CBb, 19-06-2014, nr. AWB 11/220

Appellante heeft bij brief van 4 maart 2011 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 januari 2011 betreffende de aan haar toekomende bedrijfstoeslag voor het jaar 2009 (bestreden besluit).

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Op 14 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad

Bij uitspraak van 24 oktober 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BY2054) heeft het College het onderzoek heropend en een prejudiciële vraag gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie).

Bij arrest van 10 april 2014 (C-485/12) heeft het Hof van Justitie deze vraag beantwoord.

Partijen zijn in de gelegenheid gesteld schriftelijke opmerkingen te plaatsen bij dit arrest en hebben toestemming gegeven om een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten.

Het College verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. S.C. Stuldreher en mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. E. van Kerkhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juni 2014.

w.g. W.E. Doolaard w.g. E. van Kerkhoven

Appellante heeft bij brief van 4 maart 2011, bij het College ontvangen op 8 maart 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 27 januari 2011 betreffende de aan haar toekomende bedrijfstoeslag voor het jaar 2009.

Bij brief van 19 mei 2011 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.

Op 14 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Het ging daarbij om een gevoegde behandeling, samen met een beroep van D (AWB 11/595) en een beroep van de maatschap E en F (AWB 11/867) tegen vergelijkbare besluiten van verweerder.

Partijen werden daar vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Het onderzoek ter zitting werd geschorst en aan verweerder zijn bij brief van 11 april 2012 nadere schriftelijke vragen gesteld.

Bij brief van 4 juni 2012 heeft verweerder deze vragen beantwoord. Appellante heeft bij brief van 20 juni 2012 gereageerd. Vervolgens zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.

In deze uitspraak gaat het alleen om het beroep van appellante.

Bij brief van 3 oktober 2012 heeft het College partijen medegedeeld dat het voornemen bestaat om de zaak te heropenen teneinde een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) en partijen in de gelegenheid gesteld op deze vraag te reageren.

Bij door het College op 16 oktober 2012 ontvangen brief heeft verweerder op de prejudiciële vraag gereageerd. Appellante heeft niet gereageerd.

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 september 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voor zover hier van belang:

Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad luidde voor zover en ten tijde van belang:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Een lidstaat moet administratieve controles uitvoeren ten aanzien van steunaanvragen, waaronder de verificatie van subsidiabele oppervlakte. Daartoe moet de lidstaat een systeem voor identificatie van percelen opzetten. Dan worden de in de verzamelaanvraag aangegeven gewaspercelen vergeleken met de in dat systeem opgenomen referentiepercelen.

Aangezien de kaartlaag van de referentiepercelen voldoende nauwkeurig en actueel moet zijn, is in 2009 een nieuwe kaartlaag Agrarisch Areaal Nederland (AAN) ingevoerd. Daarbij zijn de perceelsgrenzen nauwkeuriger dan voorheen langs diverse landschapselementen gelegd en zijn niet-subsidiabele delen daarbuiten gelaten. Weggelaten zijn onder meer water, paden en bermen.

Aan de hand van de geactualiseerde referentielaag is de aanvraag bedrijfstoeslag 2009 van appellante opnieuw beoordeeld. Voor zover daartoe aanleiding was heeft verweerder daarbij rekening gehouden met de door appellante opgegeven perceelswijzigingen en opmerkingen in het perceelsregister.

Bij het beoordelen van een verzamelaanvraag kan het gebeuren dat niet elke onregelmatigheid wordt opgemerkt dan wel tot gevolgen leidt. Met het actualiseren van de referentiepercelen is gekeken of er mogelijk onregelmatigheden aanwezig zijn, die in andere jaren niet of niet voldoende zijn opgemerkt. De in bezwaar aangevoerde grond dat de opgegeven oppervlakte, ondanks het mogelijk aanwezig zijn van onregelmatigheden, in voorgaande jaren wel is goedgekeurd, kan appellante dan ook niet baten.

Voorts heeft verweerder overwogen dat bij de voorbereiding van de besluiten in het kader van de bedrijfstoeslag 2009 voor zover mogelijk is gekeken naar de wijzigingen die begin 2010 zijn aangebracht in het perceelsregister. Inmiddels zijn alle wijzigingen beoordeeld en meegenomen in het besluit op bezwaar. Met de perceelscorrecties zoals door appellante zijn opgegeven in de Gecombineerde opgave 2010 kon echter geen rekening meer worden gehouden.

Verweerder heeft de redenen aangegeven waarom de gewaspercelen van appellante zijn aangepast: bij de percelen 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9 en 11 tot en met 14 zijn de grenzen nauwkeuriger gelegd ten aanzien van de sloten en bij de percelen 1, 2 en 15 ook ten aanzien van de bomen. Bij perceel 7 wordt het pad niet meer meegenomen. Aangezien er paden liggen in de percelen 3, 5 en 6 zijn zij gesplitst in respectievelijk 3 en 15, 5 en 16 en 6 en 17; vanwege de AAN-laag is perceel 1 gesplitst in 1 en 18. Voorts heeft verweerder naar aanleiding van hetgeen in bezwaar is aangevoerd aangegeven dat gezien de breedte en het waterniveau er sprake is van sloten en dat een kavelpad niet subsidiabel is vanwege de daar ingegraven betonstukken. Sloten, bomen en paden zijn niet meegenomen in de geconstateerde oppervlakte omdat het landschapselementen betreft.

Na alles nogmaals terdege bezien te hebben, heeft verweerder de subsidiabele oppervlakte van de opgegeven percelen vastgesteld op 28.14 ha. Dat heeft niet geleid tot nabetaling of terugvordering van bedrijfstoeslag, omdat het uitbetaalde voorschot hoger was dan het verschuldigde bedrag en besloten is om in deze gevallen het teveel betaalde niet terug te vorderen.

Verweerder heeft betoogd, dat met de door hem gehanteerde luchtfoto’s die gebruikt worden om een identificatiesysteem als bedoeld in artikel 17 van Verordening (EG) nr. 73/2009 tot stand te brengen, de oppervlakte van een perceel en de beschikbaarheid daarvan voor agrarisch gebruik het meest exact kan worden vastgesteld. Slechts in een enkel geval kan door schaduw van beplanting onduidelijkheid bestaan. Dan moet eventueel een onderzoek ter plaats uitkomst brengen. Teledetectie wordt voor het opbouwen van het identificatiesysteem niet gebruikt. Het belang daarvan ligt in de eerste plaats bij vaststelling van het gebruik dat van percelen gemaakt wordt en het wordt dan ook bij controles op dat punt ingezet.

Metingen ter plaatse met GPS-systemen beschouwt verweerder als weinig betrouwbaar, omdat de uitkomsten variëren afhankelijk van de metende persoon en de omstandigheden.

Tot slot heeft verweerder aangegeven dat de aangevoerde gronden met betrekking tot de mestruimte buiten beschouwing moeten blijven, omdat het primaire besluit daarop geen betrekking heeft.

Verweerder heeft desgevraagd benadrukt, dat zijn besluit van 30 juni 2010 niet gebaseerd is op een controle ter plaatse als bedoeld in artikel 29 van Verordening (EG) nr. 796/2004, maar op een administratieve controle waarop de artikelen 20 van Verordening (EG) nr. 73/2009 en 28 van Verordening (EG) nr. 796/2004 betrekking hebben. Op basis daarvan heeft hij bepleit, dat het College in enkele eerdere uitspraken (zie met name de uitspraak van 2 december 2009, AWB 08/674, LJN BK5153) ten onrechte heeft geoordeeld, dat artikel 32 van Verordening (EG) nr. 796/2004 van toepassing was in gevallen waarin verweerder op grond van beoordeling van de luchtfoto’s, die bij het opbouwen van de AAN-laag gebruikt werden, had vastgesteld dat een perceel niet de opgegeven oppervlakte bezat. Verweerder heeft er daarnaast op gewezen dat, ook als dat anders zou zijn, artikel 32 en het daaropvolgende artikel 35 van Verordening (EG) nr. 1122/2009, aldus moeten worden uitgelegd dat een fysieke veldinspectie uitsluitend in die gevallen is voorgeschreven, waarin met behulp van luchtfoto’s niet kan worden vastgesteld, óf de Gecombineerde opgave juist is. Als dus stellig kan worden vastgesteld, dat de opgave onjuist is, is een dergelijke inspectie niet noodzakelijk. Hoewel de Nederlandse tekst van de bepaling zo gelezen kan worden, dat hij veldinspectie voorschrijft in alle gevallen, waarin verweerders onderzoek de opgave tegenspreekt, kan – aldus verweerder – op grond van andere taalversies geconcludeerd worden, dat veldinspectie alleen wordt voorgeschreven, als verweerder niet tot een definitief oordeel over de opgave heeft kunnen komen.

Volgens appellante zijn de oppervlakten van haar percelen niet op een juiste manier vastgesteld.

Zij heeft het Loonbedrijf Straathof te Mijdrecht opdracht gegeven de percelen na te meten. Daartoe heeft op 28 februari 2011 een GPS- meting plaatsgehad. Appellante heeft het meetrapport overgelegd. Conclusie van de meting is dat de door haar opgegeven percelen een totale oppervlakte hebben van 28.75 ha. Appellante meent dat verweerder van dat resultaat zal moeten uitgaan.

Ter zitting van het College op 14 maart 2012 heeft appellante aangevoerd, dat slechts met een nauwkeurige meting ter plaatse de oppervlakte van een perceel exact kan worden vastgesteld.

Het College overweegt allereerst, dat artikel 20 van Verordening (EG) nr. 73/2009 in twee verschillende vormen van controle van aanvragen voorziet. Het eerste lid heeft betrekking op de administratieve controle van de steunaanvraag; het tweede lid betreft de controle ter plaatse.

De administratieve controles zijn voor het jaar 2009 uitgewerkt in artikel 24 van Verordening (EG) nr. 796/2004. Het gaat om kruiscontroles: verschillende gegevensbestanden waarover de lidstaat beschikt worden met elkaar vergeleken teneinde vast te stellen of de beschikbare gegevens met elkaar stroken. Alle aanvragen worden onderworpen aan de administratieve controles.

Daarnaast zijn er de controles ter plaatse.

Deze hebben, zoals in de artikelen 26 en 27 van verordening (EG) nr. 796/2004 geregeld is, betrekking op slechts een gedeelte van de aanvragen.

Voor wat betreft de uitbetaling van toeslagrechten richten zij zich op de vaststelling van de oppervlakte van de opgegeven percelen. Artikel 29 van Verordening (EG) nr. 796/2004 opent de mogelijkheid daartoe gebruik te maken van teledetectie. In artikel 32, eerste lid onder a wordt geregeld, dat het daarbij gaat om een foto-interpretatie van satellietbeelden of luchtfoto’s en in hetzelfde lid, onder b, om een fysieke veldinspectie van alle percelen landbouwgrond, waarvan niet op basis van de foto-interpretatie kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is.

In het onderhavige geval is naar verweerders oordeel sprake geweest van een administratieve controle, omdat het ging om een vergelijking van de door de landbouwers ingediende aanvragen met het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen, dat ingevolge artikel 17 van Verordening (EG) nr. 73/2009 in de lidstaat beschikbaar moet zijn en dat bij voorkeur moet beschikken over orthobeelden van lucht- of satellietopnamen.

Wat er in de waarneming van het College echter gebeurde was, dat de aanvragen van de landbouwers direct vergeleken werden met in het jaar 2009 na de indiening van de aanvragen gemaakte luchtfoto’s. Deze foto’s werden daarnaast ook gebruikt voor de opbouw van het, vervolgens jaarlijks te actualiseren identificatiesysteem, de AAN-laag. Uitsluitend op basis van die foto’s en de daaraan ontleende meetgegevens is het besluit van 30 juni 2010 genomen.

Het College is van oordeel dat het niet zo kan zijn, dat het bepaalde in artikel 32 van Verordening (EG) nr. 796/2004, betreffende de vraag hoe te handelen als op basis van de luchtfoto’s niet kan worden geconcludeerd dat de aangifte juist is, wel van toepassing zou zijn als het gaat om de interpretatie van luchtfoto’s, die in het kader van een controle ter plaatse gebruikt worden, doch niet als het materieel om exact dezelfde controle gaat, wanneer deze als een administratieve controle wordt aangemerkt.

Dat ligt anders als het gaat om vergelijking van een aanvraag met een onafhankelijk van die indiening reeds bestaand bestand aan perceelsgegevens, zoals het voorheen gebruikte PIPO-bestand of de toen in aanbouw zijnde AAN-laag, ook al is dat eveneens op interpretatie van luchtfoto’s gebaseerd. In 2009 was dat echter niet in een operationele vorm beschikbaar.

Daarbij merkt het College op dat verweerder de Dienst Regelingen zowel met de administratieve controle als met de verantwoordelijkheid voor controles ter plaatse belast heeft, zodat één organisatie zowel belast is met de opbouw en toepassing van het identificatiesysteem als met de interpretatie van lucht en satellietfoto’s in het kader van controles ter plaatse. Enig verschil in beoordelingswijze of intensiteit ligt dan niet voor de hand.

Gelet daarop is het van belang te onderzoeken wat het bepaalde in artikel 32, eerste lid, onder b van Verordening (EG) nr. 796/2004 voor de toetsing van luchtfoto’s betekent.

Het College is van oordeel, dat de Nederlandse tekst van genoemde bepaling slechts zo kan worden uitgelegd, dat een fysieke controle ter plaatse noodzakelijk is in alle gevallen waarin op basis van de luchtfoto’s niet kan worden vastgesteld, dat de aanvraag correct is.

Deze uitleg stemt ook overeen met overweging 36 uit de preambule van de Verordening, luidend als volgt:

Naar het oordeel van het College kan in het voorgaande ook een keuze gelezen worden, namelijk dat uiteindelijk aan de uitkomsten van een fysieke meting beslissende betekenis wordt toegekend, omdat daarmee de 'werkelijke grootte' van een perceel wordt vastgesteld. Die benadering kan ook gelezen worden in overweging 40 van de preambule, waaruit blijkt, dat een controle ter plaatse slechts onder voorwaarden door middel van teledetectie mag worden verricht.

Verweerder heeft echter in deze zaak bepleit, dat metingen van luchtfoto’s een veel betrouwbaarder beeld geven van de werkelijke grootte van een perceel dan fysieke metingen. Laatstgenoemde metingen zijn nog het meest betrouwbaar, als zij met GPS-apparatuur worden uitgevoerd, maar ook dan blijkt uit proefnemingen niet alleen dat er verschillen ontstaan tussen metingen door verschillende personen, maar ook dat een persoon, die meerdere malen hetzelfde perceel meet, steeds tot verschillende uitkomsten kan komen. Daarbij komt dat, naar de mening van verweerder, artikel 32 van Verordening (EG) nr. 796/2004 in de meeste andere taalversies beter zo kan worden uitgelegd, dat een fysieke veldinspectie daarin alleen wordt voorgeschreven voor het geval dat niet ten genoegen van verweerder kan worden vastgesteld óf de aangifte juist is. Slechts in een enkele taal wordt expliciet geformuleerd, dat vastgesteld moet kunnen worden dát de aangifte onjuist is.

Het College onderschrijft, voor zover het de verschillende taalversies kan overzien, verweerders conclusie, dat daarin enigszins uiteenlopende accenten zijn gelegd. Voorts komt het het College aannemelijk voor, dat bij de huidige stand van de techniek aan een deskundige meting op basis van voor dat doel gemaakte luchtfoto’s zeker niet een geringere mate van betrouwbaarheid kan worden toegekend dan aan met de hand op basis van GPS verrichte metingen en dat een meting op basis van luchtfoto’s minder arbeidsintensief kan zijn. Het College constateert echter, dat een keuze voor de luchtfoto als meest betrouwbare benadering voor de vaststelling van oppervlakte van agrarische percelen, niet uitdrukkelijk in de Verordening is vermeld.

Het College constateert, dat het voor beslechting van het bij hem aanhangige geding noodzakelijk is vast te stellen of verweerder mocht besluiten om de oppervlakte van de door appellante opgegeven percelen uitsluitend op basis van een meting met behulp van luchtfoto’s vast te stellen en de uitbetaling van toeslagrechten op basis daarvan te berekenen, zonder op haar verzoek om een fysieke veldinspectie in te gaan. Gelet op de in 5.3 geformuleerde overwegingen acht het College het niet boven redelijke twijfel verheven dat de door het College eerder gevolgde interpretatie van artikel 32 van Verordening (EG) nr. 796/2004 juist is. Gezien het feit, dat in Verordening (EG) nr. 1122/2009, die vanaf 1 januari 2010 in de plaats is getreden van Verordening (EG) nr. 796/2004, gelijkluidende bepalingen zijn opgenomen, zal voor de uitleg van die verordening van een vergelijkbare twijfel sprake zijn.

De onduidelijkheid die bestaat bij beantwoording van deze vraag, brengt met zich dat het College ingevolge artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gehouden dienaangaande het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing te verzoeken.

Het vorenstaande leidt ertoe dat ingevolge artikel 23 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie de procedure voor het College in afwachting van de prejudiciële beslissing wordt geschorst.

Het College zal iedere verdere beslissing in dit geding aanhouden.

Tot slot overweegt het College dat verweerder de noodzaak van het stellen van vragen heeft bestreden maar, voor het geval het College daaraan geen gevolg zou geven, een uitgebreidere vraagstelling bepleit waarin de overwegingen 40 en 48 uit de preambule van respectievelijk Verordening (EG) nr. 796/2004 en Verordening (EG) nr. 1122/2009 onder de aandacht worden gebracht en uitdrukkelijk naar de uitleg van artikel 35 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 wordt gevraagd. Het College overweegt echter dat die uitbreiding voor de verheldering van de vraag en ter beslechting van het voorliggende geschil niet noodzakelijk is.

Het College: