§7.6. Nogmaals: de onafhankelijkheid van de rekenkamer

Na deze omschrijving van de taken van de rekenkamer(commissie) kan nadere gedachtevorming plaatsvinden omtrent het vraagstuk van de onafhankelijkheid. Een belangrijke vraag daarbij is of het recht aanknopingspunten biedt voor een onafhankelijke dan wel een meer door de raad gestuurde rekenkamer(commissie). Daarbij zal eerst worden gekeken naar wat volgens de Memorie van Toelichting de hoofdtaak van de rekenkamer(commissie) is: het onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid.

Een belangrijk voordeel van een onafhankelijke rekenkamer is dat het risico van politieke beïnvloeding van het onderzoek minder groot is dan bij rekenkamercommissies die door de raad kunnen worden aangestuurd (en/of die (deels) bestaan uit raadsleden). Dit verkleint de kans dat politiek gevoelige onderwerpen niet worden onderzocht uit coalitieoverwegingen of dat eventuele voor het college (of voor de raad zelf) onwelgevallige conclusies worden weggemoffeld. Het is uiteraard niet gezegd dat dit per definitie het geval is bij door de raad aangestuurde en/of door raadsleden bevolkte rekenkamercommissies, maar het risico dat dit gebeurt, is wel groter. Vanuit een oogpunt van publieke verantwoording van de besteding van fmanciële middelen is dit een goede zaak. Ook voor raadsminderheden in een sterk gepolitiseerde raad kan dit voordelig zijn.

Een mogelijk nadeel van de onafhankelijke positie van rekenkamers is dat zij niet alleen actor kunnen worden in het publieke debat, maar ook in het politieke debat. Omdat een onafhankelijke rekenkamer aan niemand verantwoording schuldig is, ontstaat het risico dat een rekenkamer een volstrekt eigen koers vaart en zich als het ware 'loszingt' van de overige organen van het gemeentebestuur. Een ander mogelijk nadeel van de 'afstandelijke' benadering van de onafhankelijke rekenkamer is dat hierdoor de positie van de raad niet wordt versterkt, waar dat wel had gekund.

Deze mogelijke voor- en nadelen zijn niet van juridische, maar van meer bestuurskundige aard. In de eerder aangehaalde vernietigingsbesluiten lijkt de regering daarnaast ook argumenten van meer juridische aard op te voeren waar zij het heeft over 'het in acht nemen van constitutionele verhoudingen'. Het is onduidelijk op welke constitutionele verhoudingen de regering doelt. Het kan zijn dat de regering hiermee refereert aan de onmogelijkheid van het introduceren van binnengemeentelijke toezichtsverhoudingen, maar het argument lijkt een wat breder bereik te hebben. De constitutionele verhoudingen zouden er aan in de weg staan dat de rekenkamer verplicht kan worden onderzoek uit te oefenen in opdracht van de raad.

Een constitutioneel uitgangspunt dat kan nopen tot onafhankelijke controle is dat van de rechtsstatelijkheid. De kern van de rechtsstaatgedachte is dat ook overheden gebonden zijn aan het recht. Hoewel hieruit voor Nederland geen al te strikte machtenscheiding voortvloeit, is zeker ook in de Nederlandse constellatie sprake van onafhankelijke rechtspraak. Het idee dat daarachter schuilgaat, is dat bij rechtmatigheidstoetsing (door een rechter, maar eventueel ook in de sfeer van het toezicht) waaraan voor betrokkenen rechtsgevolgen verbonden (kunnen) zijn, zou moeten gelden dat de instelling die deze toetsing uitvoert, onafhankelijk moet zijn van deze betrokkenen. Er zijn twee redenen waarom een onafhankelijke doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing mijns inziens in ieder geval geen rechtsstatelijke eis is. Ten eerste leidt deze toetsing door de rekenkamer(commissie)s niet tot rechtsgevolgen. Belangrijker is echter dat de toetsing van doelmatigheid en doeltreffendheid geen rechtsstatelijke, maar juist een meer democratische achtergrond heeft. De toetsing aan doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid is immers veeleer verbonden met het concept van verantwoording over het gebruik van de door de burger opgebrachte financiële middelen. Deze verantwoording kan plaatsvinden aan de vertegenwoordiging van de burger of rechtstreeks aan de burger zelf.

Een constitutionele norm die tegen de onafhankelijkheid van rekenkamers in stelling is gebracht, is die van het hoofdschap van de gemeenteraad (en het daarachter liggende uitgangspunt van democratie). Dit argument werd door de gemeenteraden van Gorinchem en Oirschot gebruikt in het beroep tegen de vernietiging van hun verordeningen met betrekking tot de rekenkamercommissie. De Afdeling was snel klaar met dit argument. Omdat de rapporten van de rekenkamer(commissie)s een adviserend karakter hebben, wordt de formele positie van de gemeenteraad hierdoor niet aangetast.1 Dit oordeel lijkt mij op zichzelf juist, maar staat in schril contrast met de opvatting die de Raad van State innam in haar advies bij de Wet dualisering gemeentebestuur. De Raad beroept zich hierbij niet rechtstreeks op het hoofdschap van het gemeentebestuur, maar suggereert toch dat het doeltreffendheidsonderzoek door een onafhankelijke rekenkamer het risico in zich draagt van aantasting van het politieke primaat van de gemeenteraad. De Raad van State meende:

De Raad van State gaat hierin zelfs zo ver dat hij adviseert de rekenkamer alleen doeltreffendheidsonderzoek te laten verrichten, voor zover de gemeenteraad haar dit opdraagt. Hoewel het goed is om te zien dat de wetgevingsadviserende en rechtsprekende taak van de Raad van State ook inhoudelijk strikt van elkaar gescheiden zijn, doet het in dit licht wat komisch aan dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State juist van oordeel is dat een onafhankelijke positie van de rekenkamer(commissie) ten opzichte van de raad "essentieel" is en dat zij een dergelijk recht van opdracht (zoals in de gemeenten Oirschot en Gorinchem feitelijk het geval was) niet accepteert.3

Toch is het de moeite waard kort stil te staan bij de in het oorspronkelijke wetgevingsadvies doorklinkende gedachte dat met name doeltreffendheidsonderzoek (deels) vraagt om een politiek oordeel van de rekenkamer(commissie). Het valt niet te ontkennen dat dat deel van het onderzoek van de rekenkamer(commissie) dat ziet op de al dan niet bereikte maatschappelijke effecten inderdaad een ruime appreciatiemarge in zich kan dragen. Dit speelt vooral bij het onderzoek naar de kosteneffectiviteit (onderdeel van de doelmatigheidstoets) en het onderzoek naar de mate waarin de gewenste maatschappelijke effecten van het gemeentelijke beleid daadwerkelijk bereikt zijn (onderdeel van de doeltreffendheidstoets). Dit heeft alles te maken met de omstandigheid dat de maatschappelijke effecten van het gevoerde beleid door allerlei maatschappelijke randfactoren minder gemakkelijk zijn vast te stellen dan de gemeentelijke activiteiten en prestaties. In termen van het gehanteerde voorbeeld moet worden toegegeven dat de vraag of het terugdringen van vandalisme niet ook op een andere manier had kunnen worden bereikt (doelmatigheidstoetsing), in ieder geval deels een politieke vraag is. Hierbij kunnen politieke verschillen van inzicht over bijvoorbeeld een preventieve versus een repressieve aanpak een belangrijke rol spelen. Ook het antwoord op de vraag of het maatschappelijke effect (het terugdringen van voetbalvandalisme) bereikt is, is vatbaar voor politieke interpretatie. Is het daarbij bijvoorbeeld voldoende dat de materiële schade voor de gemeente is gedaald (minder vernielde bushokjes en telefooncellen) of moet ook worden gekeken naar immateriële aspecten (kwetsende spreekkoren). De vraag in welke gevallen gemeentelijk beleid als succesvol kan worden beschouwd, is soms moeilijk te meten.

Dat gezegd hebbend, gaat het mijns inziens te kort door de bocht om te stellen dat doelmatigheids- en doeltreffendheidsoordelen per defmitie politieke oordelen zijn en dat dit noopt tot het aansturen van de rekenkamer(commissie) door de gemeenteraad. Sommige maatschappelijke effecten en causale verbanden tussen activiteiten en effecten zijn moeilijk te meten. Andere effecten (bijvoorbeeld daling van jeugdwerkloosheid) kunnen daarentegen aanzienlijk beter worden gemeten. Hetzelfde geldt doorgaans voor de activiteiten en de prestaties. In zekere zin hangt het 'politieke gehalte' van doelmatigheids- en doeltreffendheidstoetsing af van de mate van precisie waarmee de doelen vooraf (kunnen) worden geformuleerd. Een rekenkamer(commissie) die zich hiervan bewust is, zal zich doorgaans goed aan het vellen van politieke oordelen kunnen onttrekken. Bovendien, zelfs als een rekenkamer(commissie) dat niet zou kunnen, geldt ook hier dat haar rapport slechts tot advies aan de raad strekt. De raad kan ervoor kiezen een politiek getinte rapportage simpelweg te negeren. Hiermee kan worden geconcludeerd dat een onafhankelijke rekenkamer voor wat betreft de toetsing van de doelmatigheid en de doeltreffendheid geen rechtsstatelijke noodzaak is, maar evenmin inbreuk maakt op het hoofdschap en het politieke primaat van de raad.

Hetzelfde geldt ook voor de rechtmatigheidscontrole door de rekenkamer(commissie). Hoewel in hoofdstuk 9 zal worden betoogd dat het vanuit een oogpunt van rechtsstatelijkheid gewenst is dat rechtmatigheidsonderzoek zoveel mogelijk door onafhankelijke organen wordt verricht, geldt ook hier dat het oordeel van de rekenkamer(commissie) omtrent de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur uiteindelijk slechts leidt tot advies aan de betrokken gemeentelijke organen en kan leiden tot rechtsgevolgen zoals dat bij het bestuurlijke of rechterlijke toezicht en — indirect — zelfs bij de accountantscontrole het geval is.4

Ten aanzien van het eventuele toezicht op de gemeentelijke accountantsdiensten die zijn belast met de wettelijke controle van de jaarrekening, zou mijns inziens wél moeten gelden dat de betrokken rekenkamers onafhankelijk zijn. Deze constellatie is echter zo zeldzaam,5 dat zij niet zou hoeven te leiden tot een categorische keuze voor een onafhankelijke rekenkamer.

Voortbordurend op de gedachte dat de controle van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur vooral aanhaakt bij het concept van verantwoording, kan binnen dat concept worden onderscheiden in een tweetal hoofdmodaliteiten van rekenkamer(commissie)s die elk hun eigen voor- en nadelen kennen. Het eerste model vertrekt vanuit het idee van politieke verantwoording. Een politieke verantwoordingsrelatie is een relatie tussen gemeentelijke organen; in dit geval gaat het om de verantwoording van het college aan de raad. Hierdoor is de rekenkamer(commissie) in dit eerste model een meer raadsgeoriënteerd instituut, dat voornamelijk is ingesteld als versterking van de positie van de gemeenteraad. In dit model ligt aansturing door de gemeenteraad voor de hand en is het niet ondenkbaar dat ook raadsleden zitting hebben in de rekenkamer(commissie).

Het tweede model wordt ingegeven door de notie van publieke verantwoording. Hierin ligt de nadruk op verantwoording aan een breder gremium dan alleen de raad. Het betreft hier eerder een verantwoording aan de gemeentelijke ingezetenen. Onderwerp van controle is hierbij niet per se het college of de burgemeester, maar de gemeente als zodanig. Hierdoor kan ook de raad zelf nadrukkelijk onderwerp van onderzoek worden. Een aansturingsmogelijkheid in handen van de raad ligt in dit model niet voor de hand, laat staan de mogelijkheid een rekenkamer(commissie) te laten bevolken door raadsleden.

Het lijkt erop dat de regering in eerste instantie van eenzelfde soort onderscheid uitging. In haar oorspronkelijke kabinetsstandpunt ten aanzien van het rapport van de Staatscommissie signaleert zij namelijk een "principieel verschil" tussen onafhankelijke rekenkamers en de door gemeenteraadsleden bevolkte rekenkamerachtige commissies.6 Opvallend is wel dat de regering dit verschil in haar schorsings- en vernietigingsbesluiten teniet doet door alsnog te proberen de meer raadsgeoriënteerde rekenkamercommissies in het keurslijf van het onafhankelijke model te dwingen en daarmee de keuzevrijheid tussen beide modaliteiten — die een meerderheid in de Tweede Kamer voor ogen leek te hebben uiteindelijk weer teniet doet. Voor de rekenkamercommissies leidt dit uiteindelijk tot een constructie, waarin het mogelijk is dat de rekenkamerfunctie door een louter uit raadsleden bestaande commissie wordt uitgeoefend, terwijl de raad zelf deze commissie uit haar midden niet mag aansturen. Dit kan leiden tot situaties waarin gemeenteraden in de praktijk — en in weerwil van de jurisprudentie alsnog de belangrijkste sturende factor zijn bij de selectie van onderzoeksterreinen en de rekenkamercommissies dus nauwelijks onafhankelijk zijn. Het kan echter ook leiden tot situaties waarin raadsleden die zitting hebben in de rekenkamerscommissie in onnodige conflictsituaties terechtkomen met de overige raadsleden, omdat zij zich juist (te) onafhankelijk opstellen van hun naaste collega' s.

De problemen die zich — gelet op dit laatste — kunnen voordoen, kunnen worden voorkomen als de wetgever bereid zou zijn klare wijn te schenken. Daarbij zijn er eigenlijk drie opties:

De huidige stand van zaken met keuzeruimte voor wat betreft de bemensing, maar niet voor wat betreft de aansturing — met daardoor een sterk ambivalente positie voor raadsleden die lid zijn van rekenkamercommissies — is een vierde, maar tegelijkertijd ook de minst aantrekkelijke, optie.

Ten aanzien van de keuze die de wetgever wat dat betreft kan (of: zou moeten) maken, kan geschermd worden met allerhande juridisch klinkende argumenten. Het recht geeft echter geen antwoord op de vraag welke van de modaliteiten 'beter' is. De keuze tussen deze modaliteiten is uiteindelijk een politieke.

Zoals gezegd, de beslissing hieromtrent kan door de wetgever worden genomen, maar kan ook in handen worden gelegd van de gemeenten zelf. Dit laatste is met het amendement-De Cloe c.s. beoogd, maar is door de in dit hoofdstuk besproken schorsings- en vernietigingsbesluiten en de daarop volgende jurisprudentie danig vertroebeld geraakt.