General Court, 15-04-2026, nr. T-190/25

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of bij de uitlegging van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 moet worden uitgegaan van de posten van de GN en de GN-toelichtingen.

Volgens de rechtspraak van het Hof strekt richtlijn 2011/64 blijkens artikel 1 ervan ertoe de algemene beginselen vast te stellen voor de harmonisatie van de structuur en de tarieven van de accijns die de lidstaten op tabaksfabricaten heffen. Deze richtlijn maakt dus deel uit van de Uniewetgeving betreffende de belasting van tabaksproducten. Volgens overweging 2 van deze richtlijn dient die wetgeving te zorgen voor de goede werking van de interne markt en een hoog niveau van gezondheidsbescherming (arrest van 6 april 2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, punt 17).

Voorts volgt uit overweging 3 van richtlijn 2011/64 dat deze richtlijn beoogt te waarborgen dat de belasting die in de lidstaten op het verbruik van producten van de sector tabaksfabricaten wordt geheven zodanig wordt toegepast dat de mededingingsvoorwaarden niet worden vervalst en het vrije verkeer van deze producten binnen de Unie niet wordt belemmerd. Meer in het bijzonder wordt in overweging 8 van deze richtlijn in essentie uiteengezet dat producten die in veel opzichten lijken op onder die richtlijn vallende producten als zodanig moeten worden beschouwd, terwijl volgens overweging 9 van die richtlijn de harmonisatie van de structuren van de accijns tot gevolg moet hebben dat de concurrentieverhoudingen tussen de verschillende categorieën tot dezelfde groep behorende tabaksfabricaten niet worden vervalst door de invloed van de belastingheffing en dat zodoende de openstelling van de nationale markten van de lidstaten wordt verwezenlijkt (arrest van 6 april 2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, punt 18).

Ook zij eraan herinnerd dat het begrip ‘rooktabak’, gelet op de doelstellingen van richtlijn 2011/64, bij de uitlegging van deze richtlijn niet restrictief mag worden uitgelegd (arrest van 6 april 2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, punt 24).

Onder het in artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 gebruikte begrip ‘industriële verwerking’ wordt gewoonlijk de verwerking, doorgaans op grote schaal en volgens een standaardprocedure, van grondstoffen naar materiële goederen bedoeld (zie in die zin arrest van 6 april 2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, punt 30).

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat eenvoudige handelingen waarmee een niet-afgewerkt tabaksproduct geschikt wordt gemaakt om te worden gerookt, zoals de handeling die erin bestaat eenvoudigweg een tabaksrolletje in een sigarettenhuls te schuiven, geen ‘industriële verwerking’ vormen (zie in die zin arrest van 6 april 2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Bijgevolg moet worden aangenomen dat een tabaksfabricaat dat klaar is om te worden gerookt of eenvoudig met niet-industriële middelen gebruiksklaar kan worden gemaakt, geschikt is om zonder verdere ‘industriële verwerking’ te worden gerookt in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 (arrest van 6 april 2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, punt 32).

Het is aan de verwijzende rechter om te beoordelen of een tabaksproduct als aan de orde in het hoofdgeding aan dit criterium voldoet en dus kan worden aangemerkt als ‘rooktabak’ in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64.

Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat de GN-toelichtingen, anders dan richtlijn 2011/64, een rooktest vereisen teneinde vast te stellen of een bepaald product onder de categorie ‘ruwe tabak’ of ‘rooktabak’ valt, dat het tabakmonster, om aan de voorwaarden van deze test te voldoen, op geen enkele manier mag worden versneden, gebroken, fijngemaakt, gemalen of op andere wijze mag worden gesplitst, en dat in het onderhavige geval de persoon die de rooktest heeft uitgevoerd een monster van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde tabak met de hand heeft gesneden alvorens deze te testen.

In dit verband moet worden opgemerkt dat de functie en het doel van de posten van de GN verschillen van die van richtlijn 2011/64.

De GN is namelijk bij verordening nr. 2658/87 ingevoerd ten behoeve van zowel het gemeenschappelijk douanetarief als de statistieken van de buitenlandse handel van de Unie. Richtlijn 2011/64 dient dan weer te zorgen voor de goede werking van de interne markt en een hoog niveau van gezondheidsbescherming. Zoals blijkt uit de hierboven in punt 28 aangehaalde rechtspraak verzet deze doelstelling zich met name tegen een restrictieve uitlegging van het begrip ‘rooktabak’ in de zin van deze richtlijn. Richtlijn 2011/64 en de GN vormen dus twee verschillende regelgevingskaders, die verschillend kunnen worden uitgelegd.

Wanneer de indeling als bedoeld in richtlijn 2011/64 afwijkt van die welke voortvloeit uit de GN en de toelichtingen daarop, kan de indeling van producten in de categorie rooktabak in de zin van richtlijn 2011/64 niet op basis van de GN-toelichtingen in twijfel worden getrokken. Deze toelichtingen kunnen namelijk geen gevolgen hebben voor de definitie van rooktabak in de zin van richtlijn 2011/64. In dit verband moet worden opgemerkt dat richtlijn 2011/64 — anders dan andere richtlijnen betreffende bepaalde accijnsgoederen, zoals richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB 2003, L 283, blz. 51) — niet verwijst naar de GN-codes om tabaksfabricaten die binnen haar werkingssfeer vallen te definiëren (zie in die zin arrest van 11 april 2019, Skonis ir kvapas, C-638/17, EU:C:2019:316, punten 45 en 46).

Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 aldus moet worden uitgelegd dat niet van de posten van de GN en de GN-toelichtingen hoeft te worden uitgegaan om een product als ‘rooktabak’ in de zin van deze bepaling aan te merken.

Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of richtlijn 2011/64, uitvoeringsverordening 2017/1925 en de GN-toelichtingen, voor zover daarin de categorie ‘rooktabak’ voor de toepassing van de douanerechten en de accijns in identieke bewoordingen wordt omschreven en gedefinieerd, maar hetzelfde product bij de beoordeling van de vraag of het in die categorie kan worden ingedeeld, verschillend kan worden behandeld naargelang van de methode die voor de in de GN-toelichtingen vastgestelde rooktest wordt gevolgd, geldig zijn in het licht van het algemene rechtszekerheidsbeginsel en het met name in artikel 49, lid 1, van het Handvest verankerde legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, rekening houdend met het feit dat richtlijn 2011/64 in wezen referentiewetgeving vormt waarmee het voorwerp van de in de nationale wetgeving bedoelde strafbare feiten wordt gedefinieerd.

Opgemerkt zij dat de verwijzende rechter de derde vraag heeft gesteld voor het geval dat de eerste vraag ontkennend zou worden beantwoord. In dit verband volgt uit het antwoord op die vraag, zoals blijkt uit de punten 26 tot en met 32 hierboven, dat een product als aan de orde in het hoofdgeding als ‘rooktabak’ in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 aan accijns onderworpen is, dit onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter. Dit is ook het geval wanneer dit product niet kan worden aangemerkt als ‘rooktabak’ in de zin van uitvoeringsverordening 2017/1925 en de GN-toelichtingen omdat het niet voldoet aan de voorwaarden waaronder de in die toelichtingen beschreven rooktest dient te worden uitgevoerd.

In deze omstandigheden vraagt de verwijzende rechter of dit verschil in kwalificatie van een en hetzelfde product in overeenstemming is met het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen.

Volgens vaste rechtspraak vereist het rechtszekerheidsbeginsel met name dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, in het bijzonder wanneer die regels nadelige gevolgen kunnen hebben voor particulieren en ondernemingen (zie in die zin arrest van 29 januari 2026, Keladis I en Keladis II, C-72/24 en C-73/24, EU:C:2026:51, punt 163 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts vereist artikel 49, lid 1, eerste volzin, van het Handvest dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van strafbare feiten en de daarop gestelde straffen. Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de uitlegging die de rechterlijke instanties daaraan hebben gegeven, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld [zie in die zin arrest van 9 september 2021, Ministère public (Extraterritoriale sancties), C-906/19, EU:C:2021:715, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

De omstandigheid dat een regeling verwijst naar ruime begrippen die geleidelijk moeten worden verduidelijkt, staat er in beginsel niet aan in de weg dat die regeling wordt geacht duidelijke en nauwkeurige regels vast te stellen aan de hand waarvan justitiabelen kunnen voorspellen welk handelen of nalaten het voorwerp kan zijn van strafrechtelijke sancties. In dat verband is het van belang te weten of eventuele dubbelzinnigheid of vaagheid in die begrippen kan worden weggenomen middels de gebruikelijke methoden van wetsuitlegging (zie arrest van 29 juli 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e.a., C-623/22, EU:C:2024:639, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten slotte heeft het Hof benadrukt dat de vereiste mate van voorspelbaarheid grotendeels afhankelijk is van de inhoud van de betrokken bepaling, de door die bepaling bestreken materie en het aantal en de hoedanigheid van de adressaten ervan. De voorspelbaarheid van de wet sluit niet uit dat de betrokkene genoopt is deskundig advies in te winnen om, in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling te beoordelen. Dit geldt met name voor beroepsbeoefenaren, die gewoon zijn om bij de uitoefening van hun beroep grote voorzichtigheid aan de dag te leggen. Van hen mag dus worden verwacht dat zij grote zorg besteden aan de beoordeling van de aan een dergelijke activiteit verbonden risico's (zie arrest van 29 juli 2024, Belgian Association of Tax Lawyers e.a., C-623/22, EU:C:2024:639, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals blijkt uit de punten 34 tot en met 36 hierboven konden de betrokkenen in het onderhavige geval op basis van de methoden voor de uitlegging van het Unierecht voorzien dat een product als dat in het hoofdgeding kan worden ingedeeld in de categorie ‘rooktabak’ in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64, ook al wordt het niet aangemerkt als ‘rooktabak’ in de zin van uitvoeringsverordening 2017/1925 en de GN-toelichtingen. Uit de teleologische uitlegging van deze twee regelgevingskaders, die niet strafrechtelijk van aard zijn, is immers gebleken dat zij verschillende doelstellingen hebben. De GN is ingesteld ten behoeve van zowel het gemeenschappelijke douanetarief als de statistieken van de buitenlandse handel van de Unie (zie in die zin arrest van 12 december 2013, HARK, C-450/12, EU:C:2013:824, punt 10). Richtlijn 2011/64 dient te zorgen voor de goede werking van de interne markt en een hoog niveau van gezondheidsbescherming (arrest van 6 april 2017, Eko-Tabak, C-638/15, EU:C:2017:277, punt 17). Voorts kan uit de letterlijke uitlegging niet worden afgeleid dat uitvoeringsverordening 2017/1925 en de GN-toelichtingen bedoeld zijn om de indeling van producten in de categorie ‘rooktabak’ in de zin van artikel 5, lid 1, onder a), van richtlijn 2011/64 vast te stellen, aangezien richtlijn 2011/64 niet rechtstreeks naar de GN-codes verwijst om tabaksfabricaten die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallen te definiëren.

Deze conclusie vindt steun in het arrest van 11 april 2019, Skonis ir kvapas (C-638/17, EU:C:2019:316, punten 45 en 46), waaruit blijkt dat de GN-toelichtingen geen gevolgen kunnen hebben voor de definitie van sigaren of cigarillo's in de zin van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2011/64.

Gelet op de hierboven in de punten 44 en 45 aangehaalde rechtspraak kan niet worden geoordeeld dat het feit dat de definities van ‘rooktabak’ in richtlijn 2011/64 en de GN verschillend zijn, indruist tegen het algemene rechtszekerheidsbeginsel en het in artikel 49, lid 1, van het Handvest verankerde legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen.

Bijgevolg heeft de Uniewetgever zonder deze beginselen te schenden twee regelingen op verschillende gebieden met verschillende doelstellingen vastgesteld op grond waarvan een en hetzelfde product naargelang van de toepasselijke regeling in verschillende categorieën kan worden ingedeeld.

Uit het voorgaande volgt dat uit het onderzoek van de aspecten waarop de derde vraag betrekking heeft, niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van richtlijn 2011/64, uitvoeringsverordening 2017/1925 en de GN-toelichtingen kunnen aantasten in het licht van het algemene rechtszekerheidsbeginsel en het in artikel 49, lid 1, van het Handvest verankerde legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen.