III.5 Slotopmerkingen

Uit het onderzoek blijkt dat de bestuursrechter een vrij pragmatische en weinig principiële benadering heeft als het gaat om de toepasselijkheid van beginselen van behoorlijke rechtspleging of daaruit voortvloeiende eisen. Hoewel rechtstreekse toepasselijkheid, zeker als het gaat om eisen neergelegd in artikel 6 EVRM, expliciet wordt uitgesloten, wordt het beginsel van hoor en wederhoor wel regelmatig impliciet of expliciet op de bestuurlijke voorprocedures toegepast. Soms wordt echter ook het zorgvuldigheidsbeginsel gehanteerd om eisen die ook onder de noemer van hoor en wederhoor zouden kunnen vallen op te baseren. Daarom blijft soms onnodig in het midden in hoeverre bepaalde beginselen of eisen van behoorlijke rechtspleging gelden voor de bestuurlijke voorprocedures en in hoeverre bepaalde eisen voor de bestuurlijke voorprocedures gezien moeten worden als uitwerkingen van een beginsel van behoorlijke rechtspleging. Het verdient aanbeveling dat de verschillende bestuursrechters, in het bijzonder de hoogste bestuursrechters, zich meer rekenschap geven van deze problematiek en daarvan ook blijk geven in hun uitspraken. Er zou meer en explicieter aandacht besteed moeten worden aan de vraag welke toepasselijke rechtsnorm geschonden wordt of welke rechtsnorm ten grondslag ligt aan een geschonden (wettelijke of ongeschreven) concrete eis.

De resultaten van dit onderzoek tonen voorts aan dat er meer samenhang bestaat tussen de bestuurlijke fasen en de rechterlijke fasen als onderdelen van het stelsel van rechtsbescherming tegen een besluit dan, met name in de rechtspraak, wordt aangenomen. Er zou dan ook meer oog moeten bestaan voor de omstandigheid dat er drie fasen in het proces ten aanzien van een besluit voor belanghebbenden bestaan, waarbij in elke fase van de procedure inzake een besluit de procedurele waarborgen toenemen. Die procedurele waarborgen vertonen samenhang, ook al bestaan er soms verschillende grondslagen in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur of de beginselen van behoorlijke rechtspleging. De bestuurlijke voorprocedures bevinden zich in dat geheel van procedures in een unieke positie, omdat zij kenmerken vertonen van zowel besluitvorming als rechtspraak. De procedurele waarborgen die gelden voor de rechterlijke procedure in de vorm van de beginselen van behoorlijke rechtspleging zijn echter, zij het niet altijd voor elk beginsel in gelijke mate, ook van betekenis voor die bestuurlijke voorprocedures.

Niet alleen zou er meer oog moeten bestaan voor de samenhang tussen de verschillende fasen in de procedure, ook zou er meer aandacht moeten bestaan voor de invulling en ontwikkeling van de nationale procedurele waarborgen en beginselen van behoorlijke rechtspleging. Uit het onderzoek is gebleken dat daaraan behoefte bestaat. De focus op artikel 6 EVRM en de koppeling met de toegang tot de rechter dreigen bijvoorbeeld het zicht te vertroebelen op procedurele waarborgen, zoals het beginsel van de redelijke termijn, die zelfstandig zouden moeten gelden voor de bestuurlijke voorprocedures. Belangrijk is dat ook in alle gevallen — en dat aantal is aanzienlijk — waarin geen bestuursrechter geadieerd wordt voldoende waarborgen gelden en het bestuur ertoe wordt aangezet deze waarborgen in acht te nemen. Bovendien is de reikwijdte van artikel 6 EVRM beperkt, waardoor niet alle bestuursrechtelijke geschillen door de daarin neergelegde waarborgen bestreken worden. Er bestaat dan ook voldoende reden om de nationale (ongeschreven) waarborgen meer tot ontwikkeling te laten komen.

Toepasselijkheid van de beginselen van behoorlijke rechtspleging op de bestuurlijke voorprocedures of erkenning daarvan betekent voorts niet per definitie dat er daarmee strengere eisen gaan gelden voor die procedures. Sommige beginselen van behoorlijke rechtspleging zijn immers al van toepassing op die procedures en de uitwerkingen van die beginselen voor de bestuurlijke voorprocedures verschillen van die voor de rechterlijke procedure. Bovendien vloeien uit sommige beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het motiveringsbeginsel, zelfs verder uitgewerkte concrete eisen voort dan het geval is voor de rechterlijke procedure op grond van het equivalente beginsel van behoorlijk bestuur. Daar komt bij dat een behoorlijke en met waarborgen omklede procedure ook ten dienste staat aan kwalitatief deugdelijke en zorgvuldige besluitvorming. Ook kan in de gevolgen die aan schending van de waarborgen in de bestuurlijke voorprocedures plaatsvinden rekening gehouden worden met de omstandigheid dat de procedure plaatsvindt in de bestuurlijke fase. Gelet daarop zou de bestuursrechter in zijn uitspraken een eenduidigere en consistentere lijn kunnen aanbrengen als het gaat om het passeren van schendingen van procedurele waarborgen, zoals uitwerkingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging of bestuur, of het vanwege dergelijke schendingen vernietigen en instandlaten van de rechtsgevolgen. Op dit moment is nog lang niet altijd duidelijk welke schendingen met toepassing van artikel 6:22 Awb gepasseerd kunnen worden en onder welke voorwaarden.

Er dient in alle fasen die een besluit doormaakt een evenwicht te worden gevonden tussen snelheid en finaliteit enerzijds en procedurele behoorlijkheid en zorgvuldigheid anderzijds. Daarbij kan dat evenwicht in iedere fase anders uitpakken. Afhankelijk van de fase waarin het besluit zich bevindt kan meer gewicht worden toegekend aan de ene of andere uitgangspunten. Over het geheel genomen zal er echter een goede balans tussen deze uitgangspunten moeten worden gevonden. Bij de hervormingen van het bestuursprocesrecht en de bestuursrechtelijke rechtsbescherming die in de nabije toekomst op stapel te staan is het goed deze aandachtspunten voor ogen te houden. Voorkomen moet worden dat de procedurele behoorlijkheid als belangrijke eis voor de inrichting van de bestuurlijke rechtsbescherming ondergeschikt wordt gemaakt aan de snelheid en finaliteit van die rechtsbescherming. Er zijn mogelijkheden om aan beide uitgangspunten recht te doen. Een voorbeeld zou zijn om aan schendingen van behoorlijkheidseisen geen vernietiging van de beslissing te verbinden, maar zoveel mogelijk alternatieve rechtsgevolgen daaraan te verbinden. Naar de mogelijkheden om los van een vernietiging alternatieve rechtsgevolgen te verbinden aan schendingen van uitwerkingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging en de vormgeving daarvan binnen het bestuursrechtelijk stelsel van rechtsbescherming zou in het kader van de hervorming van dat stelsel nader onderzoek kunnen plaatsvinden. Een uitbreiding van de mogelijkheden om schendingen te passeren, waardoor zij zonder rechtsgevolgen blijven, verdient in dat licht niet de voorkeur.