spaanse rechtsorde is ingebed, ter discussie te stellen. Het onderhavige beroep strekt er immers enkel toe vast te stellen of de regeling inzake de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever, zoals die is neergelegd in de bestreden bepalingen, particulieren in staat stelt om — met inachtneming van het doeltreffendheidsbeginsel en gelijkwaardigheidsbeginsel — vergoeding te verkrijgen van de schade die de nationale wetgever hun door een schending van het Unierecht heeft toegebracht.

Aangezien, ten eerste, geen van de in de punten 38 tot en met 45 van het onderhavige arrest door het Koninkrijk Spanje ingeroepen procedures of rechtsmiddelen het mogelijk maakt om meteen vast te stellen of dit inderdaad het geval is, en, ten tweede, de algemene bepaling die volgens de door deze lidstaat ter terechtzitting gegeven verklaring in dit verband relevant is, namelijk artikel 32, lid 3, eerste alinea, van wet 40/2015, zoals reeds is opgemerkt in de punten 79 tot en met 81 van het onderhavige arrest geen daadwerkelijke mogelijkheid biedt om de Staat als wetgever aansprakelijk te stellen in alle situaties waarin de schending van het Unierecht overeenkomstig de in de punten 30 en 31 van dit arrest genoemde rechtspraak moet worden vergoed, moet het enige rechtsmiddel waarin met dat doel is voorzien in geval van schending van het Unierecht, te weten dat van artikel 32, lid 5, van die wet, aldus zijn opgezet dat het in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk is om een vergoeding te verkrijgen.

Ten slotte kan niet worden geoordeeld dat de analyse van de Commissie heeft geleid tot een onrechtmatige omkering van de bewijslast, aangezien uit al het voorgaande volgt dat de Commissie niet kan worden verweten dat zij zich in het onderhavige beroep uitsluitend heeft toegespitst op de bepalingen van Spaans recht inzake de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever voor schendingen van het Unierecht die aan die Staat kunnen worden toegerekend.

Voorts betekent het feit dat de regeling inzake de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever, zoals die in de bestreden bepalingen is opgezet, een ‘instrument voor de voltooiing van het Spaanse rechtsstelsel’ vormt, in het licht van al deze overwegingen ook niet dat het beroep van de Commissie zonder meer als ongegrond moet worden verworpen, voor zover het alleen met betrekking tot die aansprakelijkheidsregeling ertoe strekt om de doeltreffendheid te betwisten.

Uit een en ander volgt dat het primaire betoog van het Koninkrijk Spanje moet worden afgewezen en dat het onderzoek van het onderhavige beroep moet worden voortgezet met een analyse van de door de Commissie aangevoerde grieven.

De Commissie betoogt dat de drie cumulatieve voorwaarden die artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 stelt aan de vergoeding van schade die door de Spaanse wetgever aan particulieren is toegebracht wegens schending van het Unierecht, op zich of in hun geheel beschouwd, het verkrijgen van schadevergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken.

Met haar tweede grief betoogt de Commissie dat het Koninkrijk Spanje de krachtens het gelijkwaardigheidsbeginsel op die lidstaat rustende verplichtingen niet is nagekomen door in artikel 32, lid 5, onder a) en b), van wet 40/2015 te bepalen dat de Staat als wetgever slechts aansprakelijk kan worden gesteld voor schending van het Unierecht indien de geschonden rechtsregel ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen en de schending voldoende gekwalificeerd is.

Volgens deze instelling volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het gelijkwaardigheidsbeginsel niet alleen relevant is bij de beoordeling van de procedurele voorwaarden ter zake van vorderingen tot vergoeding van door de Staat in strijd met het Unierecht veroorzaakte schade, maar ook bij de beoordeling van de materiële voorwaarden voor het instellen van dergelijke vorderingen. Bijgevolg is het feit dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 de drie voorwaarden herhaalt die volgens de rechtspraak van het Hof voldoende zijn om een lidstaat aansprakelijk te stellen voor de schade die hij in strijd met het Unierecht aan particulieren toebrengt, irrelevant, aangezien het nationale recht — zonder het gelijkwaardigheidsbeginsel te schenden — deze drie voorwaarden slechts kan opleggen indien zij ook gelden voor soortgelijke vorderingen tot schadevergoeding op basis van het nationale recht.

In het onderhavige geval zijn de twee in punt 171 van dit arrest genoemde voorwaarden echter niet opgenomen in artikel 32, lid 4, van wet 40/2015 met betrekking tot de aansprakelijkheid van de Staat als wetgever in geval van schending van de grondwet, ook al volgt uit het arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales (C-118/08, EU:C:2010:39), dat vorderingen wegens staatsaansprakelijkheid die zijn gebaseerd op schending van het Unierecht door een wettelijke bepaling en die welke zijn gebaseerd op een door de Tribunal Constitucional vastgestelde schending van de grondwet door een wettelijke bepaling, gelet op het voorwerp en de wezenlijke bestanddelen ervan, voor de toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel soortgelijk zijn, aldus de Commissie.

Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de tweede grief van de Commissie ongegrond is, aangezien de twee soorten vorderingen niet als vergelijkbaar kunnen worden beschouwd. Gevallen van ongrondwettigheid van een wet kunnen sterk verschillen van de gevallen waarin een rechtsregel onverenigbaar is met het Unierecht, aangezien bepaalde gevallen van ongrondwettigheid met name geen betrekking kunnen hebben op de schending van de rechten van particulieren. Bovendien bestaat er een wezenlijk verschil tussen de aansprakelijkheid van de staat als gevolg van een schending van het Unierecht en de aansprakelijkheid die voortvloeit uit de ongrondwettigverklaring van een wet. In het laatste geval is er namelijk sprake van de nietigheid ex tunc van de wet, zodat administratieve handelingen die zijn vastgesteld op grond van een wet die later ongrondwettig wordt verklaard, ook ongeldig zijn. Dat is niet het geval bij een beslissing van het Hof waarbij een niet-nakoming wordt vastgesteld of een beslissing die in het kader van een prejudiciële procedure wordt gewezen.

Zelfs in de veronderstelling dat de twee soorten vorderingen vergelijkbaar zijn, is het volgens het Koninkrijk Spanje voorts zo dat artikel 32, lid 5, van wet 40/2015 slechts een codificatie is van de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde voorwaarden en dat dit is gedaan om de rechtszekerheid te vergroten. Deze voorwaarden zijn inherent aan de regeling van staatsaansprakelijkheid in Spanje, ook in gevallen van aansprakelijkheid die voortvloeit uit de ongrondwettigverklaring van een wettelijke bepaling. Het gaat dus hoe dan ook om een louter formeel verschil.

Overeenkomstig hetgeen in punt 33 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, staat het — onder voorbehoud van het recht op schadevergoeding dat rechtstreeks voortvloeit uit het Unierecht wanneer aan de in punt 31 van dit arrest genoemde voorwaarden is voldaan — aan de lidstaat om in het kader van het nationale aansprakelijkheidsrecht de gevolgen van de schade die hij door schending van het Unierecht heeft veroorzaakt ongedaan te maken.

Wanneer er ter zake geen regeling van de Unie is, is het namelijk een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Het gelijkwaardigheidsbeginsel vereist echter dat de voorwaarden die in de nationale wettelijke regeling voor de vergoeding van schade zijn vastgesteld, niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (zie in die zin arresten van 19 november 1991, Francovich e.a., C-6/90 en C-9/90, EU:C:1991:428, punten 41–43 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 19 mei 2011, Iaia e.a., C-452/09, EU:C:2011:323, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Met het gelijkwaardigheidsbeginsel wordt dus een grens gesteld aan de procedurele autonomie waarover de lidstaten beschikken wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen en dat recht geen relevante bepalingen bevat. Hieruit volgt dat inzake de aansprakelijkheid van de staat wegens schending van het Unierecht, dit beginsel slechts kan worden toegepast wanneer die aansprakelijkheid op grond van het Unierecht is ontstaan, en dus wanneer is voldaan aan de desbetreffende voorwaarden, zoals die in punt 31 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht (zie naar analogie arrest van 9 december 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie e.a., C-568/08, EU:C:2010:751, punt 92).

Zoals ook de advocaat-generaal in punt 122 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan dit beginsel immers niet de grondslag vormen voor een verplichting van de lidstaten om het ontstaan van een recht op schadevergoeding mogelijk te maken onder gunstiger voorwaarden dan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de rechtspraak van het Hof.

In casu komt de Commissie met de tweede grief niet op tegen de voorwaarden waaronder in Spanje uitvoering wordt gegeven aan het beginsel van aansprakelijkheid van de Staat voor aan die Staat toe te rekenen schendingen van het Unierecht, zoals dit door het Hof is verduidelijkt, maar tegen de voorwaarden waaronder de Staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld voor aan de Staat toe te rekenen schendingen van het Unierecht, zoals deze voorwaarden in het Spaanse recht zijn omschreven en ten aanzien waarvan overigens vaststaat dat zij een getrouwe weergave zijn van de in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarden.

Zoals blijkt uit de vaststelling in punt 179 van het onderhavige arrest, is het gelijkwaardigheidsbeginsel niet van toepassing, ook al zijn de voorwaarden waaronder de Staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld voor aan die Staat toe te rekenen schendingen van het Unierecht minder gunstig dan de voorwaarden waaronder de Staat als wetgever aansprakelijk kan worden gesteld in geval van schending van de grondwet.

Het Hof heeft overigens reeds herhaaldelijk verduidelijkt dat de lidstaten weliswaar kunnen bepalen dat zij onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk zijn dan die welke door het Hof zijn vastgesteld, maar dat deze aansprakelijkheid niet op grond van het Unierecht, maar op grond van het nationale recht moet worden geacht te zijn gebaseerd (zie in die zin arresten van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punt 66, en 8 juli 2021, Koleje Mazowieckie, C-120/20, EU:C:2021:553, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het algemeen kan het gelijkwaardigheidsbeginsel voorts niet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat verplicht is om zijn gunstigste nationale regeling toe te passen op alle vorderingen die op een bepaald rechtsgebied worden ingediend (zie arrest van 26 januari 2010, Transportes Urbanos y Servicios Generales, C-118/08, EU:C:2010:39, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Opgemerkt zij nog dat het Hof, zoals de Commissie aangeeft, inderdaad meermaals heeft aangegeven dat zowel de materiële als de formele voorwaarden die in de nationale wettelijke regelingen zijn vastgesteld voor de vergoeding van door de lidstaten veroorzaakte schade als gevolg van schendingen van het Unierecht, met name niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor gelijksoortige nationale vorderingen gelden (zie in die zin arresten van 19 november 1991, Francovich e.a., C-6/90 en C-9/90, EU:C:1991:428, punt 43; 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame, C-46/93 en C-48/93, EU:C:1996:79, punten 98 en 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 april 2007, AGM-COS.MET, C-470/03, EU:C:2007:213, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals blijkt uit de bewoordingen van die rechtspraak, heeft deze verduidelijking evenwel steeds betrekking op de voorwaarden die in de nationale wettelijke regelingen zijn vastgesteld voor de vergoeding van schade wanneer het recht op vergoeding op grond van het Unierecht is ontstaan.

Bijgevolg berust de tweede grief op een onjuiste lezing van de rechtspraak van het Hof. Deze grief moet derhalve ongegrond worden verklaard.

Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen die op deze lidstaat rusten krachtens het doeltreffendheidsbeginsel niet is nagekomen door de bestreden bepalingen vast te stellen en te handhaven, voor zover middels deze bepalingen de vergoeding van de schade die de Spaanse wetgever aan particulieren heeft berokkend als gevolg van een schending van het Unierecht afhankelijk wordt gesteld van: