3.6 Herziening van onherroepelijke met het Unierecht strijdige beslissingen door de nationale rechter

Kenmerkend in het bestuursrecht is dat besluiten na ommekomst van een bepaalde termijn onherroepelijk worden en dat partijen gebonden zijn aan een uitspraak die gezag van gewijsde heeft gekregen. In de zaken Rewe en Comet oordeelde het Hof dat de vaststelling van redelijke beroepstermijnen op straffe van verval van rechten niet in strijd is met de — overigens eerst in die uitspraken geformuleerde — eisen van gelijkwaardigheid en effectiviteit.1 Indien zowel voor aanspraken ontleend aan het nationale recht als aan de Unie geldt, dat die binnen een vaste termijn moeten worden ingeroepen is er geen sprake van discriminatie. Indien de beroepstermijn voorts redelijk is, kan niet worden gezegd dat het in praktijk onmogelijk is de aan het Unierecht ontleende rechten uit te oefenen.2 Indien een lidstaat voorziet in een stelsel waarin het gezag van gewijsde van een uitspraak doorwerkt voor besluitvorming voor opvolgende jaren dan komt de eis van effectiviteit in beeld. In de Italiaanse zaak Olimpiclub werd geoordeeld dat het op deze wijze oprekken van de onherroepelijkheid van uitspraken ontoelaatbaar is, indien in de betreffende uitspraak Gemeenschapsrecht verkeerd is toegepast.3

In de zaak Emmott, die betrekking had op richtlijn 79/7 betreffende gelijke behandeling van mannen en vrouwen in de sociale zekerheid, maakte mevrouw Emmot aanspraak op verhoging van haar uitkering nadat het Hof van Justitie in een andere zaak had geoordeeld dat de Ierse wetgeving in strijd was met die richtlijn. De Ierse overheid deelde haar vervolgens mee dat haar aanspraak pas zou worden onderzocht nadat de nationale rechter een uitspraak had gedaan in die andere zaak. Toen zij vervolgens na een lange stilte beroep instelde bij de nationale rechter werd haar door het bestuur tegengeworpen dat zij de beroepstermijn had overschreden. Het Hof van Justitie overwoog naar aanleiding van een prejudiciële vraag dat hoewel de vaststelling van redelijke termijnen voldoet aan de hiervoor genoemde eisen inzake toegang tot de rechter, niettemin rekening moet worden gehouden met het bijzondere karakter van richtlijnen en dat zolang lidstaten in gebreke blijven bij de implementatie van richtlijnen die beogen rechten voor particulieren in het leven te roepen de justitiabelen de precieze omvang van deze rechten niet kunnen kennen, zodat een nationale beroepstermijn niet voor het moment dat de richtlijn naar behoren is omgezet kan gaan lopen.4 In latere jurisprudentie bleek dat deze geformuleerde rechtsregel vooral was ingegeven door de casuspositie die eruit bestond dat mevrouw Emmott eerst door de Ierse autoriteiten aan het lijntje was gehouden en haar vervolgens een beroepstermijn werd tegengeworpen.5 In nadien gewezen jurisprudentie overwoog het Hof dat het beperken van de terugwerkende kracht van een uitkering tot een jaar, welke uitkering voortvloeide uit een onjuiste of niet tijdige implementatie van een richtlijn wel door de beugel kon.6 Emmott werd hier gerelativeerd door de bijzondere casuspositie van Emmott te benadrukken. Waar het Gemeenschapsrecht zelf voorziet in regels voor de nationale procedure heeft het Hof beslist dat de eisen van gelijkheid en doeltreffendheid in gelijke zin gelden.7 Indien oudere bepalingen van Gemeenschapsrecht lagere eisen aan het procesrecht stellen dan uit de latere jurisprudentie van het Hof volgt, zal de nationale rechter de verdergaande jurisprudentie tot uitgangspunt moeten nemen in afwachting van aanpassing door de communautaire wetgever.8

In zijn uitspraak van 20 oktober 20009 had het College van Beroep voor het bedrijfsleven in de zaak Kllhne & Heitz een prejudiciële vraag voorgelegd aan het Hof van Justitie, dat dik drie jaar later die vraag beantwoordde. De vraag van het College betrof de mogelijke verplichting van het bestuur terug te komen van een besluit met betrekking tot terugvordering van exportrestituties dat aangevochten was tot de hoogste nationale rechter, die, zonder een prejudiciële vraag te stellen, het bestreden besluit in stand heeft gelaten, terwijl nadien blijkens jurisprudentie van het Hof het Gemeenschapsrecht verkeerd was geïnterpreteerd door de nationale rechter. Bij zijn vraagstelling had het College benadrukt dat het bestuur de vrijheid heeft terug te komen van door hem genomen besluiten ook buiten nova, mits daarbij de belangen van derden niet tekort wordt gedaan. De hoofdregel die het Hof formuleert in zijn uitspraak van 13 januari 2004 is:

Vervolgens somt het Hof de omstandigheden van het voorliggende geval op en komt hij tot de volgende verklaring voor recht:

Het Hof heeft hiermee duidelijk aangegeven aan welke cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan wil het bestuur gehouden zijn om ook buiten nova verplicht te zijn diens eerdere onherroepelijke besluit te heroverwegen. Deze opsomming van voorwaarden vormt overigens slechts een herhaling van de vaststelling van de specifieke situatie die voorlag. Het zal bijna nimmer voorkomen dat aan alle vier de voorwaarden is voldaan. Duidelijk moge in elk geval zijn dat ook nieuwe of gewijzigde supranationale jurisprudentie geen grond oplevert voor doorbreking van de formele rechtskracht, indien de aanvrager niet ook het eerdere besluit heeft aangevochten.11 Een nationale bevoegdheid blijft aldus een bevoegdheid en wordt niet een communautaire plicht, tenzij aan de genoemde voorwaarden is voldaan. In de zaak Kempter12 bracht het Hof twee belangrijke nuanceringen aan ter zake van die vier voorwaarden. Indien de nationale rechter het betreffende punt van Gemeenschapsrecht zelf heeft ingebracht of ambtshalve had kunnen inbrengen, maar dat niet heeft gedaan, is ook aan de derde eis voldaan. Verder is in dat arrest ten aanzien van de vierde eis geoordeeld dat er geen communautaire termijn bestaat voor het indienen van een herzieningsverzoek. Lidstaten kunnen wel beperkingen stellen, maar dan wel met inachtneming van de eisen van doeltreffendheid en gelijkheid. Een nationale bevoegdheid kan dus onder bepaalde omstandigheden, net als in de eerder genoemde Nederlandse zaak Van Schijndel,13 een communautaire plicht zijn. In de zaak Kapferer14 bleek dat indien de nationale rechter naar nationaal recht niet bevoegd is een eerdere onherroepelijke onjuiste uitspraak te herzien, die bevoegdheid evenmin hoeft te gelden indien het gaat om een EG-rechtelijke kwestie. Een andere rechtsingang bij het Hof lijkt dan meer kans van slagen te bieden, namelijk aansprakelijkheidstelling van de lidstaten. Bij niet of foute implementatie of toepassing van EG-recht, waaronder verkeerde rechtspraak, kan een voldoende gekwalificeerde schending van EG-recht leiden tot schadeplichtigheid van de Staat. Ook hier zal in beginsel de eis zijn dat niet in het (onrechtmatige) besluit is berust, maar een cumulatie van eisen als in Kbhne & Heitz, zoals aangepast met Kempter, zal niet worden tegengeworpen. Ik wijs in dit verband op de uitspraak Köbler15 waarin werd geoordeeld dat de uit art. 10 EG (thans art. 4 lid 3 VEU) voortvloeiende aansprakelijkheid van lidstaten voor onrechtmatige rechtspraak niet bij nationale wetgeving verder kan worden beperkt dan de door het Hof van Justitie vastgestelde criteria van een gekwalificeerde en kennelijke schending van Gemeenschapsrecht. Voorts kan worden gewezen op Danske Slagterier16 waarin het Hof van Justitie besliste dat hangende de inbreukprocedure op grond waarvan de onjuiste toepassing van een richtlijn aan het licht komt weliswaar niet de nationale verjaringstermijnen opgeschort hoeven te worden, maar dat de eisen die aan particulieren kunnen worden gesteld om de schade te beperken evenwel niet zo ver gaan dat zij onder alle omstandigheden systematisch gebruik maken van de hen ter beschikking staande rechtsmiddelen.

Hier werd telkens langs de lijnen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid geoordeeld. De derde lijn, die van effectieve rechtsbescherming — waaronder het waarborgen van rechtstreekse werking — speelde ook een rol inzake de onherroepelijkheid van beslissingen. Vlak na Rewe en Comet oordeelde het Hof van Justitie in de zaak Simmenthal in een tweede prejudiciële procedure over de vraag of een Italiaanse overheidsinstantie gehouden was geheven rechten terug te betalen waarvan het Hof in een eerdere prejudiciële procedure reeds had vastgesteld dat die heffing in strijd was met het Gemeenschapsrecht. Die tweede prejudiciële procedure was het gevolg van verzet door het bestuursorgaan onder het argument dat naar Italiaans constitutioneel recht de vraag naar onwettigheid van de heffing eerst door het Constitutionele Hof diende te worden vastgesteld alvorens lagere Italiaanse rechters de nationale wetgeving buiten toepassing mogen laten. Het Hof van Justitie serveerde deze dualistische benadering niet af met het gelijkheids- en effectiviteitsvereiste, maar stelde dat de Italiaanse praktijk in strijd was met de rechtstreekse werking van het Gemeenschapsrecht. De latere wettelijke bepaling van de betrokken lidstaat die de bevoegdheid tot het toepassen van Gemeenschapsrecht onttrok aan de tot toepassing van het Gemeenschapsrecht geroepen rechter ten faveure van een met een eigen beoordelingsbevoegdheid bekleed ander gezag was volgens het Hof — ook al zou dit slechts tijdelijk de volledige werking van het Gemeenschapsrecht in de weg staan — onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht en diende derhalve te wijken.18 Via dezelfde lijn oordeelde het Hof in de zaak Lucchini19 dat het Gemeenschapsrecht zich verzet tegen de toepassing van een bepaling van nationaal recht waarin het beginsel van gezag van gewijsde is neergelegd, zoals het in casu toegepaste artikel uit het Italiaanse burgerlijk wetboek, voor zover toepassing daarvan in de weg staat aan terugvordering van staatssteun die in strijd met het Gemeenschapsrecht is verleend en waarvan de onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt bij een definitief geworden beschikking van de Commissie is vastgesteld.20 In de zaak Olimpiclub werd duidelijk dat deze derde lijn voor bijzondere gevallen als Lucchini, waarin bevoegdheidsvragen spelen, is gereserveerd en dat gewoonlijk via de lijnen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid wordt beoordeeld of een nationale regel met betrekking tot onherroepelijkheid door de Europese beugel kan.21 Het verschil kan ook worden verklaard door onderscheid te maken tussen een directe en indirecte botsing met Gemeenschapsrecht. In Lucchini was sprake van een nationale regel in strijd met regels van Gemeenschapsrecht, terwijl dit bij Olimpiclub niet het geval was, omdat het Gemeenschapsrecht (thans Unierecht) nu juist niets voorschrijft over het nationale beginsel van gezag van gewijsde.22