Het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken (SteR nr. 31) 2016/15.1.1:15.1.1 Het Tampere-programma en bijbehorend beleid (2000-2004)

Het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken (SteR nr. 31) 2016/15.1.1

15.1.1 Het Tampere-programma en bijbehorend beleid (2000-2004)

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In het Tampere-programma1 komt het woord vertrouwen slechts éénmaal voor en dan nog in de context van het vertrouwen (van burgers) in de overheid. Wel benoemt dat Programma, als gezegd, het beginsel van wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissing als hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie in (onder meer) strafzaken. En met de kennis die wij nu hebben van latere beleidsdocumenten, zijn ook in het Tampere-programma al maatregelen te ontdekken die men (naar later is gebleken) in de sleutel kan zetten van het interstatelijk vertrouwen. Van groot belang is conclusie 37 in het Tampere-programma. Daarin vraagt de Europese Raad de Raad en de Commissie om een programma van maatregelen goed te keuren om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning en wordt vastgesteld dat ‘een begin [dient] te worden gemaakt met werkzaamheden betreffende (…) de aspecten van het procesrecht waarvoor gemeenschappelijke minimumnormen noodzakelijk worden geacht teneinde de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, (…) met inachtneming van de fundamentele rechtsbeginselen van de lidstaten’. De mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement inzake wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken2 geeft nadere invulling aan het beginsel van wederzijdse erkenning en legt het verband tussen wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen. Zo overweegt de Commissie als volgt:

‘Het beginsel van wederzijdse erkenning is gebaseerd op het algemene uitgangspunt dat een andere staat een bepaalde zaak misschien niet op dezelfde of een vergelijkbare manier behandelt, maar dat de uitkomst toch zo zal zijn dat die wordt aanvaardt (sic, TK) als gelijkwaardig aan beslissingen van de eigen staat. Wederzijds vertrouwen speelt daarbij een belangrijke rol, niet alleen het vertrouwen dat de regels van de partners adequaat zijn, maar ook het vertrouwen dat deze regels correct worden toegepast.’ (mijn cursivering, TK)3

Verderop in haar mededeling legt de Commissie het verband tussen enerzijds de gemeenschappelijke minimumnormen waar de Europese Raad in conclusie 37 van het Tampere-programma om vraagt en waarnaar expliciet wordt verwezen en anderzijds wederzijds vertrouwen:

‘Conclusie nr. 37 van de bijzondere Europese Raad van Tampere luidt dat een begin moet worden gemaakt met de werkzaamheden betreffende de aspecten van het procesrecht waarvoor gemeenschappelijke minimumnormen noodzakelijk worden geacht teneinde de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken, met inachtneming van de fundamentele rechtsbeginselen van de lidstaten. De Europese Raad erkent hiermee dat wederzijdse erkenning de onderlinge aanpassing van de wetgevingen niet geheel kan vervangen, maar dat deze twee zaken zouden moeten samengaan.

Eerst moet dus worden bepaald op welke gebieden dergelijke gemeenschappelijke minimumnormen nodig zijn teneinde te zorgen voor het wederzijdse vertrouwen dat wederzijdse erkenning mogelijk maakt, en vervolgens moeten deze normen zelf worden vastgesteld.’ (mijn cursivering, TK)4

De gemeenschappelijke minimumnormen die daarop worden geformuleerd zijn:

‘-

De bescherming van de verdachte, wat betreft de rechten van de verdediging zoals: toegang tot juridische bijstand en vertegenwoordiging, vertolking en vertaling in gevallen waarin de verdachte de procestaal niet goed genoeg beheerst, toegang tot de rechter (bij administratieve procedures: beroepsmogelijkheid)

-

De bescherming van het slachtoffer, wat betreft de mogelijkheid om in het kader van de strafrechtelijke procedure te worden gehoord, de mogelijkheid om bewijsmateriaal te verstrekken, enz.’5

Aldus kan worden vastgesteld dat reeds in 2000 de introductie van minimumnormen, in de vorm van waarborgen voor verdachte en slachtoffer, als onderdeel werd gezien van de vertrouwensagenda op JBZ-terrein in de EU.

Het Programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen,6 waar de Europese Raad de Raad en de Commissie om hadden gevraagd, onderkent eveneens dat ‘toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen (…) wederzijds vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafstelsels [veronderstelt]’.7 Dat veronderstelde vertrouwen berust ‘in het bijzonder op hun gemeenschappelijke gehechtheid aan de beginselen van vrijheid, democratie en eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en de rechtsstaat’. Het Programma van maatregelen omvat expliciet aangaande het interstatelijk vertrouwen slechts deze vaststelling dat dergelijk vertrouwen wordt verondersteld en op grond waarvan dat zo. Daarnaast kan echter ook in het Programma van maatregelen een aantal onderwerpen worden ontdekt die met kennis van andere, latere beleidsdocumenten in verband kunnen worden gebracht met het bevorderen van interstatelijk vertrouwen. Impliciet is er in het Programma van maatregelen dus meer te vinden.

In elk geval kan worden gewezen op de overweging in de inleiding dat ‘wederzijdse erkenning nauw samen[hangt] met het bestaan en de inhoud van bepaalde parameters die de doeltreffendheid ervan bepalen’, welke parameters ‘regelingen voor de bescherming van de rechten van derden, slachtoffers en verdachten’ en ‘de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen, die noodzakelijk zijn om de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken’ omvatten.8 In samenhang gelezen met vooral de mededeling van de Commissie uit 2000,9 is ook hier de introductie van procedurele minimumnormen als onderdeel van de vertrouwensagenda te ontwaren.

Ook is relevant paragraaf 2.3, dat onder de titel ‘Rekening houden met beslissingen tot instelling van vervolgingen in andere lidstaten’ onder meer als programmapunt formuleert de ‘[u]itwerking van een instrument dat de mogelijkheid van overdracht van strafvervolging aan andere lidstaten bevat, en daartoe de coördinatie tussen de lidstaten bevorderen’. De later nog te bespreken mededeling van de Commissie uit 200610 zet deze coördinatie van te voeren strafrechtelijke procedures, in de zin van regels voor jurisdictiegeschillen, in de sleutel van het verder opbouwen van het wederzijds vertrouwen.

Nog binnen de looptijd van het Tampere-programma kwam de Commissie met een Groenboek over procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie11 en een Groenboek over de onderlinge aanpassing, wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in de Europese Unie.12

Het Groenboek over procedurele waarborgen benadrukt opnieuw de noodzaak van versterking van het wederzijdse vertrouwen als voorwaarde voor toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning en ziet het vaststellen van een standaardset van procedurele waarborgen voor verdachten als methode daartoe:

‘Wederzijdse erkenning berust op wederzijds vertrouwen in de rechtsstelsels van de lidstaten. Om wederzijds vertrouwen te bewerkstelligen, is het wenselijk dat de lidstaten een standaardset van procedurele waarborgen voor verdachten vaststellen. Het gewenste eindresultaat van dit initiatief is dus de mate van harmonisatie te achterhalen die het wederzijdse vertrouwen in de praktijk zal bevorderen. Alle lidstaten van de EU hebben het belangrijkste verdrag ondertekend waarin deze normen verankerd zijn, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, en dit geldt ook voor alle toetredende staten en kandidaat-lidstaten, dus het mechanisme om wederzijds vertrouwen te bewerkstellingen bestaat al. Het is nu zaak praktische instrumenten te ontwikkelen om de zichtbaarheid en de doeltreffende werking van die normen op EU-niveau te bevorderen. Het doel van dit Groenboek is ook om ervoor te zorgen dat deze rechten in de EU niet “theoretisch of illusoir” zijn, maar “praktisch en effectief”. Verschillen in de manier waarop de rechten van de mens in de praktijk in nationale procedureregels worden omgezet, wijzen niet noodzakelijkerwijs op schendingen van het EVRM. Verschillende praktijken dragen echter het risico in zich dat het wederzijds vertrouwen, waarop de wederzijdse erkenning berust, wordt geschonden. Om deze reden is een optreden van de EU krachtens artikel 31, lid 1, onder c), van het VEU gerechtvaardigd. Dit optreden behoeft niet te betekenen dat de lidstaten worden verplicht hun wetboek van strafvordering ingrijpend te wijzigen, maar moet veeleer de vorm aannemen van “Europese optimale werkwijzen” die beogen de praktische werking van deze rechten efficiënter en beter zichtbaar te maken. Uiteraard mag hierdoor het huidige niveau van bescherming in de lidstaten in geen geval worden verlaagd.’ (mijn cursivering, TK)13

In paragraaf 9 van het Groenboek wordt gesproken over naleving van en toezicht op gemeenschappelijke minimumnormen:

‘Omdat het beginsel van wederzijdse erkenning alleen doeltreffend kan worden toegepast bij voldoende wederzijds vertrouwen, is het, zoals hierboven al werd besproken, ook om deze reden van belang dat deze gemeenschappelijke minimumnormen worden nageleefd. De lidstaten moeten kunnen aantonen dat dat in hoge mate het geval is. Omdat elke lidstaat moet kunnen nagaan in hoeverre de normen in andere lidstaten worden nageleefd, moet er een of andere vorm van evaluatie zijn. Wederzijds vertrouwen moet niet alleen iets zijn tussen de regeringen van de lidstaten: het moet ook vanzelfsprekend zijn voor de mensen in de praktijk, rechtshandhavingsambtenaren en allen die dagelijks beslissingen nemen op basis van wederzijds vertrouwen. Dat kan niet in een dag tot stand worden gebracht, dat kan zelfs helemaal niet tot stand worden gebracht, tenzij er een betrouwbare manier is om de naleving van de gemeenschappelijke minimumnormen in de Europese Unie te meten. Dat zal des te meer gelden na de toetreding van de kandidaat-lidstaten. Als eenmaal een evaluatiemechanisme is ontwikkeld, moet de naleving geregeld worden gecontroleerd.14

Naast het vaststellen van procedurele minimumwaarborgen worden hier de evaluatie en controle van de naleving van deze minimumwaarborgen als flankerende maatregelen geformuleerd.

In het Groenboek over de onderlinge aanpassing, wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties in de Europese Unie gaat het specifiek om, kort gezegd, vormen van overdracht van executie en wordt de ‘onderlinge aanpassing van strafrechtelijke bepalingen inzake straffen en strafuitvoering’ gezien als middel tot gemakkelijkere aanvaarding van de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen ‘omdat deze aanpassing het wederzijds vertrouwen versterkt’. Hier wordt niet zozeer de introductie van procedurele minimumnormen, als wel de harmonisatie van onderdelen van het nationale sanctierecht als onderdeel van de vertrouwensagenda gezien.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.