III.8.1.1 Voorwaarden voor milieuaansprakelijkheid

De eerste en belangrijkste onderzoeksvraag van dit hoofdstuk is onder welke voorwaarden leidinggevenden bestuursrechtelijk kunnen worden gesanctioneerd voor het begaan van een milieuovertreding.

De last onder dwangsom, kostenverhaal voor bestuursdwang1 en de bestuurlijke boete, kunnen alleen worden opgelegd wanneer er sprake is van een (dreigende) overtreding in de zin van artikel 5:1 lid 1 Awb,2 en deze sancties moeten worden geadresseerd aan de overtreder in de zin van artikel 5:1 lid 2 en 3 Awb.3 Gelet op de belangrijke rol van deze leerstukken voor de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden, ben ik in paragraaf III.2, III.3 en III.4 in vogelvlucht ingegaan op bestuurlijke sancties, de overtreding en het bestuursrechtelijke overtredersbegrip.

Voor het vaststellen van een overtreding en de aanwijzing van een overtreder speelt de adressering van de norm een belangrijke rol. Er is namelijk alleen sprake van een overtreding (en daarmee: een overtreder) als de overtreding is begaan door- of met betrokkenheid van de normadressaat. In het vorige hoofdstuk ben ik ingegaan op de adressaat van de milieunormen van een aantal veelvoorkomende milieudelicten, maar de adressering van het belangrijkste type milieuvoorschriften heb ik bewaard voor dit hoofdstuk: inrichtinggerelateerde voorschriften. Deze normen zijn zo belangrijk omdat vrijwel iedere onderneming kan worden aangemerkt als ‘inrichting’. Daarom is het voor de bestuursrechtelijke milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden essentieel om te begrijpen wie de normadressaat is van de regels die de milieubelastende activiteiten van inrichtingen reguleren. Dit doe ik in paragraaf III.5.

Inrichtingen worden gereguleerd door vergunningsvoorschriften en/of algemene regels die voortvloeien uit de Wet milieubeheer. De normadressaat van algemene regels voor inrichtingen is ‘degene die de inrichting drijft’. Vergunningsvoorschriften zijn geadresseerd aan de ‘vergunninghouder’. De vergunning is niet persoonsgebonden maar zaaksgebonden, en daarom is de vergunninghouder niet een vaste persoon maar de persoon die ‘verantwoordelijk is voor de uitvoering van het project’. Hiermee is beoogd aan te sluiten bij het drijversbegrip, dus beide soorten inrichtinggerelateerde voorschriften kennen dezelfde normadressaat. Daarmee is echter nog niet de vraag beantwoord of- en zo ja wanneer een leidinggevende kan worden aangemerkt als drijver van de inrichting.

Opbasisvandewetssystematiekenvoortbouwendopdeliteratuurenjurisprudentie over het drijversbegrip heb ik geprobeerd om de zeggenschapstoets die is ontwikkeld voor de aanwijzing van ‘degene die de inrichting drijft’ verder te concretiseren. Zo heb ik bijvoorbeeld de ondergrens van het zeggenschapscriterium in kaart gebracht, heb ik antwoord gegeven op de vraag hoe groot het deel van de inrichting moet zijn waarover een persoon zeggenschap heeft voordat deze kan worden aangemerkt als deeldrijver (dit noem ik ‘de zijgrenzen van de zeggenschapstoets’), en ben ik ingegaan op verantwoordelijkheidsverdeling tussen drijvers wanneer een inrichting door meerdere personen wordt gedreven. Na de vereisten voor drijverschap te hebben bestudeerd kom ik tot de conclusie dat natuurlijke personen met een leidinggevende functie binnen een onderneming onder omstandigheden kunnen worden aangemerkt als drijver van de inrichting. Gevolg is dat leidinggevenden dan ook als normadressaat verplicht zijn inrichtinggerelateerde voorschriften na te leven.4

Nadat ik in paragraaf III.2-III.4 het algemene juridische kader voor de milieuaansprakelijkheid heb geschetst en in paragraaf III.5 de adressering van inrichtinggerelateerde milieuvoorschriften heb besproken, heb ik me in paragraaf III.6 meer specifiek gericht op de vraag in hoeverre leidinggevenden (kunnen) worden aangemerkt als overtreder van een milieuovertreding in bedrijfscontext. Om die vraag te beantwoorden heb ik op basis van een aantal milieubestuursrechtelijke uitspraken beoordeeld of de door de wetgever beoogde aansluiting van het bestuursrechtelijke overtredersbegrip op het strafrecht is gerealiseerd.

Daaruit bleek dat de Afdeling voor sommige overtrederschapsvormen haar eigen toets hanteert en sommige strafrechtelijke criteria anders toepast dan in het strafrecht gangbaar is. Voor de toerekening aan de functionele pleger lijkt – in strijd met de IJzerdraad-criteria die door de Awb-wetgever zijn omarmd – de aanvaarding van de verboden gedraging door de aangesprokene geen rol van betekenis te spelen, en zelfs beschikkingsmacht over de verboden gedraging lijkt niet altijd een noodzakelijk vereiste. Verder valt op dat bij toepassing van de Slavenburg-toets voor feitelijk leidinggeven de Afdeling het bevoegdheidscriterium niet feitelijk maar formeel invult. Daardoor gaan bepaalde feitelijk leidinggevers onterecht vrijuit, en/of kunnen andere betrokkenen juist onterecht (of op de verkeerde gronden) worden aangemerkt als feitelijk leidinggever.

Ik heb er daarom voor gepleit dat de Afdeling de in het strafrecht ontwikkelde vereisten voor functioneel plegen en feitelijk leidinggeven nauwgezetter toepast. Dit is niet alleen in lijn met de wil van de wetgever, dit zorgt mijns inziens ook voor een inzichtelijkere en beter gestructureerde beoordeling van het overtrederschap (van leidinggevenden) waarbij de toets bovendien meer recht doet aan de materiële verantwoordelijkheid van de aangesprokene voor een overtreding.

Mochten die aanbevelingen niet worden gevolgd, dan rijst in het kader van dit hoofdstuk de vraag of een leidinggevende binnen het overtredersbegrip dat de Afdeling hanteert ook kan worden aangemerkt als overtreder. Omdat het overtredersbegrip van de Afdeling ruimer is dan dat uit het strafrecht, en omdat het in het strafrecht ook mogelijk is om een leidinggevende aan te merken als dader van een milieudelict, heb ik die vraag positief beantwoord. Deze uitkomst volgt niet enkel uit de bestudering van de vereisten, maar ook uit de jurisprudentie die in deze paragraaf aan bod gekomen is: er zijn meerdere voorbeelden waarin de rechter heeft geoordeeld dat het mogelijk is om een natuurlijke persoon met een leidinggevende functie binnen een onderneming een sanctie op te leggen voor een milieuovertreding die is begaan in bedrijfscontext.

Gezien de adressering van milieuvoorschriften en gelet op het mogelijke overtrederschap van leidinggevenden (zowel als pleger als deelnemer), kom ik tot de conclusie dat leidinggevenden onder omstandigheden bestuursrechtelijk kunnen worden gesanctioneerd voor bedrijfsmatige milieudelicten. Zoals ik heb toegelicht in paragraaf III.2, wisselt het per sanctie welke aanvullende vereisten nog gelden.5 Een leidinggevende die kan worden aangemerkt als overtreder en die het in zijn macht heeft om de rechtmatige toestand te herstellen, kan een last onder dwangsom worden opgelegd. Wanneer de leidinggevende als overtreder verwijtbaar heeft gehandeld, kan (ook) een bestuurlijke boete worden opgelegd. De financiële gevolgen van de bestuurlijke sanctie kunnen de leidinggevende in zijn privévermogen raken.6

Met de algemene constatering dat het onder omstandigheden mogelijk is om leidinggevenden te sanctioneren voor een milieuovertreding, wil ik vanzelfsprekend niet zeggen dat als er een milieuovertreding voorvalt binnen een onderneming dan ook (alle) leidinggevenden kunnen worden gesanctioneerd. In dit hoofdstuk heb ik getracht om de vereisten voor het opleggen van een bestuurlijke sanctie overzichtelijk in kaart te brengen, zodat het in een concreet geval voor rechters, handhavers en verdediging duidelijk is welke voorwaarden en verweren er bestaan. In dit kader wil ik nogmaals benadrukken dat bestuursrechtelijke milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden (mits de vereisten nauwgezet worden toegepast) geen risicoaansprakelijkheid is. Het overtrederschap van leidinggevenden wordt niet gegrond op zijn formele positie, maar op zijn materiële verantwoordelijkheid voor de overtreding. Dit zal telkens aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval moeten worden vastgesteld.