Rb. Amsterdam, 01-10-2019, nr. AMS 18/3287 en 18/4072

Met afzonderlijke besluiten van 16 mei 2017 heeft het college de aanvragen van eisers om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.

Met afzonderlijke besluiten van 27 maart 2018 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen de besluiten van 27 maart 2018 beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De beroepen zijn behandeld op een zitting van 16 april 2019. Eisers zijn verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. V. van Toledo.

Op de zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om gelegenheid te bieden tot overleg met het [hotel] over de verzoeken om planschade. De gemachtigde van het college had zich bereid verklaard contact op te nemen met het [hotel] met de vraag of deze bereid was om de kosten voor driedubbele beglazing te betalen en om in het proces een bemiddelende rol te spelen. Dit heeft niet tot een resultaat geleid.

Het onderzoek ter zitting is hervat op 23 juli 2019. Eisers zijn verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

De aanleiding voor deze procedure

1. [eiser] en [eiseres] zijn beiden door rechtsopvolging onder algemene titel eigenaar van onderscheidenlijk de percelen [adres 1] en [adres 2] in Amsterdam, gelegen naast het [hotel] .

2. In 2010 hebben eisers aanvragen ingediend om een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als gevolg van de realisering van het [hotel] op het adres [adres 3] in Amsterdam. Deze aanvragen zijn, gehandhaafd in bezwaar, afgewezen door de rechtsvoorganger van het college, het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuid. Na vernietiging van de besluiten op bezwaar door de rechtbank met een uitspraak van 29 april 2015, is hoger beroep ingesteld. Ook zijn nieuwe besluiten op bezwaar genomen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft de aangevallen uitspraak bevestigd en de nieuwe besluiten op bezwaar vernietigd, met instandlating van de rechtsgevolgen.1.

3. Op 2 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuid een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een terras op het binnenterrein van het [hotel] . Dit besluit is op 3 april 2014 in werking getreden. In de binnentuin bevonden zich al een laad- en losplaats, een ondergrondse parkeergarage en een toegang tot de laad- en losplaats en de parkeergarage.

4. Op 20 juli 2015, ontvangen door het college op 21 juli 2015, hebben eisers bij het college gelijktijdig een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wro als gevolg van de door de omgevingsvergunning ontstane planologische wijziging. Eisers verzoeken om tegemoetkoming in de waardevermindering van hun percelen als gevolg van het terras, met openingstijden van 7.00 tot 22.00 uur, in samenhang met hun eerdere verzoek om planschade van 2010.

5. Met de besluiten van 16 mei 2017 heeft het college de aanvragen van eisers afgewezen. Deze besluiten berusten op adviezen van 13 februari 2017, opgesteld door Ten Have Advies v.o.f. (hierna: Ten Have) in opdracht van het college.

6. Met de besluiten van 27 maart 2018 heeft het college, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.

De zorgvuldigheid van de procedure

7. Eisers vinden de besluitvorming onzorgvuldig. Zo heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid de besluiten van 16 mei 2017 genomen, terwijl het daartoe niet bevoegd was. Ook heeft het horen niet plaatsgevonden door een onafhankelijke hoorcommissie. In dit geval heeft een ambtenaar die betrokken was bij het horen vervolgens de besluiten opgesteld. In feite zijn ambtenaren van de juridische dienst betrokken geweest bij de besluiten van 16 mei 2017 en in bezwaar bij de besluiten van 27 maart 2018. Dat is volgens eisers alsof een slager zijn eigen vlees keurt. Daarom hadden ambtenaren van de Dienst Ruimte en Duurzaamheid bij het nemen van de laatstgenoemde besluiten betrokken moeten worden. Ten slotte heeft de besluitvorming alles bij elkaar heel lang geduurd, aldus eisers.

8. De besluiten van 16 mei 2017 zijn genomen door het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Zuid. De Afdeling heeft in haar uitspraak over de eerdere planschadeverzoeken van eisers al geoordeeld dat het algemeen bestuur daartoe niet bevoegd was.2.Het is dan ook terecht dat eisers hierover een opmerking maken. Dit is echter een fout die in bezwaar kan worden hersteld. Vast staat dat de besluiten van 27 maart 2018 wel door het bevoegde orgaan zijn genomen, zodat de fout is hersteld.

9. De rechtbank stelt vast dat het horen heeft plaatsgevonden door een ambtelijke hoorcommissie bestaande uit twee ambtenaren. Eén van hen was later betrokken bij de besluiten van 27 maart 2018. Het is niet verplicht om het horen te laten plaatsvinden door een onafhankelijke hoorcommissie. In een geval als dit is wel vereist dat de twee personen die horen niet betrokken waren bij de voorbereiding van de in bezwaar bestreden besluiten.3.Aan dit vereiste is voldaan. De rechtbank ziet in de besluitvorming geen reden voor het oordeel dat de ambtenaar die in bezwaar bij de besluitvorming is betrokken, zich niet onafhankelijk een oordeel heeft gevormd. Het is verder aan de gemeente om te bepalen hoe hij zijn organisatie inricht en met welke taken hij een bepaalde afdeling belast.

10. De rechtbank volgt eisers in hun standpunt dat de procedure lang heeft geduurd. Dat kan echter niet tot het oordeel leiden dat de besluiten van 27 maart 2018 niet rechtmatig zijn. Wel leidt dit tot een vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank legt dit in de overwegingen 32. tot en met 35. verder uit.

De beoordeling van de aanvragen

11. Op grond van artikel 6.1, eerste en tweede lid, van de Wro, voor zover hier van belang, kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een besluit over een omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.

12. Op grond van vaste rechtspraak moet voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe moet het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.4.

13. Volgens eveneens vaste rechtspraak zijn bij de beoordeling of sprake is van een planologisch nadeliger situatie ten gevolge van een planologische wijziging, slechts ruimtelijke gevolgen relevant. Artikel 6.1 van de Wro biedt geen grondslag voor tegemoetkoming in schade die het gevolg is van het mogelijk niet naleven van gebruikers van geldende wettelijke voorschriften of mogelijke uitwassen van hun gedrag.5.Dit betekent dat de door eisers gestelde geluidsoverlast van het terrasgebruik, na sluitingstijd, een aangelegenheid is van handhaving en openbare orde. Die schade komt dus niet voor vergoeding in aanmerking in deze procedure.

14. Niet ter discussie staat dat het gestelde schadeveroorzakend besluit op 3 april 2014 in werking is getreden en dat deze datum moet worden aangemerkt als peildatum voor het antwoord op de vraag of ten gevolge van een onherroepelijk geworden besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, schade is geleden. Dat betekent dat het planologische regime dat vóór 3 april 2014 gold, moet worden vergeleken met het regime dat daarna gold.

Het planologisch nadeel

15. Evenmin staat ter discussie de conclusie van Ten Have dat eisers door het gestelde schadeveroorzakend besluit in een ‘enigszins nadeliger’ positie zijn komen te verkeren, wat overeenkomt met een vermindering van de waarde van de percelen [adres 1] en [adres 2] van 0-5%. Partijen verschillen wel van mening over het percentage van de waardevermindering binnen die bandbreedte van 0-5%. Volgens Ten Have en het college is per 3 april 2014 de waarde van het perceel [adres 1] gedaald met € 7.500,- en die van het perceel [adres 2] met € 20.000,- wat neerkomt op afgerond 0,56% en (nagenoeg) 1% van de marktwaarde. Eisers stellen dat een waardevermindering van onderscheidenlijk 3% en 5% gerechtvaardigd is.

16. Ten Have schrijft hierover, onder andere, het volgende. Vóór 3 april 2014 was het gebruik als horecaterras planologisch niet toegestaan. Wel was al toegestaan het gebruik van het binnenterrein voor een tuin bij diverse woningen, maar ook bij bijvoorbeeld een woon-zorgcomplex, een instelling voor verslaafdenzorg en/of een speelplaats bij een kinderdagverblijf. Ook moest planologisch al rekening worden gehouden met geluiden op het binnenterrein samenhangend met een laad- en losplaats, parkeergarage en oprit naar de ingang van het [hotel] . Bovendien bevindt het horecaterras zich in een grootstedelijk gebied. De structuur van de (directe) omgeving kenmerkt zich als een centrumgebied met een hoge bebouwingsdichtheid en een diversiteit aan functies. Gelet hierop past volgens Ten Have een terras van die aard en omvang in de omgeving en in het gevoerde ruimtelijk beleid, dat gericht is op stimulering van langer toeristisch verblijf.

17. Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een verzoek om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.6.

18. Eisers hebben geen deskundigenrapport ingebracht om de conclusies van Ten Have te weerleggen. Hun enkele betoog dat de taxatie van de waardevermindering van hun percelen, op 0,56% en (nagenoeg) 1% van de marktwaarde, te laag en ‘uit de lucht gegrepen’ is, vormt geen grond voor het oordeel dat Ten Have van een onjuiste maximale invulling van het voorheen geldende planologische regime is uitgegaan en het college de in de adviezen opgenomen conclusies niet aan de besluiten van 27 maart 2018 ten grondslag heeft mogen leggen. Hierbij merkt de rechtbank op dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar dat daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen.7.

Het normaal maatschappelijk risico

19. Het college heeft de afwijzing van de aanvragen gehandhaafd omdat de schade valt onder het normaal maatschappelijk risico. Het college baseert dit standpunt op de adviezen van Ten Have.

20. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager. Schade die behoort tot het normaal maatschappelijk risico moet redelijkerwijs ten laste blijven van de aanvrager.

Op grond van artikel 6.2., tweede lid, van de Wro blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager:

a. (…);

b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond of van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.

21. De vraag of schade tot het normaal maatschappelijk risico als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in die zin dat die ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop die ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het in een reeks van jaren gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.8.

22. In de in overweging 2. genoemde uitspraak van 28 september 2016 heeft de Afdeling overwogen dat in beginsel per schadeveroorzakend besluit wordt beoordeeld in hoeverre de schade binnen het normale maatschappelijke risico valt. Een uitzondering op deze regel wordt gemaakt als de elkaar opvolgende planologische maatregelen zo nauw met elkaar verweven zijn, dat de voor- en nadelen die uit de maatregelen voortvloeien moeten worden geacht voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel. In dat geval kunnen de per afzonderlijke oorzaak als schade getaxeerde bedragen bij elkaar worden opgeteld en kan daarop één keer de drempel van het normaal maatschappelijk risico worden toegepast.9.

23. Niet ter discussie staat, en ook de rechtbank stelt vast, dat het realiseren van het [hotel] en het maken van een horecaterras op het binnenterrein ten behoeve van de brasserie van dit hotel, voldoende samenhang vertonen om te worden aangemerkt als één project. Dit betekent dat moet worden beoordeeld of de extra planschade als gevolg van het horecaterras tezamen met de al bepaalde planschade als gevolg van het hotel in dit geval het normale maatschappelijke risico te boven gaat, zodat daarvoor een tegemoetkoming kan worden toegekend.

24. De vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico is in de eerste plaats aan het bestuursorgaan dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter die motivering en kan hij, indien deze niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.10.Naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als normaal maatschappelijk risico als drempel hanteert dan wel op een tegemoetkoming in mindering brengt, worden zwaardere eisen aan de motivering gesteld.11.

25. Ten Have bepaalt de aftrek wegens normaal maatschappelijk risico voor het totale project op 5% van de waarde van de percelen van eisers op 3 april 2014. Als de getaxeerde bedragen voor de schade door de realisering van het [hotel] en van het terras bij elkaar worden opgeteld, blijft het totaal namelijk onder de 5%. Ten Have concludeert dat de planschade geheel onder het normaal maatschappelijk risico valt. Anders dan het college acht de rechtbank het uitgangspunt en de conclusie van Ten Have onjuist. Zij verwijst naar de toelichting op het bestemmingsplan ‘Herontwikkeling voormalige Rijkspostspaarbank’ (hierna: het bestemmingsplan). Daarin staat het volgende, in antwoord op de door [eiseres] ingediende zienswijze tegen het ontwerp bestemmingsplan:

“De tuin zal niet worden gebruikt voor een terras. Het bestemmingsplan (artikel 2.3 van de voorschriften) staat deze functie niet toe. Ook leent […] de toekomstige indeling van het binnenterrein (dat gedeeltelijk bebouwd kan worden en een entree functie krijgt) zich niet voor een horecaterras. De vrees van adressant voor geluids- en lichtoverlast ten gevolge van een eventueel horecaterras, wordt dan ook niet gedeeld.”12.

26. Het bestemmingsplan is op 27 februari 2008 in werking getreden. Niet gebleken is dat het standpunt over de aanvaardbaarheid van een horecaterras bij het [hotel] voorafgaande aan de verlening van een vergunning kenbaar is gewijzigd. Daarom lag een planologische ontwikkeling als een horecaterras op het binnenterrein van het [hotel] voor eisers niet in de lijn der verwachtingen. Ten Have heeft hiermee bij het opstellen van de adviezen geen rekening gehouden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het college zich bij de besluitvorming op dit punt niet in redelijkheid op het deskundigenoordeel van Ten Have heeft kunnen baseren. Het besluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.

Conclusie en slotoverwegingen

27. De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 27 maart 2018 worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien, door zelf de omvang van het normaal maatschappelijk risico vast te stellen en te bepalen welke aftrek redelijk is.

28. In de uitspraak genoemd in de overwegingen 2. en 22. heeft de Afdeling al geoordeeld dat de door [eiseres] geleden planschade van € 70.000,- op een uitgangswaarde van € 2.250.000,-, neerkomt op 3,1% en dat de door [eiser] geleden planschade van € 30.000,- op een uitgangswaarde van € 1.450.000,-, neerkomt op (afgerond) 2,1%. Dit betekent in dit geval dat de planschade voor het realiseren van het horecaterras op het binnenterrein van het [hotel] al hoger was dan de in artikel 6.2 van de Wro genoemde ondergrens van 2% voor het normale maatschappelijke risico. Aangezien de schade vanwege de aanleg van het terras niet te verwachten was, is er geen reden om het percentage voor het normaal maatschappelijk risico verder te verhogen.

29. Op grond van het bovenstaande oordeelt de rechtbank dat de geleden planschade door het horecaterras geheel voor vergoeding in aanmerking komt. Gelet hierop moet een tegemoetkoming worden toegekend aan [eiseres] van € 20.000,- en aan [eiser] van € 7.500,-, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 21 juli 2015 - de dag van ontvangst van de aanvragen - tot aan de dag van algehele voldoening.

Het verzoek om proceskostenveroordeling

30. Eisers verzoeken om vergoeding van de door henzelf gespendeerde uren en van de kosten die zij hebben gemaakt voor derden die beroepsmatig rechtsbijstand hebben verleend. Hierbij gaat het om een met een advocaat gevoerd gesprek en om adviezen van een andere advocaat.

31. De rechtbank wijst het verzoek van eisers af. Artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht bevat een limitatieve opsomming van de kostenposten waarop een vergoeding voor kosten van bezwaar, dan wel een veroordeling voor kosten van een procedure bij de bestuursrechter betrekking kan hebben. De kosten voor het aantal uren dat door eisers zelf aan deze procedures is besteed, valt buiten die opsomming. Daarvoor kan dan ook geen proceskostenveroordeling worden uitgesproken. Ook de door eisers gestelde gespreks- en advieskosten komen niet voor vergoeding in aanmerking. Daargelaten dat eisers van deze kosten geen facturen hebben verstrekt, zijn deze niet gemaakt voor een proceshandeling genoemd in onderdeel A van de Bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Het verzoek om schadevergoeding

32. Gelet op overweging 10. overweegt de rechtbank dat de beroepsgrond dat de procedure te lang heeft geduurd is aangemerkt als een verzoek om vergoeding van geleden immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank wijst dit verzoek toe.

33. De behandeling van zaken als deze, met een bezwaar- en beroepsprocedure, mag maximaal twee jaar in beslag nemen. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren.13.De te beoordelen periode begint in beginsel met de datum waarop het bezwaarschrift is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelduur te rechtvaardigen.

34. De rechtbank stelt vast dat vanaf 8 juni 2017, de datum van ontvangst van het bezwaarschrift, tot deze uitspraak twee jaar en drie maanden en bijna drie weken zijn verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met drie maanden en bijna drie weken is overschreden. Die overschrijding is aan het college toe te rekenen. Er zijn geen omstandigheden gesteld of gebleken die de langere behandelduur rechtvaardigen.

35. Naar vaste rechtspraak wordt ter compensatie van de overschrijding van de redelijke termijn een basisbedrag van € 500,- per (gedeelte van een) half jaar overschrijding gehanteerd. Dit betekent dat de door eisers geleden immateriële schade moet worden vastgesteld op een bedrag van € 500,- voor elk van hen en dat het college deze bedragen als schadevergoeding aan eisers moet betalen.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.B. van Gijn, voorzitter, en mr. J.H.M. van de Ven en mr. A.M. van der Linden-Kaajan, leden, in aanwezigheid van mr. R.M.N. van den Hazel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 oktober 2019.

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

U kunt binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Is uw zaak spoedeisend en moet er al tijdens de procedure in hoger beroep iets worden beslist wat niet kan wachten, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige maatregel te treffen.