8.3.4 Welke groepen uitkeringsgerechtigden worden door de wijzigingen benadeeld en hoe geschiedt die benadeling?

De referte-eisen zijn in de afgelopen 33 jaar behoorlijk verscherpt. Bij de wekeneis is de duur van de referteperiode verkort (van een jaar naar negen maanden). Ook de jareneis is verscherpt door een langer arbeidsverleden te vragen (vier jaar in plaats van drie jaar in de afgelopen vijf jaar) voor een verlenging van de uitkering. De wijzigingen in de referte-eisen hadden weinig effect op werknemers in een vaste dienstbetrekking die na het einde van hun dienstbetrekking aanspraak maakten op een WW-uitkering. Die WW’ers zouden namelijk door hun vaste werk hoe dan ook aan de verscherpte wekeneis of jareneis kunnen voldoen. De verscherpte referte-eisen hadden vooral negatieve gevolgen voor de werknemer met een onregelmatig arbeidspatroon. Als hun gewerkte weken niet over de afgelopen negen, maar over bijvoorbeeld tien maanden waren verspreid, dan hadden zij geen recht meer op de WW en waren zij in principe direct op de bijstand aangewezen.

Aan de ene kant werd met het aanscherpen van de referte-eisen een duidelijke (groter arbeidsverleden in jaren, meer recente arbeidsverleden in weken) band met het arbeidsproces verlangd, maar aan de andere kant wilde het kabinet de vrijheid om andere arbeidspatronen te kiezen niet beperken. Toch zijn het vooral de groep met een onregelmatig arbeidsverleden en de groep met een relatief kort arbeidsverleden die benadeeld zijn bij de verscherping van de referte-eisen. Onder de groep met een onregelmatig arbeidspatroon vallen flexwerkers, oproepkrachten, personen die tijdelijk c.q. projectmatig werk verrichten (seizoenarbeiders) of voor een uitzendbureau werken. De groepen met een relatief kort arbeidsverleden zijn vooral jongeren/starters, vrouwen en herintreders.

In het jaarverslag van 2013 vraagt de Raad van State ook aandacht van het kabinet voor de opeenstapeling van maatregelen die worden genomen.1 Bij de aanpassing van de duur en de referte-eisen blijkt inderdaad dat er een opeenstapeling van wijzigingen in een relatief korte periode is geweest. Ter illustratie, de in hoofdstuk 2 en 3 behandelde sturingsinstrumenten zijn als volgt gewijzigd:

Het valt op dat dezelfde groepen die bij de referte-eisen zijn benadeeld, ook door verkortingen van de duur en/of aanpassingen in de basisuitkering (zie paragraaf 8.2.4) zijn benadeeld. De koppeling van de duur van de uitkering aan het arbeidsverleden had immers ook negatief uitgepakt voor jongeren, werklozen met een onregelmatig arbeidsverleden en vrouwen. Zij voldeden vaak niet aan de eis van een aaneengesloten periode van arbeidsverleden. De genoemde groepen zijn ten aanzien van de toegang tot de WW over een korte periode tegelijkertijd (in de jaren 1995, 2003 en 2006) op meerdere fronten (verkorting van de duur, verlaging van de uitkering, en zwaardere referte-eisen) benadeeld.

Het kabinet probeerde de nadelen voor de groepen te compenseren, zoals verlaging van de referte-eis voor bepaalde groepen,2 een basisuitkering bij het voldoen aan de wekeneis3 en minimumuitkeringen voor een persoon wiens loongerelateerde uitkering eindigt.4 Dergelijke compensaties zijn echter niet duurzaam gebleken. Zoals in de conclusie bij de aanpassing van de duur in paragraaf 8.2 is gebleken, is de basisuitkering/kortdurende uitkering bij het voldoen aan de wekeneis vaak gewijzigd. De uitkering is uiteindelijk vanwege deregulering en uitvoeringsproblemen verhoogd van een uitkering op minimumniveau naar een loongerelateerde uitkering, maar wel in duur verkort van zes naar drie maanden. Dit gebeurde op hetzelfde moment dat de referte-eisen ook verscherpt werden, namelijk in 2006.

Ook de verscherping van de jareneis naar 4-uit-5 had negatieve gevolgen voor de genoemde groepen. De gevolgen traden al in het eerste half jaar van de uitkering op, omdat zij na zes maanden geen recht meer hadden op een loongerelateerde uitkering. De verscherping van de jareneis en het maken van de jareneis en wekeneis tot een gecombineerde toetredingsvoorwaarde had ook vooral effect op vrouwen, omdat deze groep vaak niet voldoende arbeidsverleden had opgebouwd. Zij kwamen vaker in aanmerking voor de vervolguitkering, maar die uitkering is in 2003 – enigszins abrupt – afgeschaft.

Over het effect op de oudere werknemers is bij de wijzigingen in de referte-eisen niet gesproken. Dit kan ermee te maken hebben dat zij vaker een langdurige dienstbetrekking hebben en de aanscherpingen voor hen wellicht geen nadelig effect hadden. Bij het vaststellen van de referte-eisen in 1987 blijkt wel dat het kabinet er rekening mee had gehouden dat oudere werknemers relatief langer dan jongeren gebruikmaakten van hun recht op een WW-uitkering. De zwaardere referte-eisen (wekeneis en jareneis) werden dan ook gerechtvaardigd door hun verwachte lange gebruik van de uitkering.