HvJ EU, 06-07-2023, nr. C-663/21

Ik wijs erop dat geen van de vragen van de verwijzende rechters betrekking heeft op de vraag wat het vereiste dat de betrokken derdelander ‘definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf’ betekent. Deze vraag wordt echter rechtstreeks gesteld in de zaak Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C-402/22), die momenteel op initiatief van de Raad van State (Nederland) bij het Hof aanhangig is. Aangezien die zaak dus het passende kader zal vormen voor de afbakening van deze voorwaarde13., beperk ik mij hier tot de volgende opmerkingen die zijn ingegeven door het contrast tussen de veroordelingen in de onderhavige zaken.

Zo betreft zaak C-663/21 een derdelander van wie de vluchtelingenstatus is ingetrokken nadat hij wegens diverse strafbare feiten tot verschillende voorwaardelijke gevangenisstraffen was veroordeeld. Zaak C-8/22 betreft op haar beurt een derdelander van wie de vluchtelingenstatus is ingetrokken nadat hij was veroordeeld tot 25 jaar gevangenisstraf voor het plegen van verschillende strafbare feiten, waaronder een levensdelict.

Gevoelsmatig en onder voorbehoud van een nadere omschrijving van het begrip ‘veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf’, lijkt mij een vrijheidsstraf van een duur en voor een strafbaar feit als in zaak C-8/22 onder deze definitie te vallen of althans niet duidelijk buiten de werkingssfeer ervan.

Wat betreft zaak C-663/21 kan men zich daarentegen de vraag stellen of meerdere voorwaardelijke gevangenisstraffen voor strafbare feiten die elk afzonderlijk niet als een ‘bijzonder ernstig misdrijf’ kunnen worden aangemerkt, voldoen aan de in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 gestelde voorwaarde. Daardoor rijst met name de vraag of door de optelsom van verschillende strafbare feiten de door deze bepaling vereiste graad van bijzondere ernst kan worden bereikt.

Ik ga hier niet in op deze vragen, die in het kader van de onderhavige zaken geen voorwerp van discussie zijn geweest, en beperk mij ertoe de aandacht van de verwijzende rechters te vestigen op het feit dat zij, wanneer zij gevolgen moeten verbinden aan de antwoorden van het Hof op hun vragen, niet voorbij kunnen gaan aan de voorafgaande toetsing of de betrokkene is veroordeeld voor een ‘bijzonder ernstig misdrijf’ in de zin van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95. Dat is namelijk een onontbeerlijke voorwaarde voor de toepassing van de door deze bepaling geboden mogelijkheid om de vluchtelingenstatus in te trekken.

Maar volstaat dit als voorwaarde om gebruik te maken van deze mogelijkheid tot intrekking? Voor het antwoord op deze vraag moet voor de toepassing van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 het verband tussen een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf en het bestaan van een gevaar voor de samenleving worden verduidelijkt, om hieruit af te leiden of dit al dan niet twee cumulatieve voorwaarden zijn.

Met zijn eerste en derde vraag in zaak C-8/22 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat de in deze bepaling neergelegde grond voor intrekking van de vluchtelingenstatus kan worden toegepast wanneer vaststaat dat de betrokkene definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf, zonder dat als afzonderlijke voorwaarde hoeft te worden nagegaan of deze persoon een gevaar vormt voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt.

Deze vragen vereisen dat wordt nagegaan of er een verband van automatische causaliteit is tussen de twee elementen, namelijk de definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf en het bestaan van een gevaar voor de samenleving van de betrokken lidstaat, zodat het eerste element noodzakelijkerwijs het tweede meebrengt, dan wel of dat twee elementen zijn die weliswaar met elkaar verbonden zijn, maar elk afzonderlijk moeten worden aangetoond.

Anders gezegd, moet ervan worden uitgegaan dat artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 een enkele voorwaarde voor de intrekking van de vluchtelingenstatus behelst, namelijk dat het gevaar voor de samenleving uitsluitend voortvloeit uit het feit dat de begunstigde van de vluchtelingenstatus definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf? Of moet ervan worden uitgegaan dat deze bepaling deze intrekking afhankelijk stelt van twee voorwaarden, zodat een lidstaat, naast het bestaan van een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf, ook moet aantonen dat de vluchteling een gevaar voor de samenleving vormt?

De lidstaten lijken op dit punt van mening te verschillen. Volgens sommige volstaat een veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf hoe dan ook om de betrokkene als een gevaar voor de samenleving te beschouwen. Andere vinden dat als afzonderlijke voorwaarde ook het bestaan van een dergelijk gevaar moet worden vastgesteld.14.

Evenals de Commissie acht ik een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf weliswaar voor de intrekking van de vluchtelingenstatus krachtens artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 noodzakelijk maar niet afdoende.15. In dit verband moet ook worden nagegaan en vastgesteld of de betrokkene een gevaar vormt voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt. Deze bepaling bevat dus twee voorwaarden die weliswaar met elkaar verband houden, maar verschillend zijn en waaraan cumulatief moet worden voldaan. Een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf is dus zowel een voorwaarde voor het bestaan van een gevaar voor de samenleving, overeenkomstig de genoemde bepaling, als een relevant element voor de beoordeling van dat gevaar. Deze veroordeling is echter niet het enige element voor een dergelijke beoordeling, zoals ik hieronder zal toelichten.

De bewoordingen van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 pleiten mijns inziens voor een dergelijke uitlegging.

Hoewel er verschillen zijn tussen de taalversies van deze bepaling16., komt daarin tot uitdrukking dat de betrokkene niet alleen moet zijn veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf, maar dat ook moet worden vastgesteld dat er een verband bestaat tussen het misdrijf waarvoor deze persoon is veroordeeld en het gevaar dat van hem uitgaat. De persoon moet dus een gevaar vormen vanwege het misdrijf dat hij heeft gepleegd.17.

Het in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 vereiste gevaar voor de samenleving staat dus niet vast wanneer het gebaseerd is op beweringen betreffende door de betrokkene gepleegde strafbare feiten of betreffende het algemene gedrag van de betrokkene die niet hebben geleid tot een definitieve veroordeling wegens een bijzonder ernstig misdrijf.

Evenals het Hof heeft verklaard met betrekking tot de overeenkomstige grond van artikel 21, lid 2, van richtlijn 2004/83, op grond waarvan terugleiding van een vluchteling mogelijk is, moet ervan worden uitgegaan dat artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 strikte voorwaarden verbindt aan de intrekking van de vluchtelingenstatus, omdat, in het bijzonder, alleen een vluchteling die definitief is veroordeeld voor een ‘bijzonder ernstig misdrijf’ kan worden geacht een ‘gevaar [te vormen] voor de samenleving van die lidstaat’ in de zin van die bepaling.18. Deze strikte voorwaarden vormen de tegenhanger van de zwaarwegende gevolgen van de intrekking van de vluchtelingenstatus, namelijk dat de betrokkene niet langer alle in hoofdstuk VII van deze richtlijn genoemde rechten en voordelen heeft, aangezien die met deze status verband houden.19.

Dat er een verband is tussen de twee in artikel 14, lid 4, onder b), van de richtlijn genoemde elementen betekent mijns inziens evenwel niet dat het bestaan van een gevaar voor de samenleving in alle gevallen moet worden geacht automatisch voort te vloeien uit een veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf, zodat het niet nodig is een dergelijk gevaar aan te tonen.

Los van de taalversies en de wijze waarop zij het verband tussen een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf en het bestaan van een gevaar voor de samenleving tot uitdrukking brengen, brengt het feit dat in de bewoordingen van deze bepaling naar deze twee elementen wordt verwezen, mij namelijk tot de slotsom dat de wetgever van de Unie aldus heeft bepaald dat aan twee cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan om de vluchtelingenstatus te kunnen intrekken. Indien het gevaar voor de samenleving geen autonome voorwaarde zou vormen, zou de wetgever er logischerwijs genoegen mee hebben genomen de intrekking van de vluchtelingenstatus toe te staan op de enkele grond van een veroordeling wegens een bijzonder ernstig misdrijf.20.

Dat heeft deze wetgever overigens gedaan door bijvoorbeeld in artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/95 te bepalen dat het plegen van een ‘ernstig, niet-politiek misdrijf’ een van de gronden voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus is en in artikel 17, lid 1, onder b), van die richtlijn het plegen van een ‘ernstig misdrijf’ onder de gronden voor uitsluiting van subsidiaire bescherming te scharen. Wat betreft de gronden voor uitsluiting van subsidiaire bescherming, vormen de ernstige redenen om aan te nemen dat de betrokkene een ‘gevaar vormt voor de gemeenschap of voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt’, bovendien een afzonderlijke en autonome uitsluitingsgrond.

Op basis van een vergelijking van deze bepalingen leid ik uit de specifieke bewoordingen van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 af dat het bestaan van een gevaar voor de samenleving niet automatisch en in alle gevallen kan voortvloeien uit een veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf, anders zou het vereiste dat de betrokkene een gevaar voor de samenleving vormt, overbodig worden.

Anders dan de Belgische regering betoogt, heeft de uitlegging ten gunste van het bestaan van twee cumulatieve voorwaarden niet tot gevolg dat de andere in artikel 14, lid 4, onder a), van richtlijn 2011/95 genoemde grond voor intrekking van de vluchtelingenstatus, namelijk dat er goede redenen bestaan om een vluchteling te beschouwen als ‘een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt’, zijn nuttig effect verliest. Deze grond heeft mijns inziens namelijk een eigen werkingssfeer, omdat hij zowel de interne als de externe veiligheid van een lidstaat omvat. Zo kan de openbare veiligheid door de aantasting van het functioneren van essentiële instellingen en openbare diensten alsook het overleven van de bevolking, door het risico van een ernstige verstoring van de externe betrekkingen of van de vreedzame co-existentie van de volkeren, en door de aantasting van militaire belangen in gevaar worden gebracht.21. In die zin verschilt het gevaar voor de veiligheid van een lidstaat in de zin van artikel 14, lid 4, onder a), van richtlijn 2011/95 van het gevaar voor de samenleving van een lidstaat als bedoeld in artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn, dat meer betrekking heeft op de handhaving van de openbare orde in de betrokken lidstaat.22.

De uitlegging dat de bevoegde autoriteit zich niet mag beperken tot het kennisnemen van een vroegere veroordeling om de vluchtelingenstatus krachtens deze bepaling te kunnen intrekken, vindt mijns inziens steun in de noodzaak om deze bepaling strikt uit te leggen, rekening houdend met het doel van de richtlijn.

Zoals valt te lezen in overweging 12 van deze richtlijn heeft zij namelijk tot doel om, enerzijds, te verzekeren dat de lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de identificatie van personen die werkelijk bescherming behoeven en, anderzijds, ervoor te zorgen dat deze personen in alle lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken.

De vluchtelingenstatus moet aan een persoon worden toegekend wanneer deze voldoet aan de minimumnormen die in het Unierecht zijn vastgesteld. Zo verlenen de lidstaten overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 2011/95 de vluchtelingenstatus aan een derdelander of staatloze die overeenkomstig de hoofdstukken II en III van deze richtlijn als vluchteling wordt erkend.

Artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 bevat evenwel een grond voor intrekking van de vluchtelingenstatus die een uitzondering vormt op de algemene regel van artikel 13 van die richtlijn en die tot gevolg heeft dat de rechten en voordelen van hoofdstuk VII van die richtlijn worden beperkt. Die intrekkingsgrond moet volgens mij dus strikt worden uitgelegd, hetgeen betekent dat hij alleen kan worden toegepast wanneer de bevoegde autoriteit aantoont, ten eerste, dat de betrokken derdelander definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf en, ten tweede, dat de derdelander een gevaar vormt voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt.

Een dergelijke uitlegging lijkt mij ook in overeenstemming met die van artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève, dat onder meer bepaalt dat op het beginsel van non-refoulement geen aanspraak kan worden gemaakt door een vluchteling ‘die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een gevaar oplevert voor de gemeenschap van [het land waar hij zich bevindt]’. Deze laatste bepaling heeft weliswaar een ander doel, aangezien zij uitzonderingen behelst op het beginsel van non-refoulement, maar het staat vast dat zij de bron is van de gronden voor intrekking van de vluchtelingenstatus die de Uniewetgever in artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95 heeft genoemd. Het lijkt mij derhalve passend rekening te houden met de uitlegging van artikel 33, lid 2, van dat verdrag, dat de hoeksteen vormt van het internationale rechtsstelsel ter bescherming van vluchtelingen, zoals blijkt uit de overwegingen 4, 23 en 24 van richtlijn 2011/95.23.

Aangezien de in artikel 14, leden 4 en 5, van richtlijn 2011/95 bedoelde omstandigheden waarin de lidstaten de vluchtelingenstatus kunnen intrekken of weigeren, in wezen overeenkomen met die waarin de lidstaten een vluchteling kunnen terugsturen op grond van artikel 21, lid 2, van die richtlijn en artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève, ben ik meer in het algemeen van mening dat de in die bepalingen van de richtlijn genoemde gronden op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd.

Dat de uitlegging van artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève evenwel lijkt te pleiten voor het bestaan van de twee voorwaarden, namelijk een definitieve veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf en het bestaan van een gevaar voor de samenleving van het land waar de betrokken vluchteling zich bevindt24., versterkt mijn overtuiging dat de overeenkomstige gronden van zowel artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 als artikel 21, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/95 eveneens de vervulling van deze twee cumulatieve voorwaarden vereisen.

Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat de in deze bepaling neergelegde grond voor intrekking van de vluchtelingenstatus door een lidstaat slechts kan worden toegepast wanneer die lidstaat aantoont dat de betrokkene definitief is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf en dat deze persoon voorts een gevaar vormt voor de samenleving van deze lidstaat.

Nu moet worden nagegaan wat de kenmerken van een dergelijk gevaar zijn.

Met zijn tweede vraag in zaak C-8/22 wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 aldus moet worden uitgelegd dat de intrekking van de vluchtelingenstatus op grond van die bepaling afhankelijk is van het bestaan van een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de samenleving in die lidstaat.

Met de vraag aan het Hof of het in artikel 14, lid 4, onder b), van deze richtlijn bedoelde gevaar voor de samenleving werkelijk, actueel en voldoende ernstig moet zijn, wenst de verwijzende rechter te vernemen of de norm die het Hof in zijn rechtspraak over gevaar voor de openbare orde heeft vastgesteld, op deze bepaling moet worden toegepast.

Met name bedoeld is de rechtspraak waarin het Hof op het gebied van het vrije verkeer van burgers van de Unie een standaard heeft geformuleerd volgens welke een burger van de Unie die gebruik heeft gemaakt van zijn recht op vrij verkeer alleen dan als een bedreiging voor de openbare orde kan worden beschouwd wanneer zijn individuele gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor een fundamenteel belang van de samenleving25., een standaard die vervolgens in afgeleid recht is gecodificeerd.26. Deze standaard is ook toegepast op derdelanders die niet behoren tot de gezinsleden van burgers van de Unie. Deze standaard is bijvoorbeeld herhaaldelijk toegepast op begunstigden van door associatieovereenkomsten verleende rechten27. en voorts, tot op zekere hoogte, op langdurig ingezetenen28., alsmede om te rechtvaardigen dat geen termijn voor vrijwillig vertrek in een terugkeerprocedure wordt toegekend29., dat een aan een vluchteling verleende verblijfsvergunning wordt ingetrokken30., dat een asielzoeker in administratieve bewaring wordt gesteld31., dat naast een terugkeerbevel een inreisverbod wordt opgelegd32., of dat bewaring met het oog op verwijdering in een gevangenis ten uitvoer wordt gelegd.33.

De standaard van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving is daarentegen in andere contexten terzijde geschoven, met name in verband met de weigering van visa aan studenten.34.

Men zou dus tot de slotsom kunnen komen dat niet elke verwijzing door de wetgever van de Unie naar het begrip ‘bedreiging voor de openbare orde’ noodzakelijkerwijs moet worden opgevat als een verwijzing naar uitsluitend individuele gedragingen die een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormen voor een fundamenteel belang van de samenleving van de betrokken lidstaat, en dat rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van de betrokken bepalingen, hun context en de doelstellingen die worden nagestreefd door de regelgeving waarvan zij deel uitmaken.35.

Uit deze korte beschrijving van de rechtspraak van het Hof over het begrip bedreiging voor de openbare orde blijkt dat het Hof verschillende richtingen inslaat naargelang van de regels van het Unierecht die het moet uitleggen, waarbij het telkens rekening houdt met de bewoordingen van de betrokken bepalingen, de context waarin zij zijn geplaatst en het doel van de regeling waarin zij zijn opgenomen. Derhalve moet mijns inziens rekening worden gehouden met de bijzondere bewoordingen van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95, de context waarin deze bepaling is geplaatst, het doel van deze richtlijn om de kenmerken van het daarin bedoelde gevaar voor de samenleving af te bakenen. De verwantschap van beide typen van gevaar, te weten het gevaar voor de openbare orde in een lidstaat enerzijds en het gevaar voor de samenleving in die lidstaat anderzijds, laat weliswaar een vergelijking van de criteria voor de kwalificatie van een dergelijk gevaar toe, maar die komt niet in de plaats van een specifiek onderzoek van artikel 14, lid 4, onder b), van de richtlijn door middel van een grammaticale, contextuele en teleologische uitlegging.

In dit verband blijkt uit de bewoordingen van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 duidelijk dat het gevaar voor de samenleving waarop deze bepaling betrekking heeft, werkelijk moet zijn. Deze bepaling eist namelijk dat de betrokkene een gevaar ‘vormt’ voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt. Zoals de Commissie echter terecht opmerkt, impliceert het vereiste dat een gevaar werkelijk moet zijn niet dat het zeker is dat het gevaar zich in de toekomst zal verwezenlijken.

Bovendien impliceren de context van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 en het nuttig effect van de voorwaarde dat de betrokkene een gevaar voor de samenleving vormt, mijns inziens dat het moet gaan om een actuele bedreiging.

Wat betreft de context van deze bepaling wijs ik erop dat het Hof reeds heeft verklaard dat het actuele gevaar dat een vluchteling eventueel voor de betrokken lidstaat oplevert, in het stelsel van richtlijn 2004/83 niet in aanmerking wordt genomen in het kader van artikel 12, lid 2, van die richtlijn maar in het kader van artikel 14, lid 4, onder a), van die richtlijn — volgens hetwelk deze lidstaat de aan een vluchteling verleende status met name kan intrekken wanneer er goede redenen bestaan om hem als een gevaar voor de veiligheid te beschouwen — en daarnaast in het kader van artikel 21, lid 2, van die richtlijn waarin wordt bepaald dat de lidstaat van ontvangst een vluchteling mag uitzetten of terugleiden wanneer redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij een gevaar vormt voor de veiligheid of de samenleving van deze lidstaat, zoals ook door artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève wordt toegestaan.36.

Mijns inziens is er dus geen grond om aan te nemen dat artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 in het systeem van die richtlijn verschilt van artikel 14, lid 4, onder a), en artikel 21, lid 2, van die richtlijn. Deze bepalingen zijn overigens identiek aan de overeenkomstige bepalingen van richtlijn 2004/83 wat betreft het vereiste dat de betrokkene een actueel gevaar vormt voor de lidstaat waar hij zich bevindt. Een andere uitlegging zou leiden tot een inconsistente uitlegging van deze verschillende bepalingen.

Aangezien een veroordeling wegens een bijzonder ernstig misdrijf op zich al blijk geeft van het feit dat de vluchteling een bijzonder ernstige verstoring van de samenleving heeft veroorzaakt die de strafrechtelijke bestraffing van de gedragingen die deze verstoring hebben veroorzaakt noodzakelijk heeft gemaakt, ben ik voorts van mening dat de verwijzing naar het bestaan van een gevaar voor de samenleving in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 een autonoom nuttig effect moet sorteren. Zo niet, dan zou deze verwijzing overbodig zijn.

Het nuttig effect van de vermelding dat de betrokkene een gevaar voor de samenleving vormt, is dan dat de bevoegde autoriteit verplicht is aan te tonen dat iemand die eerder voor een bijzonder ernstig misdrijf is veroordeeld op het moment dat zij overweegt de vluchtelingenstatus in te trekken nog steeds een gevaar vormt voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt.

Uit het voorgaande volgt dat degene tegen wie een procedure tot intrekking van de vluchtelingenstatus loopt, een actueel gevaar moet vormen voor de samenleving van de lidstaat waar hij zich bevindt op het tijdstip waarop de bevoegde autoriteit haar besluit moet vaststellen.

Voorts heeft de in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 vereiste mate van bijzondere ernst met betrekking tot een veroordeling voor een misdrijf mijns inziens het logische gevolg dat het aan die veroordeling verbonden gevaar voor de samenleving op het tijdstip van het besluit tot intrekking van de vluchtelingenstatus zelf voldoende ernstig moet zijn om die intrekking te rechtvaardigen.

De toepassing van de norm inzake een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging in het kader van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 lijkt mij gerechtvaardigd, gelet op het afwijkende karakter van deze bepaling ten opzichte van de in artikel 13 van deze richtlijn neergelegde regel voor de toekenning van de vluchtelingenstatus. Dit afwijkende karakter impliceert, zoals ik reeds heb aangegeven, een strikte uitlegging van artikel 14, lid 4, onder b), van die richtlijn, die temeer gerechtvaardigd is omdat het hoofddoel van de richtlijn niet het voorkomen van bedreigingen van de veiligheid, de openbare orde of de samenleving van de lidstaten is, maar de in overweging 12 genoemde doelstelling.37.

De toepassing van deze norm kan mijns inziens ook worden afgeleid uit hetgeen het Hof heeft geoordeeld in het arrest T. betreffende de intrekking van de aan personen met de vluchtelingenstatus afgegeven verblijfsvergunning om dwingende redenen van nationale veiligheid of openbare orde. Het Hof heeft namelijk in het kader van artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/83 rechtstreeks de norm toegepast die is voortgekomen uit zijn rechtspraak over het vrije verkeer van burgers van de Unie.38. Dienaangaande heeft het Hof verklaard dat, ook al streeft richtlijn 2004/38 andere doelen na dan richtlijn 2004/83 en al blijven de lidstaten vrij om de eisen van de openbare orde en de openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen, dat niet wegneemt dat de omvang van de bescherming die een samenleving aan haar fundamentele belangen wenst te bieden, niet mag verschillen naargelang van de juridische status van de persoon die deze belangen schaadt.39.

In dit arrest heeft het Hof een gradatie aangebracht tussen de maatregelen waaraan een vluchteling kan worden onderworpen naargelang de gevolgen ervan voor hem meer of minder ernstig zijn. Het terugleiden van een vluchteling, waarvan de gevolgen zeer ingrijpend kunnen zijn40., vormt dus het uiterste middel waarvan een lidstaat gebruik kan maken wanneer geen enkele andere maatregel mogelijk of toereikend is om het hoofd te bieden aan het gevaar dat deze vluchteling vormt voor de veiligheid of de samenleving van die lidstaat.41. Intrekking van de verblijfstitel wegens bedreiging van de nationale veiligheid of de openbare orde overeenkomstig artikel 24, lid 1, van richtlijn 2011/95 heeft minder ernstige gevolgen dan de intrekking van de vluchtelingenstatus of het uiterste middel van de terugleiding.42. Uit deze gradatie volgt dat bepaalde omstandigheden die niet zodanig ernstig zijn dat zij een lidstaat toestaan om krachtens artikel 21, lid 2, van die richtlijn een besluit tot terugleiding te nemen, volgens het Hof die lidstaat niettemin kunnen toestaan om op basis van artikel 24, lid 1, van die richtlijn de betrokken vluchteling zijn verblijfstitel te ontnemen.43.

Hoewel er verschillen in formulering zijn tussen laatstgenoemde bepaling en artikel 21, lid 2, van richtlijn 2011/95, dat soortgelijke criteria bevat als in artikel 14, lid 4, van die richtlijn worden gebruikt44., neig ik tot de slotsom dat, indien een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast, vereist is om de minder ingrijpende maatregel van ontneming van de verblijfstitel van de vluchteling krachtens artikel 24, lid 1, van die richtlijn te nemen, logischerwijs diezelfde kenmerken van de bedreiging a fortiori vereist zouden moeten zijn voor de ingrijpendere besluiten die bestaan in de intrekking van de vluchtelingenstatus of de terugleiding van de betrokkene.

Om te bepalen of een persoon een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de samenleving van de betrokken lidstaat vormt, moet rekening worden gehouden met alle feitelijke en juridische gegevens betreffende de situatie van de betrokken vluchteling waardoor kan worden verduidelijkt of diens persoonlijke gedragingen een dergelijk gevaar vormen. In het geval van een vluchteling die strafrechtelijk is veroordeeld, behoren bijgevolg de aard en de ernst van dat feit en het tijdsverloop sinds het plegen ervan tot de gegevens die in dat verband relevant zijn.45. Ik ben derhalve van mening dat naast de beoordeling door de strafrechter, die uiteraard een beslissende factor is voor de beoordeling van de mate van het gevaar dat van de betrokkene uitgaat, het gedrag van deze persoon in de periode tussen de strafrechtelijke veroordeling en het moment waarop het bestaan van een gevaar voor de samenleving wordt beoordeeld, een rol moet spelen. In dit verband moet rekening worden gehouden met de tijd die sinds de veroordeling is verstreken, het recidivegevaar en de inspanningen van de betrokkene op het gebied van re-integratie.46. Getuigt het gedrag van de vluchteling van een onverminderde neiging om verdere handelingen te verrichten die de fundamentele belangen van de samenleving ernstig zouden kunnen schaden, dan kan mijns inziens een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de samenleving worden vastgesteld.

Ook moet worden gepreciseerd dat de bevoegde autoriteit die intrekking van de vluchtelingenstatus overweegt, moet aantonen dat aan de voorwaarden van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 is voldaan. Ook al is de formulering van dit lid in dit opzicht minder uitdrukkelijk dan de leden 2 en 3 van dat artikel, die voorschrijven dat de lidstaten aantonen respectievelijk vaststellen dat aan de daarin gestelde voorwaarden is voldaan, ik zie geen reden om een ander standpunt in te nemen.47. Het is dus niet aan de vluchteling om aan te tonen dat zijn status niet moet worden ingetrokken.

Voorts ben ik het niet eens met de in de derde vraag in zaak C-8/22 geschetste oplossing, namelijk dat het bestaan van een gevaar voor de samenleving kan worden vermoed zodra is vastgesteld dat de betrokkene voor een bijzonder ernstig misdrijf is veroordeeld. Zelfs indien er volgens de logica van de intrekkingsgrond van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 een verband bestaat tussen een onherroepelijke veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf en het bestaan van een gevaar voor de samenleving, zoals ik eerder heb uiteengezet, staat het aan de bevoegde autoriteit om in elk afzonderlijk geval vast te stellen of de veroordeling, afhankelijk van de individuele omstandigheden en met name de duur van de periode sinds de veroordeling en het gedrag van de vluchteling gedurende die periode, nog steeds een doorslaggevende factor is om te bepalen of er sprake is van een gevaar voor de samenleving op het moment dat het intrekkingsbesluit wordt genomen. In dit verband moeten de procedureregels van artikel 45 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming48. in acht worden genomen, met name door de betrokkene de mogelijkheid te bieden de redenen aan te vechten waarom de bevoegde autoriteit van oordeel is dat de vluchtelingenstatus moet worden ingetrokken.

Uit het voorgaande volgt dat artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 mijns inziens aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling vervatte grond voor intrekking van de vluchtelingenstatus door een lidstaat slechts kan worden toegepast wanneer die lidstaat aantoont dat de betrokkene een werkelijk, actueel en voldoende ernstig gevaar voor de samenleving van die lidstaat vormt.

De eerste vraag in zaak C-663/21 en de tweede vraag in zaak C-8/22 hebben betrekking op de vraag of bij de toepassing van de grond tot intrekking van de vluchtelingenstatus krachtens artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 het evenredigheidsbeginsel in aanmerking moet worden genomen.

Meer in het bijzonder wenst de verwijzende rechter in zaak C-663/21 in wezen te vernemen of deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat de aan een derdelander verleende vluchtelingenstatus slechts kan worden ingetrokken indien het met de terugkeer van de derdelander naar zijn land van herkomst gemoeide openbaar belang zwaarder weegt dan het belang dat die derdelander heeft bij de voortzetting van de internationale bescherming, rekening houdend met de omvang en de aard van de maatregelen waaraan hij is blootgesteld. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de verwijzende rechter met de verwijzing naar de maatregelen waaraan de betrokkene is blootgesteld met name de gevolgen voor deze persoon van een eventuele terugkeer naar zijn land van herkomst op het oog heeft.

Ter beantwoording van deze vragen wijs ik er om te beginnen op dat het Hof met betrekking tot de modaliteiten van het onderzoek dat de bevoegde autoriteit ertoe kan brengen het bestaan van een grond voor uitsluiting of intrekking van internationale bescherming vast te stellen, onlangs met betrekking tot artikel 14, lid 4, onder a), en artikel 17, lid 1, onder d), van richtlijn 2011/95 heeft verklaard dat de toepassing van elk van deze bepalingen veronderstelt dat de bevoegde autoriteit voor elk individueel geval een beoordeling verricht van de haar ter kennis gebrachte specifieke feiten om te bepalen of er ernstige redenen zijn om aan te nemen dat de situatie van de betrokkene, die voor het overige voldoet aan de criteria om internationale bescherming te verkrijgen of te behouden, onder een van de in die bepalingen bedoelde gevallen valt.49.

Volgens het Hof maakt deze beoordeling integrerend deel uit van de procedure voor internationale bescherming die moet worden gevoerd overeenkomstig de richtlijnen 2011/95 en 2013/32.50. Het staat uitsluitend aan de beslissingsautoriteit51. om, onder toezicht van de rechter, alle relevante feiten en omstandigheden te beoordelen, met inbegrip van de criteria die verband houden met de toepassing van de artikelen 14 en 17 van richtlijn 2011/95, waarna zij haar besluit zal nemen.52.

Het Hof heeft dus elk automatisme en elke afhankelijkheid van een andere autoriteit uitgesloten wanneer de beslissingsautoriteit een besluit moet nemen.53. Deze autoriteit moet daarentegen over alle relevante informatie beschikken en op basis van die informatie zelf de feiten en omstandigheden beoordelen, teneinde de strekking van haar besluit te bepalen en een volledige motivering ervoor te geven.54.

Dienaangaande heeft het Hof het feit benadrukt dat de beslissingsautoriteit over een beoordelingsmarge moet beschikken om te beslissen of overwegingen in verband met de nationale veiligheid van de betrokken lidstaat aanleiding moeten geven tot intrekking van de vluchtelingenstatus, zoals volgt uit de bewoordingen van artikel 14, lid 4, onder a), van richtlijn 2011/95, wat betekent dat de vaststelling van het bestaan van een bedreiging voor die veiligheid niet automatisch tot een dergelijke intrekking leidt.55.

Mijns inziens kunnen de bovenstaande overwegingen worden toegepast op artikel 14, lid 4, onder b), van deze richtlijn. De bevoegde autoriteit moet dus ook over een beoordelingsmarge beschikken om te beslissen of het bestaan van een gevaar voor de samenleving aanleiding moet geven tot intrekking van de vluchtelingenstatus of niet.

Net als de beslissingsautoriteit, gelet op haar eigen taken, het bestaan van een gevaar voor de nationale veiligheid vrij moet kunnen beoordelen zonder dat zij zich hoeft te baseren op een niet met redenen omkleed advies dat door met gespecialiseerde taken op het gebied van de nationale veiligheid belaste organen is gegeven56., moet de autoriteit die de vluchtelingenstatus intrekt vrij zijn om te beoordelen of een vluchteling die is veroordeeld voor een bijzonder ernstig misdrijf, overeenkomstig artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 een gevaar vormt voor de samenleving.

In dit verband merk ik op dat de lidstaten ingevolge deze bepaling enkel de mogelijkheid hebben om de vluchtelingenstatus in te trekken. Naar analogie van hetgeen het Hof heeft verklaard met betrekking tot artikel 21, lid 2, van richtlijn 2004/83 betreffende de mogelijkheid van terugleiding van een vluchteling, moet in gedachten worden gehouden dat zelfs wanneer aan de voorwaarden van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 is voldaan, de intrekking van de vluchtelingenstatus slechts een mogelijkheid is die aan de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten is gelaten, die vrij blijven om voor andere, minder rigoureuze opties te kiezen.57. Deze bepaling verschilt dus van artikel 12 van die richtlijn, dat dwingende redenen voor uitsluiting van de vluchtelingenstatus bevat.

Bij de uitoefening van de hun bij artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 verleende bevoegdheid leggen de lidstaten het Unierecht ten uitvoer, hetgeen impliceert dat deze mogelijkheid niet zodanig door hen mag worden gebruikt dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en het nuttige effect van die richtlijn en dat bij de toepassing van de in deze bepaling neergelegde grond voor intrekking van de vluchtelingenstatus de in het Handvest verankerde grondrechten moeten worden geëerbiedigd.58. Bovendien valt in overweging 16 van deze richtlijn te lezen dat zij de grondrechten eerbiedigt en de beginselen in acht neemt die erkend zijn in het Handvest.59. Het Hof heeft overigens geoordeeld dat de toepassing van artikel 14, leden 4 tot en met 6, van deze richtlijn niet afdoet aan de verplichting van de betrokken lidstaat om de relevante bepalingen van het Handvest na te leven, zoals die in artikel 7 (eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven), artikel 15 (vrijheid van beroep en het recht te werken), artikel 34 (sociale zekerheid en sociale bijstand) en artikel 35 (gezondheidszorg).60.

Voorts moet de toepassing van de in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 vervatte grond voor intrekking van de vluchtelingenstatus in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, hetgeen met name inhoudt dat zij geschikt moet zijn om de met die bepaling nagestreefde doelstelling te verwezenlijken en niet verder mag gaan dan noodzakelijk is om deze doelstelling te bereiken.61. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is, voor de lidstaten bindend is wanneer zij dit recht ten uitvoer leggen.62.

In feite is de gehele procedure die een lidstaat ertoe kan brengen de vluchtelingenstatus op grond van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 in te trekken doordesemd van het evenredigheidsbeginsel: om te beginnen wanneer wordt nagegaan of het misdrijf waarvoor een strafrechtelijke veroordeling is uitgesproken bijzonder ernstig van aard is; voorts bij de beantwoording van de vraag of er een voldoende ernstig gevaar voor de samenleving bestaat, en, tot slot, wanneer moet worden beslist of de voorkeur moet worden gegeven aan een minder strikte maatregel dan intrekking van de vluchtelingenstatus, gelet op het facultatieve karakter daarvan.

Wat deze laatste beoordelingsfase betreft, meen ik dat er redenen zijn om met betrekking tot de intrekking van de vluchtelingenstatus af te wijken van hetgeen het Hof heeft geoordeeld met betrekking tot artikel 12, lid 2, onder b) of c), van verordening 2004/83 betreffende de uitsluiting van de vluchtelingenstatus, namelijk dat de bevoegde autoriteit geen aanvullende evenredigheidsbeoordeling in het licht van het betrokken geval hoeft uit te voeren wanneer zij vaststelt dat aan de in die bepalingen gestelde voorwaarden is voldaan.63. Zoals ik reeds heb opgemerkt, bevatten deze bepalingen immers uitsluitingsgronden die verplicht zijn en waarvan dus niet kan worden afgeweken64., hetgeen deze bepalingen onderscheidt van de facultatieve intrekkingsgronden van artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95.

Met betrekking tot de vraag of een minder strikte maatregel dan de intrekking van de vluchtelingenstatus niet de voorkeur verdient, gelet op het facultatieve karakter van de intrekkingsmaatregel, houdt de te verrichten beoordeling mijns inziens een afweging van zorgvuldig af te bakenen belangen in.

Vanuit het oogpunt van een lidstaat is de bevoegdheid tot intrekking van de vluchtelingenstatus bedoeld om zijn samenleving te beschermen tegen het gevaar dat een vluchteling ervoor vormt door de vaststelling van een maatregel die naast een strafrechtelijke veroordeling voor een bijzonder ernstig misdrijf kan komen.

Aangezien de persoon van wie de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken op grond van het beginsel van non-refoulement65. niet kan worden verwijderd van het grondgebied van de lidstaat waar hij zich bevindt, kunnen met recht vraagtekens worden geplaatst bij de doeltreffendheid van een besluit tot intrekking van deze status met het oog op het neutraliseren van het gevaar dat deze persoon vormt voor de samenleving van deze lidstaat. Niettemin kan de mogelijkheid om de vluchtelingenstatus in te trekken zowel een afschrikkende als een sanctionerende functie hebben. In dat verband biedt het feit dat een lidstaat de vluchtelingenstatus kan intrekken hem de mogelijkheid om gevolgen te verbinden aan een schending van de verplichting van de betrokken persoon zich te houden aan zowel de wetten en voorschriften als de voor de handhaving van de openbare orde genomen maatregelen. In de geest van artikel 266. en artikel 33, lid 2, van het Verdrag van Genève lijkt het mij legitiem om op Unieniveau te bepalen dat de verlening van de vluchtelingenstatus, met de daaraan verbonden voordelen en rechten, afhankelijk is van de eerbiediging van de veiligheid en de openbare orde van de lidstaat die internationale bescherming heeft verleend.

Wat betreft de persoon tegen wie een procedure tot intrekking van de vluchtelingenstatus loopt, wijs ik erop dat het gevolg van deze procedure is dat deze persoon weliswaar zijn vluchtelingenstatus niet verliest en dus overeenkomstig artikel 14, lid 6, van richtlijn 2011/95 een aantal rechten behoudt waarin het Verdrag van Genève voorziet67., maar niet langer alle in hoofdstuk VII van deze richtlijn genoemde rechten en voordelen zal genieten.68. Hij zal met name de verblijfstitel verliezen die artikel 24 van de richtlijn aan de vluchtelingenstatus verbindt.69. Daarom heeft de betrokkene er mijns inziens belang bij, gelet op zijn persoonlijke en gezinssituatie, om deze rechten en voordelen te behouden (tweede element van de afweging).

Aangezien het bij de toepassing van artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95, wanneer is vastgesteld dat de betrokkene niet kan worden teruggeleid, dus gaat om het behoud van de rechten en voordelen waarin hoofdstuk VII van deze richtlijn voorziet, moet de bevoegde autoriteit nagaan of het, gelet op de mate van gevaar die deze persoon voor de samenleving vormt en zijn persoonlijke en gezinssituatie, evenredig is om hem zijn vluchtelingenstatus te ontnemen.

In dit verband moet deze autoriteit het feit in aanmerking nemen dat de intrekking van de aan de vluchtelingenstatus verbonden rechten en voordelen, wegens de onzekerheid van de situatie van de betrokkene die daaruit kan voortvloeien, deze persoon er na het uitzitten van zijn straf toe kan aanzetten verdere strafbare feiten te plegen, hetgeen kan bijdragen tot het voortduren van een gevaar voor de samenleving in plaats van dit te neutraliseren. Dit pleit voor een beperking van de toepassing van de door artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 geboden mogelijkheid tot intrekking van de vluchtelingenstatus tot wat strikt noodzakelijk is, zodat het middel niet erger is dan de kwaal.

Binnen de beoordelingsmarge die deze bepaling biedt, kan een lidstaat dus niet alleen besluiten of hij de vluchtelingenstatus van de betrokkene intrekt, maar kan hij aan een vluchteling van wie hij de status wenst in te trekken ook rechten verlenen die verder gaan dan het minimum waarin artikel 14, lid 6, van deze richtlijn voorziet.70. Zoals ik reeds heb aangegeven, moet de uitoefening door een lidstaat van de hem bij artikel 14, lid 4, onder b), van de richtlijn verleende bevoegdheid met name aanleiding geven tot een beoordeling per geval van de verenigbaarheid van die uitoefening met bepaalde door het Handvest gewaarborgde grondrechten.71.

Voor zover het beginsel van non-refoulement op de betrokkene van toepassing is, lijkt het mij daarentegen weinig relevant om bij het besluit over het al dan niet intrekken van de vluchtelingenstatus rekening te houden met de risico's die deze persoon loopt in geval van terugkeer naar zijn land van herkomst. Het evenredigheidsbeginsel verplicht de bevoegde autoriteit mijns inziens dus niet om bij de door haar te maken afweging rekening te houden met dergelijke risico's.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag in zaak C-663/21 en de tweede prejudiciële vraag in zaak C-8/22 aldus te beantwoorden dat artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 in die zin moet worden uitgelegd dat een lidstaat bij de uitoefening van de bevoegdheid tot intrekking van de vluchtelingenstatus op grond van deze bepaling de door het Handvest gewaarborgde grondrechten en het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen. Daarom moet de lidstaat, alvorens te besluiten de vluchtelingenstatus krachtens deze bepaling in te trekken, het belang van de bescherming van zijn samenleving afwegen tegen het belang van de betrokkene bij het behoud van de vluchtelingenstatus en daarbij rekening houden met de gevolgen die de intrekking van de vluchtelingenstatus met name voor zijn persoonlijke situatie en zijn gezinssituatie kan hebben. Wanneer de terugleiding van een vluchteling echter onmogelijk is omdat de vluchteling daardoor zou worden blootgesteld aan het risico van een schending van zijn in artikel 4 en artikel 19, lid 2, van het Handvest neergelegde grondrechten, vereist artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 evenwel niet dat de intrekking van de vluchtelingenstatus afhankelijk wordt gesteld van een afweging van het belang van de betrokken lidstaat bij de bescherming van de samenleving tegen de risico's die de vluchteling loopt in geval van terugkeer naar zijn land van herkomst.