CBb, 31-03-2010, nr. AWB 08/566

Appellante heeft bij brief van 4 augustus 2008, bij het College binnengekomen op 5 augustus 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 1 juli 2008.

Bij dit besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen een vijftal heffingsnota’s van 25 juli 2007, waarbij naheffingen zijn opgelegd over de jaren 2001 tot en met 2005 op grond van de jaarlijks vastgestelde Verordening PT Vakheffing boomkwekerijproducten. Op de bezwaren tegen de heffingsnota over 2006 is uitdrukkelijk niet beslist.

Appellante heeft bij brief van 3 september 2008 de gronden van het beroep aangevuld.

Bij brief van 30 november 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.

Bij brief van 13 november 2009 heeft appellante nadere stukken overgelegd.

Bij brief van 13 november 2009 heeft verweerder het College een op 13 november 2009 gedateerde gewijzigde beslissing op bezwaar toegezonden met bijbehorende stukken.

Op 25 november 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waar partijen hun standpunt nader hebben toegelicht.

Artikel 11 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) luidt, voorzover van belang:

“Eenieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging (…)”

Artikel 46, tweede lid, van de Grondwet luidt:

“2. Een staatssecretaris treedt in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. (…)”

Artikel 134 van de Grondwet luidt:

“1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.

De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.”

De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:

“Artikel 66

Hoofdprodukt- produkt-, hoofdbedrijf- en bedrijfschappen kunnen in deze wet en in andere wetten, alsmede in de daarop berustende bepalingen, gezamenlijk worden aangeduid als: bedrijfslichamen.

Artikel 67

De instelling van een bedrijfslichaam geschiedt, op voordracht van Onze betrokken Ministers, bij algemene maatregel van bestuur.

Artikel 71

De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.

Artikel 93

Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel (…)

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen de naheffingsnota’s over de jaren 2001 tot en met 2005 en het bezwaar tegen de heffingsnota over 2006 ongegrond verklaard en de heffingsnota’s gehandhaafd. Daartoe heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.

Van een verplichte aansluiting of een verplicht lidmaatschap bij het Productschap Tuinbouw, als bedoeld in de eerste grief van appellante, kan niet worden gesproken. Appellante kan geen lid worden van het productschap. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 3 van het Instellingsbesluit, is het productschap ingesteld voor ondernemingen op het gebied van de teelt, de be- en verwerking van en de handel in fruit, groenten en siergewassen. Volgens de Nederlandse regelgeving dient appellante zich te houden aan de regels die het productschap stelt en de opgelegde heffing te betalen.

Op de tweede grief, waarin gesteld wordt dat de aan de nota’s ten grondslag liggende verordeningen onverbindend zijn, omdat deze uitsluitend door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) zijn goedgekeurd, wordt niet ingegaan. Verwezen wordt naar de beschikking van het College van 4 juni 2008 (LJN BD4081).

In de derde grief is gesteld dat een belastbaar feit in de heffingsverordeningen ontbreekt. Verweerder deelt deze zienswijze niet, nu in de Verordeningen is bepaald dat kwekers van en handelaren in boomkwekerijproducten ieder jaar een heffing verschuldigd zijn. De hoogte van de heffing wordt bepaald door de basisheffing vermeerderd met een (aflopend) percentage berekend over de heffingsgrondslag, waarbij de omzet (verkoop minus inkoop) bepalend is.

Hetgeen in de vierde grief is aangevoerd over de terugwerkende kracht van de Verordeningen en de betekenis daarvan voor de heffingsgrondslag, is voor de onderhavige zaak niet van belang. De nota’s zijn opgelegd overeenkomstig de bepalingen die zijn opgenomen in de heffingsverordeningen. Met name is van belang hetgeen in artikel 6 is bepaald, namelijk dat de voorzitter een opgelegde heffing kan herzien en opnieuw kan opleggen.

Appellante stelt in de vijfde grief dat verweerder niet bevoegd is om regelend op te treden op het terrein van onderzoek. Uit de opbrengst van de heffingsverordeningen worden subsidies verstrekt voor activiteiten op het gebied van promotie, voorlichting, onderzoek, kwaliteit, arbeid en milieu. Verder wordt uit de opbrengst een deel van de kosten van het productschap betaald. Er is daarmee geen sprake van een regelend optreden door het productschap.

In de zesde grief wordt de goedkeuring van de steun door de Europese Commissie aan de orde gesteld. Verweerder gaat ervan uit dat de steun die wordt uitgekeerd in de bomensector de goedkeuring van de Europese Commissie heeft. De goedkeuring is in 2000 verleend onder nr. NN 65/2000.

Op de zevende grief, waarin het gebroken boekjaar aan de orde wordt gesteld, wordt niet ingegaan. In de onderhavige zaak speelt het gebroken boekjaar geen rol.

In de achtste grief is aan de orde gesteld dat volgens artikel 5 van de heffingsverordeningen aanslagen alleen in de betreffende kalenderjaren kunnen worden opgelegd. De herziening van de heffing bij besluiten van 25 juli 2007 is echter gebaseerd op artikel 6 van de heffingsverordeningen. Daarin is bepaald dat de voorzitter een opgelegde heffing kan herzien en opnieuw kan opleggen.

In de negende grief is aan de orde gesteld dat in de aanslag een boete is opgenomen (toeslag) waarvoor geen grondslag is in wet of verordening.

Met het in rekening brengen van een toeslag, nadat is vastgesteld dat een onderneming te weinig heffing heeft betaald, wordt voorkomen dat degene die wel op tijd de heffing betaalt, ten opzichte van degene die pas later betaalt, in een nadelige positie zou komen te verkeren. Dit is geregeld in hoofdstuk 3 van de Verordening Algemene Bepalingen 2003.

Verweerder heeft voorts het volgende verweer gevoerd.

Uit de artikelen 1 en 2 van de heffingsverordeningen blijkt duidelijk wie de heffing verschuldigd is, wanneer deze verschuldigd is en wat de grondslag is.

Een heffing wordt opgelegd naar een grondslag die het bestuur passend acht. Verweerder is van mening dat voor de berekening van een verschuldigde heffing de in- en verkoopcijfers van een daaraan voorafgaand jaar als referentiejaar gebruikt mogen worden.

De verordenende bevoegdheid als bedoeld in artikel 93, eerste lid, Wbo tot regeling of nadere regeling van de in het tweede lid van dat artikel genoemde onderwerpen, dient te worden onderscheiden van de autonome bevoegdheid die verweerder op grond van artikel 126, eerste lid, Wbo heeft om de heffingen op te leggen die hij met het oog op de taakstelling van artikel 71 Wbo nodig acht. Uit artikel 126 Wbo blijkt geenszins dat de heffingsbevoegdheid enkel kan worden aangewend ten behoeve van onderwerpen waarvoor een verordenende bevoegdheid bestaat, als bedoeld in het tweede lid van artikel 93, Wbo.

Daarnaast geldt dat verweerder ter vervulling van zijn taakstelling een besluit kan nemen dat in vrijwilligheid kan worden opgevolgd, de zgn. vrije bestuursdaad. Het verstrekken van subsidies ten behoeve van onderzoek in het gemeenschappelijk belang van de sector geldt als een vrije bestuursdaad. Verweerder heeft dan ook geen regels of nadere regels gesteld als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo.

Daarnaast wordt verwezen naar de uitspraak van het College van 11 april 1995 (JB 1995/156), waaruit volgt dat de bestemming van de heffing niet afdoet aan de rechtmatigheid daarvan.

Er is geen sprake van een directe of indirecte heffing op ingevoerde producten. De Verordeningen gelden voor alle in Nederland aanwezige boomkwekerijproducten. Er wordt geen onderscheid gemaakt naar de oorsprong van de producten. Bij de aanmelding van de steunmaatregel bij de Europese Commissie is de systematiek van de heffing duidelijk uiteen gezet.

Het betoog dat de Verordeningen onverbindend zijn, omdat deze door de Staatssecretaris en niet door de betrokken Minister(s) zijn goedgekeurd, gaat niet op. Uit artikel 46, tweede lid, van de Grondwet volgt immers dat de staatssecretaris in alle gevallen waarin de minister dit nodig acht mag optreden in de plaats van de minister.

Ook de Verordening 2003 heeft wel degelijk verbindende kracht. De verordening is vastgesteld door het bestuur van verweerder en is goedgekeurd door de SER.

Aangezien appellantes bezwaren tegen de heffingsnota van 10 december 2007 alsnog bij de gewijzigde beslissing op bezwaar van 13 november 2009 zijn beoordeeld, tezamen met de (overigens gelijkluidende) bezwaren tegen de overige heffingsnota’s in geding en enig belang bij een beoordeling van het beroep tegen het oorspronkelijk bestreden besluit van 1 juli 2008 gesteld noch gebleken is, wordt het beroep gericht tegen laatstgenoemd besluit van 1 juli 2008 niet-ontvankelijk verklaard.

Waar het beroep ingevolge artikel 6:19, eerste lid, Awb mede is gericht tegen de herziene beslissing op bezwaar van 13 november 2009, overweegt het College als volgt.

Appellante heeft aangevoerd dat de tekst van de Verordening 2003, zoals deze uiteindelijk is gepubliceerd in het Pbo-blad van 24 januari 2003, op onderdelen afwijkt van de tekst die het bestuur van verweerder in zijn vergadering van 3 juli 2002 - ongewijzigd, naar appellante stelt, ten opzichte van het gepubliceerde ontwerp - heeft vastgesteld. Appellante verbindt hieraan de conclusie dat de door verweerder vastgestelde Verordening 2003 niet door de SER is goedgekeurd en om die reden onverbindend moet worden verklaard.

Het College is van oordeel dat uit de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting niet volgt dat de door verweerder vastgestelde Verordening 2003 in strijd met artikel 126, zevende lid, Wbo niet is goedgekeurd door de SER. Deze grief faalt.

Vervolgens zal het College ingaan op het betoog van appellante als hiervoor weergegeven in 4.2, dat erop neerkomt dat de diverse heffingsverordeningen onverbindend zijn, nu deze niet zijn goedgekeurd door de betrokken ministers.

De grief ten aanzien van de Verordening 2001 faalt, reeds omdat de bestreden (na)heffingen niet op deze Verordening zijn gebaseerd.

Met betrekking tot de grief ten aanzien van de Verordening 2002 wordt het volgende overwogen.

Vaststaat dat deze Verordening is goedgekeurd door de Staatssecretaris van LNV. Niet in geschil is dat de goedkeuring van verordeningen als de onderhavige tot de portefeuille behoort van (in ieder geval) de Minister van LNV. Op grond van artikel 46, tweede lid, van de Grondwet treedt een staatssecretaris in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. Ingevolge artikel 1 van de Vervangingsregeling ministers van 6 augustus 1998 (Stcrt 1998, nr. 149) wordt een minister bij tijdelijke afwezigheid vervangen door de staatssecretaris van hetzelfde ministerie voorzover en voor zolang de minister in de gelegenheid is om de staatssecretaris aanwijzingen dienaangaande te geven. Hieruit volgt dat de staatssecretaris de bevoegdheid toekomt om in de plaats van de minister de onderhavige verordening goed te keuren. De goedkeuring door de staatssecretaris van de Verordening 2002 leidt derhalve niet tot onverbindendheid van deze Verordening.

Het betoog van appellante dat de Verordeningen onverbindend zijn omdat – in strijd met artikel 126, vierde lid, Wbo – niet alle betrokken ministers bij de goedkeuring daarvan betrokken zijn geweest, wordt eveneens verworpen. Het College verwijst in dit verband naar hetgeen ten aanzien van de terugwerkende kracht van de reparatiewet is overwogen in de heropeningsbeschikking van 4 juni 2008, www.rechtspraak.nl, LJN BD4081 in de zaken AWB 05/326 e.a. Het College ziet geen aanleiding thans anders te oordelen dan het in voormelde uitspraak heeft gedaan.

Appellante heeft voorts een beroep gedaan op artikel 11 EVRM, volgens welke bepaling een ieder recht heeft op vrijheid van vreedzame vergadering en vereniging. Appellante stelt dat de verplichte aansluiting van haar onderneming bij het Productschap Tuinbouw met deze bepaling in strijd is. Zij heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder activiteiten bekostigt die niet in het gemeenschappelijk belang zijn van de bedrijfsgenoten en dat verweerder als behartiger van het (veronderstelde) sectorbelang niet als een publiekrechtelijke organisatie kan worden beschouwd.

Het College overweegt dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dart artikel 11 EVRM ook het negatieve recht van vereniging omvat (zie het arrest Sigurdur A. Sigurjonsson v. Iceland van 30 juni 1993, Publ. Hof, Serie A, Vol. 264 § 35), hetgeen betekent dat de verplichting om zich aan te sluiten bij een bepaalde vereniging onder omstandigheden een aantasting kan zijn van het recht op vrijheid van vereniging, gewaarborgd door artikel 11 EVRM. Echter, zoals het College reeds meerdere malen, in soortgelijke zaken als de onderhavige – zie bijvoorbeeld de uitspraken van

De grief dat in de Verordeningen een belastbaar feit ontbreekt, wordt verworpen. De Verordeningen vermelden zowel het jaar van oplegging van de verschuldigde heffing als de heffingsgrondslag, welke wordt bepaald aan de hand van het netto verkoopbedrag van de in het daaraan voorafgaande jaar verhandelde boomkwekerijproducten. Daarmee is de heffingsplichtige activiteit voldoende omschreven.

Met de in 4.4 weergegeven grief betoogt appellante dat de door verweerder gehanteerde heffingsgrondslag strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel.

De keuze voor een heffing over de in het voorafgaande jaar gerealiseerde omzet vloeit voort, naar het College begrijpt uit de toelichting bij de Verordeningen, uit de systematiek van de heffing die volgt op aangifte, na toezending van een aangifteformulier. Die aangifte kan de ondernemer pas doen na afloop van het jaar als duidelijk is welke omzet de ondernemer heeft gerealiseerd. Overigens gaat het hier om een jaarlijks terugkerende heffing, waarbij de verplichting tot betaling in hoge mate voorzienbaar is, niet alleen vanwege het jaarlijks repeterende karakter, maar ook door de publicaties van de (ontwerp)Verordeningen in het Pbo-blad. Dit leidt tot het oordeel dat de grief niet kan slagen.

Appellante heeft voorts aangevoerd dat de Verordeningen onverbindend zijn, nu daarin is bepaald dat de heffingen mede dienen ten behoeve van onderzoek en de activiteiten van verweerder dienen te worden aangemerkt als de regeling of nadere regeling van onderzoek, als bedoeld in artikel 93, tweede lid, Wbo, waartoe verweerder niet bevoegd is.

Het College overweegt dat dit betoog voorbijgaat aan de rechtsgrondslag van de Verordeningen, die niet in artikel 93 Wbo is gelegen, maar in artikel 126 Wbo.

Artikel 93 Wbo bepaalt de algemene verordenende bevoegdheid van bedrijfslichamen. De beperkingen die daaraan bij of krachtens artikel 93 Wbo zijn gesteld, raken niet de bevoegdheid ingevolge artikel 126 Wbo om bij verordening heffingen op te leggen. Evenmin sluit artikel 93 Wbo uit dat verweerder binnen het kader van zijn taak zoals bepaald bij artikel 71 Wbo, activiteiten ontplooit, die vallen buiten de onderwerpen die verweerder bij verordening (nader) kan regelen krachtens het tweede lid van artikel 93 Wbo (zie de uitspraak van het College van 26 november 1991, nrs. 89/2275/47/003 e.a.). Gesteld noch gebleken is dat de stimulering van onderzoek, die wordt bekostigd uit de in geding zijnde heffing, zou vallen buiten de algemene taakomschrijving van verweerder als neergelegd in artikel 71 Wbo.

Met betrekking tot de grief dat de Verordeningen ten onrechte geen onderscheid maken tussen nationale en ingevoerde producten, hetgeen appellante in tegenspraak acht met de goedkeuring als steunmaatregel door de Commissie bij beschikking van 7 november 2000 (NN 65/2000), die er van uitgaat dat de heffing niet op ingevoerde producten rust, wordt het volgende overwogen.

Het College ziet niet in dat hier sprake is van onjuiste voorlichting van de Commissie bij de aanmelding van de steunmaatregel of van een met de goedkeuringsbeschikking strijdige uitwerking van de heffingsgrondslag in de Verordeningen. De heffingsgrondslag – zie Hoofdstuk II, onderdeel E. Maatregel –, waarop de Commissie zich in haar beschikking, voornoemd, heeft gebaseerd, wijkt niet af van die welke in de Verordeningen is neergelegd en in geen van beide situaties is sprake van een heffing op ingevoerde producten. Ook deze grief kan niet slagen.

Appellantes stelling dat verweerder in de praktijk ook een, voor één kalenderjaar geldend, heffingstarief heeft toegepast over aansluitende delen van twee verschillende kalenderjaren, begrijpt het College als een beroep op het gelijkheidsbeginsel.

Appellante heeft geen concrete gevallen van zodanige praktijk genoemd. Dat tijdens de hoorzitting inzake haar bezwaar van de zijde van verweerder is verklaard dat een bedrijf aangifte mag doen over een gebroken boekjaar en daarbij zijn omzet mag opgeven over twaalf maanden die in de loop van één kalenderjaar beginnen, en dus lopen tot in het volgende kalenderjaar, sluit niet uit dat verweerder over zodanig afwijkend boekjaar de twee tarieven, die respectievelijk gelden voor die twee kalenderjaren, toepast. Nu appellante haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet met concrete gevallen heeft gestaafd, komt het College niet toe aan de vragen of de door appellante beweerde praktijk niet in strijd is met de voorgeschreven, aan een kalenderjaar gerelateerde heffingsgrondslag, en zo ja of appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel kan slagen waar zodanige praktijk contra legem is.

Appellante heeft voorts aangevoerd dat artikel 5 van de Verordeningen er aan in de weg staat dat verweerder in latere jaren naheffingen oplegt.

Het College overweegt dienaangaande als volgt.

De in het bestreden besluit gehandhaafde naheffingen over de jaren 2001 tot en met 2005 zijn, anders dan appellante veronderstelt, niet gebaseerd op artikel 5 van de Verordeningen, maar vinden hun grondslag in artikel 6, dat verweerder de bevoegdheid verleent om eenmaal opgelegde heffingsnota’s te herzien, als bijvoorbeeld na een boekenonderzoek blijkt dat van onjuiste gegevens is uitgegaan. Artikel 5 regelt slechts de initiële oplegging van de heffing en ontneemt verweerder niet de bevoegdheid tot herziening buiten de in artikel 5 genoemde periode. Deze grief treft geen doel.

Het College laat de in 4.10 weergegeven nadere beroepsgrond buiten beoordeling wegens strijd met de goede procesorde, nu deze grond eerst ter zitting is aangevoerd.

Ten aanzien van de grief van appellante, weergegeven in rubriek 4.9 van deze uitspraak en gericht tegen de opslag van 5% op de naheffing, overweegt het College als volgt.

Verweerder heeft zich in de loop van de procedure wisselend uitgelaten over de aard en de grondslag van deze toeslag.

Blijkens het verslag van de bedrijfscontrole en de hiervoor in rubriek 3.1.9 weergegeven overwegingen van het bestreden besluit heeft de toeslag volgens verweerder tot doel te voorkomen dat een premie wordt gezet op het doen van een onjuiste aangifte. In het geval van appellante is de toeslag van 10% beperkt tot 5% wegens – kort samengevat – het ontbreken van opzet. Verweerder betwist dat sprake is van een boete.

Ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de toeslag is gebaseerd op artikel 6 van de Verordeningen in samenhang met artikel 3:6, derde lid, van de Verordening PT Algemene bepalingen 2003 en dat deze ziet op een vergoeding voor gemaakte kosten. Dat de toeslag in het geval van appellante is beperkt tot 5% is het gevolg van het feit dat er minder kosten zijn gemaakt, aldus verweerder. Voorts heeft verweerder verklaard dat in de voorheen geldende Verordening PT Algemene Bepalingen 1997 een soortgelijke bepaling als artikel 3:6 van de Verordening PT Algemene Bepalingen 2003 ontbrak. Laatstgenoemde Verordening Algemene Bepalingen 2003 is goedgekeurd door (uitsluitend) de SER en is in werking getreden op 16 oktober 2004.

Hoewel verweerder de aard en het doel van de toeslag in geding verschillend heeft geduid, – enerzijds neigt verweerder naar een karakterisering als boete, anderzijds zou sprake zijn van een vergoeding voor gemaakte kosten –, stelt het College vast dat de toeslag in ieder geval tot doel heeft de toepassing van de Verordeningen en de daarin besloten liggende heffingssystematiek te vergemakkelijken. Het College is dan ook van oordeel dat een dergelijke toeslag het karakter volgt van de heffing ten aanzien waarvan deze een functie vervult, zodat de toeslag in dit geval als bestemmingsheffing, derhalve ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij de Verordeningen aangegeven doel, moet worden beschouwd en deze - eveneens - zijn grondslag vindt in artikel 126, eerste en vierde lid, Wbo.

Niet in geschil is dat de Verordening PT Algemene Bepalingen 2003 is goedgekeurd door de SER, maar dat in strijd met artikel 126, vierde lid, Wbo ministeriële goedkeuring ontbreekt. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat artikel 3:6, derde lid, van de Verordening Algemene Bepalingen 2003 op dit punt onverbindend is en dat verweerder niet bevoegd was de naheffingen in geding te verhogen met een toeslag van 5%.

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd voor wat betreft de toeslag van 5% die over de nageheven bedragen is toegepast. Het College ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb zelf in de zaak te voorzien en de heffingsnota’s van 25 juli 2007 nader vast te stellen op de volgende bedragen: € 175,85 (2001), € 379,07 (2002), € 331,17 (2003), € 293,58 (2004) en € 246,03 (2005).

Verweerder zal met toepassing van artikel 8:75 van de Awb worden veroordeeld in de proceskosten van appellante. Dit zijn de kosten van de door haar gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, die met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 644,--.

Daarbij is uitgegaan van één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, tegen een waarde van € 322,-- per punt, betreffende een zaak van gemiddeld gewicht (wegingsfactor 1).

Het College zal voorts bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht dient te worden vergoed.

Het College: