HvJ EU, 08-04-2025, nr. C-292/23

De overwegingen 12, 30, 32, 83 en 85 tot en met 89 van verordening 2017/1939 luiden als volgt:

Artikel 4 van die verordening, met als opschrift ‘Taken’, luidt als volgt:

Artikel 8 van verordening 2017/1939, met het opschrift ‘Structuur van het EOM’, luidt als volgt:

Artikel 13 van die verordening, met als opschrift ‘De gedelegeerd Europese aanklagers’, bepaalt in lid 1 het volgende:

Artikel 28 van verordening 2017/1939, met als opschrift ‘Voeren van het onderzoek’, bepaalt in lid 1:

Artikel 30 van verordening 2017/1939, met als opschrift ‘Onderzoeksmaatregelen en andere maatregelen’, bepaalt in de leden 1, 4 en 5:

Artikel 41 van deze verordening, met als opschrift ‘Reikwijdte van de rechten van verdachten en beklaagden’, bepaalt als volgt:

Artikel 42 van die verordening, met als opschrift ‘Rechterlijke toetsing’, luidt:

Het EOM, de Spaanse, de Franse en de Nederlandse regering alsmede de Commissie betogen dat de tweede vraag niet-ontvankelijk is omdat zij louter hypothetisch is. Het hoofdgeding heeft immers betrekking op de omstandigheid dat personen tegen wie een onderzoek van het EOM loopt, opkomen tegen het besluit van het EOM om derden als getuige op te roepen, terwijl bij deze vraag aan de orde is of die getuigen zelf kunnen opkomen tegen dat besluit.

Het EOM voert voorts ook aan dat ook de derde en de vierde vraag hypothetisch zijn en stelt ter onderbouwing daarvan dat artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 bij gebreke van een rechtsgrondslag in het nationale recht niet automatisch een recht op rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen van dat orgaan verleent.

Volgens vaste rechtspraak rust er een vermoeden van relevantie op de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en wettelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof is de juistheid te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek om een prejudiciële beslissing van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 24 oktober 2018, XC e.a., C-234/17, EU:C:2018:853, punt 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In casu wenst de verwijzende rechter om te beginnen met zijn tweede vraag in essentie te vernemen of de artikelen 6 en 48 van het Handvest en artikel 7 van richtlijn 2016/343 zich verzetten tegen een regel van nationaal recht die niet voorziet in de mogelijkheid voor derden om wegens schending van hun grondrechten beroep in te stellen tegen een besluit van het EOM waarbij zij worden opgeroepen om als getuige te verschijnen.

Opgemerkt zij dat het hoofdgeding weliswaar betrekking heeft op een beroep tegen het besluit van 2 februari 2023 waarbij de gedelegeerd Europese aanklagers die in het hoofdgeding de zaak behandelen Y.C. en I.M.B. hebben opgeroepen als getuige, maar dat dit beroep niet is ingesteld door die personen zelf maar door I.R.O. en F.J.L.R., tegen wie het onderzoek van deze gedelegeerd Europese aanklagers in het kader waarvan dit besluit is genomen loopt. Bijgevolg is deze vraag niet-ontvankelijk, aangezien de verwijzende rechter niet uiteenzet waarom het, ondanks deze context, toch noodzakelijk is dat het Hof de tweede vraag beantwoordt.

Voorts wenst de verwijzende rechter met de derde en de vierde vraag in wezen te vernemen of de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling die de mogelijkheden om beroep in te stellen tegen procedurele handelingen van het EOM beperkt tot een aantal limitatief opgesomde gevallen en daardoor geen bescherming biedt die gelijkwaardig is aan die welke wordt geboden door de nationale procesregels die van toepassing zijn op beroepen tegen besluiten die zijn genomen door rechters van instructie (die op nationaal niveau de tegenhangers zijn van de gedelegeerd Europese aanklagers).

In dit verband is de verwijzende rechter, zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing, van oordeel dat het besluit van het EOM om Y.C. en I.M.B. als getuige op te roepen, dat aan de orde is in het hoofdgeding, bij de huidige stand van het nationale recht niet vatbaar is voor beroep. Bovendien is hij van mening dat, anders dan het EOM betoogt, het nationale recht aldus moet worden uitgelegd dat tegen besluiten waarbij een rechter van instructie gelast dat in een strafrechtelijk onderzoek onderzoeksmaatregelen worden uitgevoerd, beroep kan worden ingesteld.

Gelet op deze overwegingen, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof staat om de juistheid ervan na te gaan, zijn de derde en de vierde vraag relevant voor de beslechting van het bij de verwijzende rechter aanhangige geding, aangezien de ontvankelijkheid van het beroep in het hoofdgeding kan afhangen van het antwoord dat het Hof op die vragen zal geven. Overigens heeft de door het EOM opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid betrekking op de uitlegging van artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 en dus op de inhoudelijke behandeling van deze vragen en niet op de ontvankelijkheid ervan.

De derde en de vierde prejudiciële vraag zijn derhalve ontvankelijk.

Met zijn eerste, derde en vierde vraag, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939, gelezen in het licht van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, de artikelen 47 en 48 van het Handvest en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan personen tegen wie een onderzoek van het EOM loopt, niet rechtstreeks bij een bevoegde nationale rechterlijke instantie kunnen opkomen tegen een besluit waarbij de gedelegeerd Europese aanklager die de zaak behandelt getuigen oproept in het kader van dat onderzoek.

Artikel 4 van deze verordening bepaalt dat ‘[h]et EOM […] belast [is] met het instellen van onderzoek naar, het vervolgen en het voor de rechter brengen van daders van, en medeplichtigen aan, strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie schaden’. In dat verband stelt het EOM onderzoeken in, verricht het strafvervolgingshandelingen en treedt het op als openbaar aanklager bij de bevoegde rechtbanken van de lidstaten, totdat de zaak definitief is afgedaan.

In artikel 8, lid 1, van die verordening is bepaald dat het EOM een ondeelbaar orgaan van de Unie is dat als één dienst met een gedecentraliseerde structuur optreedt. Volgens artikel 8, leden 2 tot en met 4, bestaat het EOM uit een centraal niveau, te weten het centrale kantoor dat zich bevindt op de plaats waar de zetel van het EOM gevestigd is, en een decentraal niveau, dat wordt gevormd door de gedelegeerd Europese aanklagers, die werkzaam zijn in de lidstaten.

Volgens artikel 13, lid 1, van die verordening, gelezen in het licht van de overwegingen 30 en 32 ervan, moeten de onderzoeken van het EOM in de regel worden uitgevoerd door de gedelegeerd Europese aanklagers, die namens het EOM in hun respectieve lidstaten optreden [arrest van 21 december 2023, G. K. e.a. (Europees Openbaar Ministerie), C-281/22, EU:C:2023:1018, punt 42].

Krachtens artikel 28, lid 1, van verordening 2017/1939 kan de gedelegeerd Europese aanklager die de zaak behandelt overeenkomstig die verordening en het nationale recht zelf onderzoeks- en andere maatregelen nemen. Meer in het bijzonder zijn de gedelegeerd Europese aanklagers niet alleen bevoegd om de in artikel 30, lid 1, van die verordening genoemde onderzoeksmaatregelen vast te stellen, ten minste in gevallen waarin het te onderzoeken strafbare feit kan worden bestraft met een maximumstraf van minimaal vier jaar gevangenisstraf, maar ook om overeenkomstig artikel 30, lid 4, om andere maatregelen te verzoeken of te bevelen die in hun lidstaat in soortgelijke nationale gevallen krachtens het nationale recht beschikbaar zijn voor openbare aanklagers. Bovendien worden, zoals in artikel 30, lid 5, is bepaald, de procedures en de nadere voorwaarden voor het uitvoeren van de maatregelen beheerst door het toepasselijke nationale recht.

In deze context biedt artikel 86, lid 3, VWEU, zoals wordt uiteengezet in overweging 86 van verordening 2017/1939, de Uniewetgever, teneinde rekening te houden met de specifieke aard van de taken en de structuur van het EOM — die afwijkt van die van alle andere organen en instanties van de Unie —, de mogelijkheid om bijzondere voorschriften vast te stellen voor de rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen die het EOM in de uitoefening van zijn ambt verricht.

De Uniewetgever heeft van deze mogelijkheid gebruikgemaakt door artikel 42 van deze verordening vast te stellen. In het eerste lid van dat artikel staat dat de procedurele handelingen van het EOM die bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren, moeten worden getoetst door de bevoegde nationale rechter overeenkomstig de voorschriften en procedures in het nationale recht.

Om te bepalen of artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan personen tegen wie een onderzoek van het EOM loopt, niet rechtstreeks bij een bevoegde nationale rechterlijke instantie kunnen opkomen tegen een besluit waarbij de gedelegeerd Europese aanklager die de zaak behandelt getuigen oproept in het kader van dat onderzoek, moet worden onderzocht of een dergelijk besluit valt onder het begrip ‘procedurele handelingen van het EOM die bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren’ in de zin van die bepaling.

Volgens vaste rechtspraak vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het beginsel van gelijke behandeling als algemene regel dat de termen van een Unierechtelijke bepaling die voor de vaststelling van haar betekenis en reikwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, in de gehele Unie autonoom en op eenvormige wijze worden uitgelegd, waarbij niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstelling van de regeling waarvan zij deel uitmaakt [arrest van 30 april 2024, M.N. (EncroChat), C-670/22, EU:C:2024:372, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

In de eerste plaats is het juist dat de bevoegde nationale rechterlijke instanties volgens de bewoordingen van artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 overgaan tot rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen van het EOM die bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren ‘overeenkomstig de voorschriften en procedures in het nationale recht’.

Uit de termen zelf van artikel 42, lid 1, van die verordening volgt echter dat deze verwijzing naar ‘voorschriften en procedures in het nationale recht’ uitsluitend betrekking heeft op de wijze waarop de bevoegde nationale rechterlijke instanties de betrokken handelingen aan rechterlijke toetsing onderwerpen, en niet op de reikwijdte van het begrip ‘procedurehandelingen van het EOM die bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren’. In dat opzicht verwijst deze bepaling niet naar het recht van de lidstaten in de zin van de in punt 51 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 39 tot en met 43 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt bovendien uit de bewoordingen en de opzet van artikel 42 van verordening 2017/1939, gelezen in het licht van de overwegingen 86, 87 en 89 ervan, alsmede uit de context van deze bepaling, dat zij met name tot doel heeft te zorgen voor een verdeling van de bevoegdheden tussen de nationale rechterlijke instanties en de rechterlijke instanties van de Unie in het kader van de uitoefening van de rechterlijke toetsing van de activiteiten van het EOM.

Zoals in de punten 49 en 52 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, bepaalt artikel 42, lid 1, van die verordening dat de nationale rechterlijke instanties bevoegd zijn om over te gaan tot toetsing van de procedurele handelingen van het EOM die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren, terwijl de leden 2 tot en met 8 van artikel 42 de gevallen opsommen waarin de rechterlijke toetsing van de activiteiten van het EOM onder de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie valt.

In het bijzonder verleent artikel 42, lid 3, van verordening 2017/1939 de rechterlijke instanties van de Unie de bevoegdheid om overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU de besluiten van het EOM tot seponering van een zaak te toetsen, voor zover deze rechtstreeks op basis van het Unierecht worden aangevochten. Bovendien toetsen de rechterlijke instanties van de Unie op grond van lid 8 van artikel 42 overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU ook besluiten van het EOM die gevolgen hebben voor de rechten op gegevensbescherming van de betrokkenen uit hoofde van hoofdstuk VIII, en besluiten van het EOM die geen procedurele handelingen zijn, zoals besluiten van het EOM inzake het recht op toegang van het publiek tot documenten, of overeenkomstig artikel 17, lid 3, van die verordening aangenomen besluiten inzake het ontslag van gedelegeerd Europese aanklagers, of enig ander administratief besluit.

Bijgevolg zijn ‘procedurele handelingen’ in de zin van artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 handelingen waarvan de wettigheid in beginsel door de nationale rechterlijke instanties wordt getoetst. Het voorgaande geldt met uitzondering van de in artikel 42, lid 3, van die verordening genoemde handelingen en is te plaatsen tegenover besluiten inzake de bescherming van persoonsgegevens en ‘administratieve besluiten’ van het EOM in de zin van artikel 42, lid 8, van de verordening, die binnen de werkingssfeer van artikel 263 VWEU vallen.

Uit het voorgaande volgt dat het begrip ‘procedurele handelingen van het EOM die bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren’ in de zin van artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 een autonoom Unierechtelijk begrip is dat op basis van uniforme criteria moet worden uitgelegd. Alleen met die uitlegging kan er immers voor worden gezorgd dat in de gehele Unie de bevoegdheden tussen de nationale rechterlijke instanties en de rechterlijke instanties van de Unie op samenhangende wijze worden verdeeld in het kader van de uitoefening van de rechterlijke toetsing van de activiteiten van het EOM.

In de tweede plaats moet worden onderzocht of een besluit van het EOM om getuigen op te roepen onder dat begrip valt, welk begrip in verordening 2017/1939 niet wordt omschreven.

In dit verband blijkt ten eerste uit overweging 87 van deze verordening dat onder de uitdrukking ‘procedurele handelingen’ met name de handelingen vallen die het EOM in het kader van het onderzoek verricht. Vast staat dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit een ‘procedurele handeling’ is overeenkomstig de gebruikelijke betekenis die aan dit begrip moet worden gegeven, en dat deze handeling is vastgesteld in het kader van een onderzoek van het EOM.

Wat ten tweede de vraag betreft of een dergelijk besluit moet worden beschouwd als een procedurele handeling ‘die bedoeld is om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren’, moet om te beginnen worden opgemerkt dat de gebruikte formulering overeenkomt met het criterium dat in artikel 263, eerste alinea, VWEU wordt gehanteerd om te bepalen tegen welke handelingen bij de rechterlijke instanties van de Unie kan worden opgekomen in het kader van het in dat artikel bedoelde beroep tot nietigverklaring.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 263, eerste alinea, VWEU kan worden ingesteld tegen elke door de instellingen, organen of instanties van de Unie vastgestelde bepaling of maatregel, ongeacht de vorm, waarmee wordt beoogd bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de belangen van een natuurlijke of rechtspersoon kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen (arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie, C-619/20 P en C-620/20 P, EU:C:2022:722, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit de bewoordingen van artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939, gelezen in het licht van de algemene opzet van deze verordening en de doelstelling van artikel 42, kan dus worden afgeleid dat de Uniewetgever, door een soortgelijk criterium te hanteren als dat van artikel 263, eerste alinea, VWEU, de verplichte rechterlijke toetsing van procedurele handelingen van het EOM niet heeft willen beperken tot bepaalde specifieke categorieën procedurele handelingen, maar deze toetsing heeft willen uitbreiden tot alle procedurele handelingen die beogen bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de belangen van derden kunnen aantasten doordat zij hun rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, en met name ook tot handelingen die in het kader van een strafrechtelijk onderzoek worden vastgesteld.

In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat volgens overweging 87 van verordening 2017/1939 de term ‘derden’ in artikel 42 van deze verordening verwijst naar een categorie van personen waartoe niet alleen de ‘verdachte’ en het ‘slachtoffer’ behoren, maar ook ‘andere belanghebbenden wier rechten kunnen worden geschaad door dergelijke handelingen’.

Verder is het zo dat de Uniewetgever in de derde alinea van overweging 87 van die verordening ter illustratie van het begrip ‘procedurele handelingen die niet bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren’ enkel de aanwijzing van deskundigen en de terugbetaling van de kosten van getuigen uitdrukkelijk heeft genoemd. Hoewel deze opsomming niet limitatief is, kan niet bij voorbaat worden uitgesloten dat een besluit om getuigen op te roepen, dat niet één van de in deze overweging genoemde procedurele handelingen is, kan worden geacht bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de belangen van de betrokkene kunnen aantasten doordat zij zijn rechtspositie aanmerkelijk wijzigen.

Ten tweede is de in punt 63 van het onderhavige arrest uiteengezette uitlegging de enige die de eerbiediging kan waarborgen van het beginsel dat de Unie een unie is die wordt beheerst door het recht, in die zin dat haar instellingen, organen en instanties niet ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met, inzonderheid, de Verdragen, de algemene rechtsbeginselen en de grondrechten (zie in die zin arrest van 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C-583/11 P, EU:C:2013:625, punt 91 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Er moet echter ook aan worden herinnerd dat, om in een bepaald geval vast te stellen of de bestreden handeling beoogt bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen, op de wezenlijke inhoud ervan moet worden gelet en de gevolgen ervan moeten worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van de betrokken handeling, waarbij in voorkomend geval rekening moet worden gehouden met de context waarin zij is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie die deze handeling heeft vastgesteld. Deze bevoegdheden moeten niet op een abstracte manier worden opgevat, maar als factoren die licht kunnen werpen op de concrete analyse van de inhoud van die handeling, welke analyse essentieel en onmisbaar is (zie naar analogie arrest van 22 september 2022, IMG/Commissie, C-619/20 P en C-620/20 P, EU:C:2022:722, punt 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op de in de punten 62 tot en met 67 van het onderhavige arrest genoemde criteria kan de vraag of een besluit van een gedelegeerd Europese aanklager om getuigen op te roepen beoogt bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de rechten van personen tegen wie een onderzoek is ingesteld, zoals verzoekers in het hoofdgeding, kunnen aantasten doordat hun rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd, niet in algemene en abstracte termen worden beantwoord.

Deze criteria houden immers in dat de betrokken handeling in concreto wordt beoordeeld in het licht van met name de hoedanigheid van de ‘derde’ die deze handeling aanvecht, de inhoud van de handeling, de context waarin zij is vastgesteld en de bevoegdheden van de instantie die de handeling heeft vastgesteld.

In dit verband moet worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit de overwegingen 83 en 85 tot en met 87 van verordening 2017/1939, artikel 42, lid 1, van deze verordening, gelezen in samenhang met artikel 41 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat de rechterlijke toetsing van de procedurele handelingen die bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren, het mogelijk maakt om te waarborgen dat het EOM de fundamentele rechten eerbiedigt van de personen ten aanzien van wie die handelingen rechtsgevolgen creëren, en met name om na te gaan of dat orgaan overeenkomstig de artikelen 47 en 48 van het Handvest het recht op een eerlijk proces en de rechten van de verdediging van verdachten en beklaagden in acht neemt.

In het bijzonder houdt een dergelijke toetsing onder meer in dat niet alleen voor de in het Unierecht neergelegde en in artikel 41, lid 1, van die verordening genoemde procedurele rechten van verdachten en beklaagden wordt nagegaan of deze worden geëerbiedigd, maar is dat overeenkomstig artikel 41, lid 3, ervan ook het geval voor alle procedurele rechten die het toepasselijke nationale recht toekent aan die personen en aan andere bij de procedures van het EOM betrokken personen.

Aangezien de omvang van de procedurele waarborgen die aan de verschillende categorieën van personen worden verleend kan variëren afhankelijk van de nationale procesregels van de betrokken lidstaat, kunnen de procedurele handelingen waartegen deze personen voor de nationale rechterlijke instanties kunnen opkomen bijgevolg ook verschillen qua reikwijdte, afhankelijk van het toepasselijke nationale recht.

De beoordeling van de gevolgen die een besluit om getuigen op te roepen heeft voor de rechten van personen tegen wie een onderzoek loopt, hangt dus tot op zekere hoogte af van de nationale procesregels en van de specifieke context van het strafonderzoek binnen het kader waarvan het EOM dat besluit heeft vastgesteld. De nationale rechterlijke instanties die bevoegd zijn om de rechterlijke toetsing van artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 uit te voeren zijn dan ook het meest geschikt om die beoordeling te maken.

Deze uitlegging wordt bevestigd door de overwegingen 12 en 87 van deze verordening. Om te beginnen volgt uit overweging 12 dat de Uniewetgever overeenkomstig de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid die zijn neergelegd in artikel 5, leden 3 en 4, VEU het niveau van harmonisatie van de rechterlijke toetsing van procedurele handelingen van het EOM heeft willen beperken tot hetgeen strikt noodzakelijk is om een uniform niveau van effectieve rechterlijke bescherming voor die handelingen te waarborgen in overeenstemming met het primaire Unierecht. Voorts strookt de gehanteerde uitlegging ook met het feit dat dit orgaan van de Unie in hoge mate geïntegreerd is in de strafprocesrechtsstelsels van de lidstaten en binnen die stelsels zijn bevoegdheden uitoefent. Zoals blijkt uit de eerste alinea van overweging 87 van deze verordening rechtvaardigt dit dat de nationale rechterlijke instanties bevoegd zijn ten aanzien van de in artikel 42, lid 1, van deze verordening bedoelde procedurele handelingen.

Hieruit volgt dat het aan de bevoegde nationale rechterlijke instanties staat om, in het licht van met name de nationale procesregels en de specifieke context van het lopende strafonderzoek, te beoordelen of een besluit van een gedelegeerd Europese aanklager om getuigen op te roepen, beoogt bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de belangen van de personen die tegen dat besluit opkomen — zoals in casu de personen tegen wie het betreffende onderzoek loopt — kunnen aantasten doordat hun rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd, met name doordat hun procedurele rechten worden aangetast. Indien dat het geval is, is dat besluit krachtens artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 vatbaar voor toetsing door die rechterlijke instanties.

Wat in de derde plaats de vraag betreft of die rechterlijke toetsing eventueel de vorm moet aannemen van een rechtstreeks beroep tegen dat besluit, moet worden opgemerkt dat uit de bewoordingen van deze bepaling niet blijkt of de lidstaten moeten voorzien in een specifiek rechtsmiddel waarmee een procedurele handeling van het EOM rechtstreeks kan worden aangevochten en of de toetsing noodzakelijkerwijs de nietigverklaring van het bestreden besluit moet beogen.

In die bepaling wordt daarentegen wel gesteld dat de betrokken rechterlijke toetsing wordt verricht ‘overeenkomstig de voorschriften en procedures in het nationale recht’. Hieruit volgt dat deze bepaling, mits de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten ten volle worden gewaarborgd, niet uitsluit dat in lidstaten waar de regels van strafvordering niet voorzien in een dergelijk specifiek rechtsmiddel om tegen gedurende de procedure verrichte handelingen op te komen, die rechterlijke toetsing incidenteel kan plaatsvinden.

Deze uitlegging vindt steun in overweging 88 van verordening 2017/1939, waarin wordt vermeld dat met betrekking tot de door de nationale rechterlijke instanties verrichte toetsing van de wettigheid van procedurele handelingen die bedoeld zijn om rechtsgevolgen ten aanzien van derden te creëren, in doeltreffende rechtsmiddelen moet worden voorzien overeenkomstig artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU.

Deze bepaling van het VEU verplicht de lidstaten om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren. Volgens de rechtspraak van het Hof komt deze verplichting overeen met het in artikel 47, eerste alinea, van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte voor eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden. Die verplichting houdt alleen in dat eenieder het recht wordt toegekend om in rechte op te komen tegen een voor hem bezwarende handeling die afbreuk kan doen aan die rechten en vrijheden, en niet noodzakelijkerwijs dat de houder van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte rechtstreeks beroep moet kunnen instellen dat er primair toe strekt een bepaalde maatregel aan te vechten, voor zover er voor de verschillende bevoegde nationale rechters een of meer rechtsmiddelen bestaan waarmee hij incidenteel een rechterlijke toetsing van die maatregel kan verkrijgen waarmee de eerbiediging van de hem door het Unierecht verleende rechten en vrijheden wordt gewaarborgd, zonder dat hij zich hoeft bloot te stellen aan het risico dat hem een sanctie wordt opgelegd wegens niet-naleving van de betrokken maatregel [zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rechtsbescherming tegen een verzoek om inlichtingen in belastingzaken), C-245/19 en C-246/19, EU:C:2020:795, punten 47, 58 en 79 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939 moet weliswaar worden gelezen in het licht van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU en de artikelen 47 en 48 van het Handvest, maar laat de procedurevoorschriften voor de toetsing door de nationale rechter onverlet. De toetsing kan dus ook de vorm aannemen van een incidentele toetsing, met name door de strafrechter die de zaak zal beoordelen, mits er met die procedurevoorschriften wordt gewaarborgd dat er sprake is van een doeltreffende voorziening in rechte. Daarvoor is vereist dat de aangezochte rechter bevoegd is om alle feitelijke en juridische vraagstukken die relevant zijn voor de beslechting van dat geding te onderzoeken. Deze rechter moet met name bevoegd zijn om na te gaan of de bewijzen waarop die handeling berust niet zijn verkregen of gebruikt in strijd met de door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden van de betrokkene [zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rechtsbescherming tegen een verzoek om inlichtingen in belastingzaken), C-245/19 en C-246/19, EU:C:2020:795, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

In de vierde en laatste plaats moet artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939, zoals de bewoordingen van overweging 88 van die verordening suggereren, worden uitgelegd in het licht van het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten.

Volgens dit beginsel staat het aan de interne rechtsorde van elke lidstaat om de procedureregels vast te stellen voor de rechtsmiddelen die nodig zijn om de justitiabelen op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren dat hun recht op effectieve rechterlijke bescherming wordt geëerbiedigd. Voorwaarde daarbij is wel dat die regels — in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen — niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie in die zin arrest van 21 december 2021, Randstad Italia, C-497/20, EU:C:2021:1037, punten 56 en 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak)].

Met betrekking tot het gelijkwaardigheidsbeginsel heeft de verwijzende rechter twijfels geuit over de vraag of de toepasselijke nationale procedureregels zich verdragen met dit beginsel.

Om te toetsen of het gelijkwaardigheidsbeginsel is geëerbiedigd, moeten eerst de vergelijkbare procedures of beroepen worden geïdentificeerd en dient vervolgens te worden beoordeeld of de op het nationale recht gebaseerde beroepen gunstiger worden behandeld dan de beroepen die betrekking hebben op de bescherming van de rechten die particulieren aan het Unierecht ontlenen [arrest van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep), C-180/17, EU:C:2018:775, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Wat de vergelijkbaarheid van de beroepen betreft, staat het aan de nationale rechter, die rechtstreeks bekend is met de toepasselijke procedureregels, om na te gaan of de betrokken beroepen vergelijkbaar zijn wat hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken betreft [arrest van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep), C-180/17, EU:C:2018:775, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

In casu blijkt, zoals in de punten 29 en 40 van het onderhavige arrest is aangegeven, uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de rechtsmiddelen tegen de procedurele handelingen van de gedelegeerd Europese aanklagers die in Spanje aangewezen zijn, moeten worden vergeleken met de rechtsmiddelen die in het nationale recht bestaan tegen soortgelijke handelingen van een rechter van instructie, die op nationaal niveau gelijkstaat aan een gedelegeerd Europese aanklager.

Wat de gelijksoortige behandeling van de beroepen betreft, zij eraan herinnerd dat ieder geval waarin de vraag rijst of een nationale procedureregel inzake op het Unierecht gebaseerde beroepen minder gunstig is dan de regels betreffende soortgelijke nationale beroepen, door de nationale rechter moet worden onderzocht met inaanmerkingneming van de plaats van de betrokken regels in de gehele procedure, van het verloop van deze procedure en van de bijzondere kenmerken van die regels voor de verschillende nationale instanties [arrest van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep), C-180/17, EU:C:2018:775, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Zoals de advocaat-generaal in punt 61 van zijn conclusie in essentie heeft opgemerkt, lijkt in dit verband uit de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens naar voren te komen dat personen tegen wie een onderzoek is ingesteld door een in Spanje aangewezen gedelegeerd Europese aanklager zich in een minder gunstige situatie bevinden dan personen tegen wie een onderzoek door een rechter van instructie is ingesteld, aangezien de nationale regeling die van toepassing is op de rechterlijke toetsing van procedurele handelingen van het EOM niet de mogelijkheid kent om een rechtstreeks beroep in te stellen tegen een besluit waarbij getuigen worden opgeroepen, terwijl de regeling die van toepassing is op de rechterlijke toetsing van een soortgelijke handeling van een rechter van instructie voorziet in de mogelijkheid om beroep in te stellen bij die rechter van instructie of bij een hogere rechterlijke instantie.

Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in het licht van de in punt 87 van het onderhavige arrest genoemde criteria inderdaad het geval is, en met name of de door de Spaanse regering en het EOM in hun schriftelijke opmerkingen verdedigde uitlegging van het nationale recht dat in een zuiver interne situatie procedureregels kunnen worden toegepast die niet in een dergelijk rechtstreeks beroep voorzien, moet worden afgewezen.

Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, moet worden geoordeeld dat dit in casu geen eisen met zich meebrengt die verder gaan dan die welke voortvloeien uit het recht op effectieve rechterlijke bescherming, zoals gewaarborgd door artikel 47, eerste alinea, van het Handvest en artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU [zie in die zin arrest van 26 september 2018, Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Schorsende werking van het hoger beroep), C-180/17, EU:C:2018:775, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Uit punt 79 van het onderhavige arrest blijkt dat deze bepalingen van primair Unierecht zich er niet tegen verzetten dat een procedurele handeling van het EOM waarbij getuigen worden opgeroepen, niet vatbaar is voor rechtstreeks beroep, mits is voldaan aan de vereisten die met name in dat punt 79 en in punt 80 van dit arrest in herinnering zijn gebracht.

Gelet op een en ander dient op de eerste, de derde en de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 42, lid 1, van verordening 2017/1939, gelezen in het licht van artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU, de artikelen 47 en 48 van het Handvest en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, aldus moet worden uitgelegd dat een besluit waarbij de gedelegeerd Europese aanklager die de betrokken zaak behandelt getuigen oproept in het kader van een onderzoek, op grond van artikel 42, lid 1, van die verordening onderworpen is aan toetsing door de bevoegde nationale rechterlijke instantie wanneer met dit besluit wordt beoogd bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen die de personen die tegen dat besluit opkomen — zoals de personen tegen wie dat onderzoek loopt — in hun belangen raken doordat hun rechtspositie aanmerkelijk wordt gewijzigd. Indien dat het geval is, moeten die personen er op grond van het nationale recht zeker van kunnen zijn dat het besluit daadwerkelijk, althans incidenteel, wordt getoetst, eventueel door de strafrechter die de zaak zal beoordelen. Wanneer de nationale procedurele bepalingen betreffende vergelijkbare, op basis van nationaal recht ingestelde beroepen echter voorzien in de mogelijkheid om rechtstreeks op te komen tegen een soortgelijk besluit, moet deze mogelijkheid op grond van het gelijkwaardigheidsbeginsel ook openstaan voor die personen.