HvJ EU, 27-01-2026, nr. C‑271/23

In haar verzoekschrift betoogt de Commissie dat Hongarije de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie, zoals neergelegd in artikel 3, lid 2, VWEU, heeft geschonden door besluit 2021/3 niet te eerbiedigen. De wijzigingen van de lijsten die aan de twee aan de orde zijnde verdragen zijn gehecht hebben namelijk directe gevolgen voor het toepassingsgebied van de Uniewetgeving op het vlak van drugscontrole. Het doet niet ter zake of deze wijzigingen betrekking hebben op stoffen die reeds in de gehele Unie aan controle zijn onderworpen, dan wel of bepaalde stoffen bij die wijzigingen voor het eerst worden ingedeeld.

Aangezien de Unie geen partij is bij deze twee verdragen, zijn de lidstaten verplicht om in de internationale organen die zijn opgericht om volledige uitvoering te geven aan die verdragen het standpunt van de Unie te vertolken overeenkomstig het standpunt dat de Raad heeft ingenomen in een krachtens artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit, zoals besluit 2021/3.

In zijn verweerschrift verzet Hongarije zich tegen de uitlegging van de Commissie volgens welke de wijziging van de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. Hongarije betoogt namelijk dat uit artikel 1, punt 1, onder a), van kaderbesluit 2004/757 volgt dat de verwijdering van een stof uit lijst IV bij deze twee verdragen geen invloed heeft op het toepassingsgebied van dit kaderbesluit wanneer de betrokken stof nog steeds is opgenomen in een andere bij die verdragen gevoegde lijst.

De wijziging van de bij die verdragen gevoegde lijsten overeenkomstig de aanbevelingen 5.1 en 5.4 heeft dus geen gevolgen voor de regels van de Unie of voor het toepassingsgebied ervan. Geen van beide aanbevelingen wijzigt het begrip ‘drug’ in de zin van artikel 1, punt 1, van dat kaderbesluit.

Zo heeft aanbeveling 5.4 geen enkele inhoudelijke wijziging teweeggebracht, aangezien de voorgestelde schrapping van de woorden ‘extracten en tincturen’ betrekking heeft op stoffen die niet onder het begrip ‘drug’ in de zin van kaderbesluit 2004/757 vallen. In dit verband heeft het Hof in het arrest van 19 november 2020, B S en C A [Verkoop van cannabidiol (CBD)] (C-663/18, EU:C:2020:938, punt 75), geoordeeld dat, aangezien cannabidiol (CBD) geen psychoactieve stof bevat, het in strijd zou zijn met het doel en de algemene strekking van het verdrag inzake verdovende middelen indien CBD als cannabisextract onder de definitie van ‘verdovende middelen’ zou vallen.

Bovendien blijkt uit de overwegingen 11 en 22 van besluit 2021/3 dat het voor de Uniewetgever duidelijk was dat aanbeveling 5.4 geen gevolgen zou hebben voor de controle- of rapportageverplichtingen van de lidstaten.

De overwegingen 5 en 7 van dat besluit bevestigen dat de internationale opneming van bepaalde stoffen in de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen en de besluiten betreffende die opneming onder de bevoegdheid van de Unie vallen, wat verwijst naar het geval waarin een nieuwe stof op de lijst van een van die bijlagen wordt opgenomen. Een wijziging waarbij een stof die reeds aan controle is onderworpen — zoals cannabis — wordt opgenomen in deze lijsten, brengt dus geen wijziging van het toepassingsgebied van kaderbesluit 2004/757 met zich mee.

Het feit dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de wijziging van de twee aan de orde zijnde verdragen de strekking van Unieregels wijzigde, tast volgens Hongarije de wettigheid van besluit 2021/3 aan en maakt de tweede grief van de Commissie irrelevant.

In haar memorie van repliek preciseert de Commissie dat de Raad een besluit op basis van artikel 218, lid 9, VWEU kan vaststellen in het kader van zowel de exclusieve als de gedeelde bevoegdheid van de Unie. Het argument dat de Unie niet exclusief bevoegd is om besluit 2021/3 vast te stellen, is dus niet ter zake dienend.

Subsidiair voegt de Commissie daaraan toe dat het voor de vaststelling van de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie krachtens artikel 3, lid 2, VWEU niet hoeft vast te staan dat gemeenschappelijke regels zullen worden aangetast of gewijzigd door een internationale verbintenis die door de lidstaten is aangegaan, aangezien een eenvoudig risico van aantasting of wijziging volstaat. Evenzo kunnen internationale verbintenissen de gemeenschappelijke regels van de Unie aantasten of de strekking ervan wijzigen onder meer wanneer die verbintenissen behoren tot een gebied dat reeds goeddeels door dergelijke regels wordt bestreken, zoals het Hof in het bijzonder heeft vastgesteld in advies 2/91 (ILO-Verdrag 170) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punten 25 en 26).

Volgens het arrest van 4 september 2014, Commissie/Raad (C-114/12, EU:C:2014:2151, punt 74), moet het bestaan van een exclusieve bevoegdheid van de Unie worden gebaseerd op een globaal en concreet onderzoek van de verhouding tussen de beoogde internationale overeenkomst en het geldende Unierecht.

In casu omvat het materiële toepassingsgebied van kaderbesluit 2004/757 overeenkomstig artikel 1, punt 1, ervan met name de stoffen die daarin als ‘drug’ worden gekwalificeerd en die onder de twee aan de orde zijnde verdragen vallen.

Bovendien stelt Hongarije volgens de Commissie ten onrechte dat alleen de opneming van bepaalde stoffen in de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen en de desbetreffende besluiten onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. Uit de overwegingen 5, 7 en 32 van besluit 2021/3 volgt nochtans de tegenovergestelde conclusie.

Wat meer bepaald aanbeveling 5.1 betreft, merkt de Commissie op dat een verdovend middel van lijst I bij het verdrag inzake verdovende middelen op grond van artikel 3, lid 5, van dat verdrag kan worden opgenomen in lijst IV daarbij wanneer dit middel in bijzondere mate aanleiding kan geven tot misbruik en negatieve effecten en tegenover dat gevaar geen aanzienlijke therapeutische voordelen staan die stoffen die niet in lijst IV zijn opgenomen niet hebben. Uit de overwegingen 9 en 12 van besluit 2021/3 vloeit voort dat het thans wetenschappelijk vaststaat dat cannabis en cannabishars geen negatieve effecten hebben die vergelijkbaar zijn met die van de andere stoffen die zijn opgenomen in lijst IV, zoals heroïne. Daarom werd aanbevolen om deze stoffen uit lijst IV te schrappen, maar ze in lijst I bij dat verdrag te laten staan.

De schrapping van cannabis en cannabishars uit lijst IV bij het verdrag inzake verdovende middelen raakt en wijzigt de regels van kaderbesluit 2004/757 wat de sancties betreft, omdat deze stoffen niet langer kunnen worden beschouwd als drugs die behoren tot de meest schadelijke voor de gezondheid, waarop de sancties van artikel 4, lid 2, onder b), van dit kaderbesluit van toepassing zijn, en niet de minder zware sancties van artikel 4, lid 1, ervan.

Wat aanbeveling 5.4 betreft, merkt de Commissie op dat CBD slechts één van vele plantenextracten is, zodat uit het arrest van 19 november 2020, B S en C A [Verkoop van cannabidiol (CBD)] (C-663/18, EU:C:2020:938), geen enkele conclusie kan worden getrokken met betrekking tot andere extracten en tincturen of hun THC-gehalte. Deze stoffen moeten per geval worden onderzocht en ingedeeld. Overigens heeft Hongarije in zijn antwoord op de aanmaningsbrief van de Commissie terecht benadrukt dat extracten en tincturen ook andere psychotrope stoffen dan THC kunnen bevatten en dat zij bijgevolg onder de twee aan de orde zijnde verdragen vallen, ondanks de schrapping ervan uit lijst I bij die verdragen.

Bovendien staat in overweging 21 van besluit 2021/3 dat de term ‘preparaat’ in het verdrag inzake verdovende middelen alle producten kan omvatten die extracten en tincturen van cannabis bevatten. De schrapping van deze stoffen uit lijst I bij dit verdrag wijzigt het niveau van de internationale controle erop dus niet, aangezien elk mengsel, vast of vloeibaar, dat cannabis of cannabishars bevat, en dus elk preparaat op basis van cannabis, onder dat verdrag valt.

In zijn dupliek stelt Hongarije dat de vraag rijst of de wijziging van de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen overeenkomstig de WHO-aanbevelingen daadwerkelijk onder de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie valt, en dus of besluit 2021/3 wettig is.

Dit besluit noemt als rechtsgrondslag artikel 83, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 218, lid 9, VWEU. Uitgelegd in het licht van laatstgenoemde bepaling, verleent artikel 83, lid 1, VWEU de Unie niet de bevoegdheid om een internationaal verdrag te sluiten. Zowel uit overweging 5 van besluit 2021/3 als uit overweging 32 ervan volgt duidelijk dat de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie zou moeten berusten op het feit dat de wijziging van de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen directe gevolgen heeft voor het toepassingsgebied van het Unierecht op het gebied van drugscontrole.

Aan deze voorwaarde van artikel 3, lid 2, VWEU is volgens Hongarije niet voldaan.

Om te beginnen is de redenering die de Commissie dienaangaande in de memorie van repliek heeft uiteengezet, zoals samengevat in de punten 75 tot en met 82 van het onderhavige arrest, niet vervat in haar verzoekschrift. Die redenering is dus een nieuw argument dat als zodanig niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

Verder betwist de Commissie niet dat de definitie van het begrip ‘drug’ in kaderbesluit 2004/757 ongewijzigd blijft na de wijziging van de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen. Thans betoogt zij daarentegen dat elke wijziging van die lijsten relevant is voor de overige bepalingen van dit kaderbesluit. Zo verwijst de Commissie herhaaldelijk naar artikel 4 van dit kaderbesluit, terwijl zij zich tot op heden niet op dat artikel had beroepen.

Evenzo betwist Hongarije de uitlegging van de Commissie dat de schrapping van extracten en tincturen van cannabis van lijst I bij het verdrag inzake verdovende middelen niet impliceert dat deze stoffen buiten het toepassingsgebied van dit verdrag vallen.

Ten slotte hoeft het Hof niet te onderzoeken of de externe bevoegdheid van de Unie kan worden gerechtvaardigd door het feit dat een wijziging van de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen de toepassing van de gemeenschappelijke regels van de Unie kan wijzigen. Wanneer zowel de Unierechtelijke bepalingen die beweerdelijk worden geraakt door een internationaal akkoord, als dat internationaal akkoord zelf minimumvoorschriften omvatten, kan namelijk niet worden gesteld dat de internationale regels beletten dat het Unierecht volledig wordt toegepast, zoals blijkt uit advies 2/91 (ILO-Verdrag 170) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punt 18).

Zowel uit het opschrift van kaderbesluit 2004/757, waarin sprake is van ‘de vaststelling van minimumvoorschriften’, als uit overweging 3 ervan, blijkt duidelijk dat dit kaderbesluit tot doel heeft minimumvoorschriften vast te stellen.

Bijgevolg kan de Unie in geen geval over een exclusieve externe bevoegdheid beschikken wat de wijziging van de lijsten bij de twee aan de orde zijnde verdragen betreft.

De exceptie van niet-ontvankelijkheid die Hongarije heeft opgeworpen tegen bepaalde argumenten van de Commissie waarmee deze probeert aan te tonen dat de Unie exclusief bevoegd is om bij onderhandelingen binnen een internationale organisatie het namens de Unie in te nemen standpunt vast te stellen, moet meteen worden afgewezen. De Commissie hoefde in haar verzoekschrift namelijk niet aan te tonen dat de Unie exclusief bevoegd was, aangezien haar betoog berustte op de premisse dat besluit 2021/3 geldig was en het bestaan van deze exclusieve bevoegdheid van de Unie bevestigde. De Commissie heeft in haar repliek dus enkel duidelijk gemaakt dat het derde geval van artikel 3, lid 2, VWEU volgens haar in casu van toepassing was.

Ten gronde verschillen de standpunten van partijen over de uitlegging van het begrip ‘wijziging’ van het toepassingsgebied van het Unierecht op het gebied van drugscontrole. Hongarije stelt voor om globaal te redeneren en betoogt dat zolang de reikwijdte van kaderbesluit 2004/757 ongewijzigd blijft, er geen sprake kan zijn van een wijziging van de regels van het Unierecht. De Commissie is daarentegen van mening dat het toepassingsgebied van het Unierecht wordt geraakt wanneer de indeling van een stof wordt gewijzigd. Een dergelijke wijziging heeft namelijk gevolgen voor de perceptie van de mate waarin een verdovend middel gevaarlijk is, en derhalve voor de vaststelling van de toepasselijke strafrechtelijke sancties.

Vooraf zij opgemerkt dat in de bewoordingen van artikel 218, lid 9, VWEU geen onderscheid wordt gemaakt naargelang van de aard van de externe bevoegdheid van de Unie [zie naar analogie arresten van 5 december 2017, Duitsland/Raad, C-600/14, EU:C:2017:935, punt 49, en 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië), C-180/20, EU:C:2021:658, punt 27]. Het doet dus niet ter zake of de Unie over een exclusieve dan wel een gedeelde bevoegdheid beschikt om een besluit op grond van die bepaling vast te stellen. In beide gevallen kan de Raad, op voorstel van de Commissie, een besluit vaststellen ‘tot bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam, wanneer dit lichaam handelingen met rechtsgevolgen vaststelt, met uitzondering van handelingen tot aanvulling of wijziging van het institutionele kader van de overeenkomst’.

Er zij aan herinnerd dat de Unie overeenkomstig het derde geval van artikel 3, lid 2, VWEU exclusief bevoegd is om een internationale overeenkomst te sluiten, wanneer die sluiting gemeenschappelijke regels kan aantasten of de strekking daarvan kan wijzigen.

Deze bepaling is eveneens van toepassing wanneer een krachtens een dergelijke internationale overeenkomst opgericht orgaan maatregelen ter uitvoering van die overeenkomst dient te nemen [arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C-626/15 en C-659/16, EU:C:2018:925, punt 112]. Bovendien staat het feit dat de Unie niet de hoedanigheid van lid van een internationale organisatie heeft er niet aan in de weg dat de externe bevoegdheid van de Unie daadwerkelijk kan worden uitgeoefend, met name door tussenkomst van de lidstaten, die gezamenlijk optreden in het belang van de Unie [zie in die zin advies 2/91 (ILO-Verdrag 170) van 19 maart 1993, EU:C:1993:106, punt 5, en arrest van 12 februari 2009, Commissie/Griekenland, C-45/07, EU:C:2009:81, punt 31].

Er bestaat evenwel een risico dat internationale verbintenissen gemeenschappelijke regels van de Unie aantasten of de strekking ervan wijzigen, waardoor een exclusieve externe bevoegdheid van de Unie kan worden vastgesteld wanneer deze verbintenissen binnen de werkingssfeer van die regels vallen (zie in die zin arresten van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, EU:C:1971:32, punt 30, en 4 september 2014, Commissie/Raad, C-114/12, EU:C:2014:2151, punt 68). Het is overigens niet noodzakelijk dat het door het internationale akkoord bestreken gebied en dat van de Unieregeling elkaar volledig dekken [advies 1/03 (Nieuw Verdrag van Lugano) van 7 februari 2006, EU:C:2006:81, punt 126]. In het bijzonder kunnen internationale verbintenissen Unieregels ook aantasten of de strekking ervan wijzigen wanneer die verbintenissen behoren tot een gebied dat reeds grotendeels wordt bestreken door dergelijke regels [arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C-626/15 en C-659/16, EU:C:2018:925, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Een dergelijk risico van aantasting in de zin van artikel 3, lid 2, VWEU kan bestaan wanneer de betrokken internationale verbintenissen, zonder noodzakelijkerwijze strijdig te zijn met de gemeenschappelijke regels van de Unie, van invloed kunnen zijn op de betekenis, de strekking en de doeltreffendheid van deze regels [zie in die zin advies 1/13 (Toetreding van derde landen tot het Haags Verdrag) van 14 oktober 2014, EU:C:2014:2303, punt 85; advies 2/15 (Vrijhandelsovereenkomst met Singapore) van 16 mei 2017, EU:C:2017:376, en arrest van 20 november 2018, Commissie/Raad (BMZ Antarctica), C-626/15 en C-659/16, EU:C:2018:925, punt 114].

In casu blijkt uit artikel 1, punt 1, onder a) en b), van kaderbesluit 2004/757 dat het begrip ‘drug’ met name wordt gedefinieerd onder verwijzing naar de twee aan de orde zijnde verdragen. Zoals de advocaat-generaal in punt 59 van haar conclusie heeft opgemerkt, hebben de instellingen van de Unie met die verwijzing te kennen gegeven dat zij ervoor willen zorgen dat de Unie haar acties afstemt op het internationale drugscontrolebeleid en dus op deze verdragen.

Zoals in de overwegingen 5 en 32 van besluit 2021/3 staat te lezen, wordt iedere wijziging van de lijsten bij die twee verdragen namelijk rechtstreeks geïntegreerd in de gemeenschappelijke regels van de Unie, zodat een dergelijke wijziging rechtstreeks van invloed zal zijn op de inhoud van kaderbesluit 2004/757.

Wat in dit verband in de eerste plaats aanbeveling 5.1 betreft, hiermee werd, zoals in de commentaren bij het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen van 1961 (Verenigde Naties, 1975) met betrekking tot artikel 3, lid 3, onder i) en ii), van het verdrag inzake verdovende middelen (punt 7) is uiteengezet, beoogd de indeling van cannabis en cannabisgerelateerde stoffen aldus te wijzigen dat deze werden geschrapt uit lijst IV bij het verdrag inzake verdovende middelen, waarin de schadelijkste verdovende middelen worden genoemd die ‘geen enkel gekend belang hebben bij de behandeling van mensen’.

Hoewel uit artikel 4 van kaderbesluit 2004/757 volgt dat de lidstaten voor de in artikel 2 ervan bedoelde strafbare feiten in beginsel maximumstraffen van ten minste één tot drie jaar gevangenisstraf moeten opleggen, bepaalt artikel 4, lid 2, onder b), van dit kaderbesluit dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om ervoor te zorgen dat de in artikel 2, lid 1, onder a) tot en met c), bedoelde feiten strafbaar worden gesteld met een maximumstraf van ten minste 5 tot 10 jaar gevangenisstraf, wanneer die feiten drugs betreffen die voor de gezondheid het schadelijkst zijn, of wanneer zij aanzienlijke schade hebben toegebracht aan de gezondheid van verscheidene personen.

De Commissie betoogt dan ook terecht dat, gelet op de definitie van het begrip ‘drug’ in kaderbesluit 2004/757, waarbij met name naar het verdrag inzake verdovende middelen wordt verwezen, de schrapping van cannabis en cannabisgerelateerde stoffen in lijst IV bij dit verdrag ertoe kon leiden dat de sancties van artikel 4, lid 2, onder b), van dat kaderbesluit buiten toepassing werden gelaten.

Hieruit volgt dat aanbeveling 5.1 gevolgen kon hebben voor de betekenis en de strekking van regels van de Unie, hetgeen volstaat om vast te stellen dat een standpuntbepaling over de vaststelling van die aanbeveling onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie viel op basis van het derde geval van artikel 3, lid 2, VWEU.

Wat in de tweede plaats aanbeveling 5.4 betreft, deze beoogde de woorden ‘extracten en tincturen’ te schrappen uit lijst I bij dit verdrag. In wezen ging het erom extracten en tincturen van cannabis zonder psychoactieve eigenschappen niet meer onder de verdovende middelen in te delen en dus toe te staan dat zij in de handel werden gebracht, maar toch waakzaam te blijven ten aanzien van extracten en tincturen van cannabis die wel dergelijke eigenschappen hebben. Op die manier werden met die aanbeveling die ‘extracten en tincturen’ van het toepassingsgebied van kaderbesluit 2004/757 uitgesloten, gelet op de verwijzing in artikel 1, punt 1, van dit kaderbesluit naar de twee aan de orde zijnde verdragen.

Zoals de advocaat-generaal in punt 63 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, zou een dergelijke uitsluiting met name tot gevolg hebben gehad dat de vereisten van artikel 4, lid 1, van dat kaderbesluit in verband met de strafrechtelijke sancties die de lidstaten moeten opleggen wegens de inbreuken waarnaar wordt verwezen in artikel 2 van dat besluit, niet meer van toepassing zouden zijn.

Hieruit volgt dat ook aanbeveling 5.4 gevolgen kon hebben voor de betekenis en de strekking van regels van de Unie, hetgeen volstaat om vast te stellen dat een standpuntbepaling over de vaststelling van die aanbeveling onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie viel op basis van het derde geval van artikel 3, lid 2, VWEU.

Aangezien de situatie dus niet vergelijkbaar is met die welke is vastgesteld in de punten 18 en 21 van advies 2/91 (ILO-Verdrag 170) van 19 maart 1993 (EU:C:1993:106, punt 25), kan Hongarije zich niet beroepen op de vaststellingen van het Hof in dat advies om zich te verzetten tegen de uitlegging dat de Unie beschikt over een exclusieve externe bevoegdheid om besluit 2021/3 vast te stellen.

Anders dan Hongarije stelt, beschikte de Unie dan ook over een exclusieve bevoegdheid om binnen de Commissie Verdovende Middelen de onderhandelingen te voeren over de aanbevelingen 5.1 en 5.4, en om zich uit te spreken voor de goedkeuring ervan binnen die instantie. De Raad heeft dus terecht besluit 2021/3 vastgesteld met het oog op de bepaling van het namens de Unie in te nemen standpunt bij de onderhandelingen binnen de Commissie Verdovende Middelen. Door dit besluit niet na te leven, heeft Hongarije dan ook de exclusieve bevoegdheid van de Unie geschonden.

Bijgevolg dient de tweede grief van de Commissie, die is gebaseerd op schending door Hongarije van artikel 3, lid 2, VWEU, te worden aanvaard.

De Commissie is van mening dat Hongarije het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden door binnen de Commissie Verdovende Middelen niet te stemmen overeenkomstig besluit 2021/3 en door publiekelijk te kennen te geven het niet eens te zijn met de WHO-aanbevelingen die op de agenda stonden.

Zoals volgt uit het arrest van 27 maart 2019, Commissie/Duitsland (C-620/16, EU:C:2019:256, punt 94), is de verplichting voor de lidstaten om een op grond van artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit na te leven, een specifieke uitdrukking van het vereiste van eenheid in de vertegenwoordiging van de Unie.

Het optreden van Hongarije is des te erger aangezien die lidstaat in de Commissie Verdovende Middelen heeft gestemd zonder de instellingen van de Unie vooraf te waarschuwen of te raadplegen. Hongarije mocht zich binnen de Commissie Verdovende Middelen enkel uitspreken namens de Unie, en — gelet op de exclusieve externe bevoegdheid van de Unie — alleen het standpunt van de Unie verwoorden.

Bovendien heeft Hongarije noch tijdens de vergadering van de Commissie Verdovende Middelen, noch daarna maatregelen genomen om de gevolgen van zijn gedrag ongedaan te maken of minstens te verzachten en om twijfels over zijn toekomstige optreden weg te nemen. Hongarije heeft dus niet erkend dat zijn gedrag binnen de Commissie Verdovende Middelen onrechtmatig was en heeft zelfs de legitimiteit van zijn optreden benadrukt.

De Commissie benadrukt dat de Hongaarse autoriteiten reeds voordat haar voorstel aan de Raad werd voorgelegd op de hoogte waren van het standpunt dat namens de Unie zou worden ingenomen. Indien Hongarije daadwerkelijk de bedoeling had gehad om dat standpunt aan te vechten, zou het dus vóór de vergadering van de Commissie Verdovende Middelen de nodige tijd hebben gehad om zijn beroep voor te bereiden.

Aangezien de WHO haar verslagen doorgaans niet vóór eind november publiceert, bestaat er uiterst weinig tijd om het voorstel van de Commissie uit te werken en de interinstitutionele coördinatie te organiseren om het standpunt voor te bereiden dat door de Unie tijdens de vergadering van de Commissie Verdovende Middelen in maart van het daaropvolgende jaar zal worden ingenomen. De in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde termijn van twee maanden om een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Raad tot vaststelling van een dergelijk standpunt in te stellen, die wordt berekend vanaf de kennisgeving van dat besluit, is voor aanvang van de voorjaarsvergadering van de Commissie Verdovende Middelen vaak nog niet verstreken. Dat deze termijn loopt, staat er echter niet aan in de weg dat het besluit rechtsgevolgen sorteert en dat de lidstaten waaraan het is gericht, zich daaraan moeten houden.

Hongarije betwist het beginsel van loyale samenwerking te hebben geschonden.

Ten eerste staat de onwettigheid van besluit 2021/3, die voortvloeit uit de schending van artikel 3, lid 2, VWEU, eraan in de weg dat wordt vastgesteld dat die lidstaat dat beginsel heeft geschonden. Op grond van deze onwettigheid kon deze lidstaat binnen de Commissie Verdovende Middelen dus vrijelijk zijn eigen standpunt uitdrukken.

Ten tweede beweert Hongarije niet als enige verantwoordelijk te zijn voor de situatie. In dit verband wijst die lidstaat erop dat de Commissie haar voorstel voor een besluit te laat bij de Raad heeft ingediend. Daarom heeft de stemming in de Commissie Verdovende Middelen plaatsgevonden vóór het verstrijken van de beroepstermijn van twee maanden waarover Hongarije beschikte om tegen besluit 2021/3 op te komen. Een dergelijke handelwijze is in strijd met het recht van de lidstaten op effectieve rechterlijke bescherming. Het beginsel van loyale samenwerking moet dan ook worden uitgelegd in het licht van het recht op effectieve rechterlijke bescherming, zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten. De enkele dagen die zijn verlopen tussen de vaststelling van dit besluit en de stemming over de wijzigingen waren niet voldoende om een beroep in te stellen en een verzoek om voorlopige maatregelen in te dienen, en evenmin om het Hof de kans te bieden daar uitspraak over te doen.

Voorts preciseert Hongarije dat het zijn definitieve standpunt over de WHO-aanbevelingen wegens dit strakke tijdschema pas vlak voor de zitting heeft vastgesteld, waarbij het in dit verband rekening heeft gehouden met het arrest van 19 november 2020, B S en C A [Verkoop van cannabidiol (CBD)] (C-663/18, EU:C:2020:938).

Daarenboven moet een onderscheid worden gemaakt tussen de onderhavige zaak en de zaak die heeft geleid tot het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (C-600/14, EU:C:2017:935). Deze twee zaken hebben beslist gemeen dat de betrokken lidstaat niet over voldoende tijd beschikte om de litigieuze besluiten aan te vechten of om opschorting van de tenuitvoerlegging van die besluiten te verzoeken. Anders dan in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, blijven de onomkeerbare gevolgen die besluit 2021/3 tijdens de vergadering van de Commissie Verdovende Middelen teweeg heeft gebracht in casu echter bestaan, hetgeen afbreuk doet aan het recht op effectieve rechterlijke bescherming.

Ten derde heeft de WHO noch op gezondheidsgebied, noch uit sociaal of juridisch oogpunt enig concreet argument aangevoerd om het praktische nut van haar aanbevelingen te onderbouwen, waarvan het enige effect kan zijn dat aan het publiek de boodschap wordt toegestuurd dat de risico's van cannabis voor de samenleving en de volksgezondheid zijn overschat bij de opstelling van de twee aan de orde zijnde verdragen en dat deze verdragen dus te streng zijn wat de voor cannabis ingevoerde controle betreft.

Ten vierde kunnen de WHO-aanbevelingen de toegang tot preparaten op basis van cannabis voor therapeutische doeleinden niet bevorderen, omdat daarmee enkel wordt beoogd het onderzoek naar een dergelijk gebruik te vergemakkelijken.

Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, zijn de lidstaten op grond van artikel 4, lid 3, VEU op alle gebieden die met de doelstellingen van de Verdragen samenhangen verplicht de vervulling van de taak van de Unie te vergemakkelijken en zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van deze doelstellingen in gevaar kunnen brengen [arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, EU:C:1971:32, punt 21; advies 2/91 (ILO-Verdrag 170) van 19 maart 1993, EU:C:1993:106, punt 10, alsmede arresten van 5 november 2002, Commissie/Denemarken, C-467/98, EU:C:2002:625, punt 110, en 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C-213/19, EU:C:2022:167, punt 527].

Wanneer het onderwerp van een internationaal akkoord of een internationaal verdrag deels tot de bevoegdheid van de Unie en deels tot die van de lidstaten behoort, moet dus worden gezorgd voor een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de instellingen van de Unie, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen. Deze verplichting tot samenwerking vloeit voort uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie [adviezen 2/91 (ILO-Verdrag 170) van 19 maart 1993, EU:C:1993:106, punt 36, en 1/94 (Overeenkomsten gehecht aan de WTO-Overeenkomst) van 15 november 1994, EU:C:1994:384, punt 108, en arrest van 20 april 2010, Commissie/Zweden, C-246/07, EU:C:2010:203, punt 73].

De bijzondere positieve en negatieve verplichtingen waaraan een lidstaat aldus is onderworpen, staan niet toe dat deze in een bij een internationale overeenkomst opgericht lichaam een eenzijdig voorstel indient waarmee hij afwijkt van de binnen de Raad uitgewerkte gemeenschappelijke strategie. Een dergelijke situatie kan namelijk afbreuk doen aan het beginsel van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie en van haar lidstaten, en kan ook hun onderhandelingspositie tegenover de overige partijen bij het betrokken verdrag verzwakken (zie in die zin arrest van 20 april 2010, Commissie/Zweden, C-246/07, EU:C:2010:203, punten 103 en 104).

De verplichtingen die krachtens het beginsel van loyale samenwerking op de lidstaten rusten, zoals in herinnering gebracht in de punten 152 tot en met 154 van het onderhavige arrest, gelden a fortiori op het gebied van de exclusieve bevoegdheden van de Unie.

Bovendien brengt, zoals de advocaat-generaal in punt 156 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt onder verwijzing naar het arrest van 14 maart 1973, Westzucker (57/72, EU:C:1973:30, punt 17), niet alleen de term ‘Unie’, maar ook de toepassing van een meerderheidsstemming in de Raad met zich mee dat de lidstaten voor hun belangen opkomen in het kader van de mogelijkheden tot collectief overleg die bij de Verdragen zijn ingevoerd ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie.

Daarenboven zij eraan herinnerd dat de naleving door de lidstaten van een door de Raad op grond van artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit een bijzondere uitdrukking is van het vereiste van eenheid in de vertegenwoordiging van de Unie, dat voortvloeit uit de verplichting tot loyale samenwerking (zie naar analogie arrest van 27 maart 2019, Commissie/Duitsland, C-372/16, EU:C:2019:256, punt 94).

Hieruit volgt dat Hongarije het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden door binnen de Commissie Verdovende Middelen niet te stemmen overeenkomstig besluit 2021/3, en door publiekelijk te kennen te geven het oneens te zijn met de WHO-aanbevelingen die op de agenda stonden. Met dit gedrag is schade berokkend aan de doeltreffendheid van het internationale optreden van de Unie en zijn haar geloofwaardigheid en reputatie op het internationale toneel ondermijnd.

Voorts wordt met het betoog van de Commissie dat Hongarije geen enkele maatregel heeft genomen om de gevolgen van zijn gedrag ongedaan te maken of minstens de gevolgen ervan te verzachten en om twijfels over zijn toekomstige optreden weg te nemen, beoogd te antwoorden op de beweringen van Hongarije dat de litigieuze stemming binnen de Commissie Verdovende Middelen een geïsoleerd geval is en dat, gelet op de door deze lidstaat verstrekte uitleg, niets de conclusie rechtvaardigt dat hij zich in de toekomst op soortgelijke wijze zal gedragen. De vaststelling volstaat dat deze omstandigheden hoe dan ook geen invloed hebben op de niet-nakoming van de verplichting tot loyale samenwerking die voortvloeit uit het in punt 157 van het onderhavige arrest vastgestelde gedrag van die lidstaat.

Gelet op een en ander moet de derde grief van de Commissie worden aanvaard.

Gelet op alle voorgaande overwegingen moet worden vastgesteld dat Hongarije, door zich op de hervatte drieënzestigste zitting van de Commissie Verdovende Middelen niet aan te sluiten bij het standpunt van de Unie over de herindeling van cannabis en cannabisgerelateerde stoffen in de lijsten, ten eerste de verplichtingen niet is nagekomen die op deze lidstaat rusten krachtens besluit 2021/3, waardoor hij gebonden is op grond van artikel 218, lid 9, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 288, vierde alinea, VWEU, ten tweede de in artikel 3, lid 2, VWEU neergelegde exclusieve externe bevoegdheid van de Unie heeft geschonden, en ten derde het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking heeft geschonden.