HvJ EU, 14-11-2018, nr. C-342/17

HvJ EU, 14-11-2018, nr. C-342/17

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uitspraak 14‑11‑2018

M. Vilaras, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby

Partij(en)

In zaak C-342/17,*

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (bestuursrechter in eerste aanleg Veneto, Italië) bij beslissing van 11 mei 2017, ingekomen bij het Hof op 8 juni 2017, in de procedure

Memoria Srl,

Antonia Dall'Antonia

tegen

Comune di Padova,

in tegenwoordigheid van:

Alessandra Calore,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: M. Vilaras, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Derde kamer, J. Malenovský (rapporteur), L. Bay Larsen, M. Safjan en D. Šváby, rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: R. Schiano, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 april 2018,

gelet op de opmerkingen van:

—

Memoria Srl en Antonia Dall'Antonia, vertegenwoordigd door G. Martini, A. Sitzia en P. Piva, avvocati,

—

Comune di Padova, vertegenwoordigd door M. Lotto, V. Mizzoni, A. Sartori en P. Bernardi, avvocati,

—

de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door E. De Bonis, avvocato dello Stato,

—

de Europese Commissie, vertegenwoordigd door H. Tserepa-Lacombe en L. Malferrari als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 juni 2018,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Memoria Srl en Antonia Dall'Antonia, enerzijds, en Comune di Padova (gemeente Padua, Italië), anderzijds, over door deze gemeente vastgestelde regelgeving die verbiedt dat een ontvanger van een asbus deze tegen betaling in bewaring geeft aan een particuliere onderneming.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3

Overweging 8 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376, blz. 36) bepaalt:

‘(8)

Het is passend dat de bepalingen van deze richtlijn betreffende de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten alleen van toepassing zijn voor zover de betrokken activiteiten voor concurrentie opengesteld zijn, zodat zij de lidstaten niet verplichten diensten van algemeen economisch belang te liberaliseren of openbare inrichtingen die dergelijke diensten aanbieden te privatiseren, dan wel bestaande monopolies voor andere activiteiten of bepaalde distributiediensten op te heffen.’

4

Artikel 1, lid 3, eerste alinea, van richtlijn 2006/123 luidt als volgt:

‘Deze richtlijn heeft geen betrekking op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies, noch op steunmaatregelen van de lidstaten die onder de communautaire mededingingsvoorschriften vallen.’

Italiaans recht

Wet nr. 234 van 24 december 2012
5

Artikel 53 van legge n. 234 — Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea (wet nr. 234 houdende algemene regels voor de deelname van Italië aan het opstellen en de uitvoering van de wetgeving en het beleid van de Europese Unie), van 24 december 2012 (GURI nr. 3 van 4 januari 2013),bepaalt:

‘Voorschriften van de Italiaanse rechtsorde die discriminerende effecten meebrengen ten opzichte van de voorwaarden die gelden voor en de behandeling van onderdanen van de Europese Unie in de Italiaanse rechtsorde, zijn niet van toepassing op Italiaanse staatsburgers.’

Wet nr. 130 van 30 maart 2001
6

Artikel 3 van legge n. 130 — Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri (wet nr. 130 inzake crematie en asverstrooiing), van 30 maart 2001 (GURI nr. 91 van 19 april 2001), bepaalt:

‘1.

Binnen zes maanden na de inwerkingtreding van deze wet kan [decreto del Presidente della Repubblica n. 285 — Approvazione del regolamento di polizia mortuaria (decreet nr. 285 van de president van de Republiek houdende goedkeuring van de mortuariumpolitieverordening), van 10 september 1990 (GURI nr. 239 van 12 oktober 1990),] op voorstel van de minister van Volksgezondheid, na raadpleging van de minister van Binnenlandse Zaken en de minister van Justitie en na advies van de bevoegde parlementaire commissies op grond van de volgende beginselen worden gewijzigd door een verordening die is vastgesteld in overeenstemming met artikel 17, lid 1, van wet nr. 400 van 23 augustus 1988, zoals gewijzigd:

[…]

b)

toestemming om te cremeren wordt verleend op basis van de wil die de overledene tijdens zijn leven heeft uitgedrukt of die een familielid heeft geuit op een van de volgende wijzen:

[…]

c)

asverstrooiing, in overeenstemming met de wil van de overledene, is enkel toegestaan in een speciaal daartoe voorbehouden deel van de begraafplaats, in de natuur of op privéterrein; de verstrooiing op privéterrein moet in de openlucht met toestemming van de eigenaar gebeuren en mag geen aanleiding geven tot vergoeding; in elk geval is asverstrooiing verboden in woongebieden […]; verstrooiing op zee, in meren en in rivieren is toegestaan in de gebieden zonder vaartuigen en zonder bouwwerken;

d)

de as wordt verstrooid door de echtgenoot of een ander daartoe gemachtigd familielid, door de executeur-testamentair of de wettelijke vertegenwoordiger van de vereniging bedoeld onder b), punt 2, waarvan de overledene lid was en bij gebreke daarvan door een daartoe door de gemeente gemachtigde persoon;

[…]

f)

voor het vervoer van de asbus gelden niet de voor het vervoer van lijken vastgestelde hygiënevoorschriften, tenzij de gezondheidsinstanties anders bepalen;

[…]

i)

in het crematorium moet een wachtzaal worden ingericht waar de begrafenisrituelen kunnen worden uitgevoerd en waardig afscheid kan worden genomen van de overledene.

[…]’

7

Artikel 5, lid 2, van deze wet bepaalt:

‘Bij decreet van de minister van Binnenlandse Zaken, na raadpleging van de minister van Volksgezondheid en na raadpleging van de Associazione nationale dei comuni italiani (ANCI) (nationale vereniging van de Italiaanse gemeenten), de Confederazione nazionale dei servizi (Confservizi) (nationale confederatie betreffende diensten) alsmede de verenigingen die het meest representatief zijn en onder meer aangelegenheden inzake crematie als maatschappelijk doel hebben, worden binnen zes maanden na inwerkingtreding van deze wet de toe te passen tarieven voor de crematie van lijken en voor de bewaring en verstrooiing van de assen op een passend deel van de begraafplaatsen vastgesteld.’

Decreet nr. 285 van de president van de Republiek van 10 september 1990
8

Artikel 92, lid 4, van decreet nr. 285 van de president van de Republiek van 10 september 1990 bepaalt:

‘Verboden is de concessie van percelen voor particuliere graven aan natuurlijke of rechtspersonen die in dat verband winst willen maken of willen speculeren.’

Regionale wet nr. 18 van 4 maart 2010
9

Krachtens legge regionale n. 18 — Norme in materia funeraria, della Regione del Veneto (regionale wet van Veneto nr. 18 houdende regels inzake lijkbezorging) van 4 maart 2010 zijn de gemeenten bevoegd om de voorschriften inzake de bewaring en de kenmerken van asbussen vast te stellen.

Verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten
10

Artikel 52 van de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten, zoals gewijzigd bij besluit nr. 84 van de gemeente Padua van 30 november 2015, bepaalt:

‘1.

Het recht om de asbus thuis te bewaren wordt toegekend met inachtneming van de schriftelijke bepalingen die de overledene bij leven heeft opgesteld. Bij ontstentenis daarvan kan dat recht worden gevraagd door de echtgenoot of bij gebreke daarvan door de meest naaste verwant die is bepaald in overeenstemming met de artikelen 74, 75, 76 en 77 van het burgerlijk wetboek en, indien er meerdere verwanten in dezelfde graad zijn, door de absolute meerderheid van hen.

2.

In het geval van een vastgestelde band van affectie of erkentelijkheid, kan het recht om de asbus te bewaren ook worden toegekend aan andere personen dan die welke bedoeld in de tweede volzin van het vorige lid, onder voorbehoud van voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechtsopvolgers.

3.

Het is de ontvanger van een asbus niet toegestaan om derden te verzoeken de asbus te bewaren. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven.

4.

De asbus mag uitsluitend worden bewaard in de woning van de ontvanger ervan, op een plaats die beveiligd is tegen eventuele ontheiliging of diefstal. Om geen enkele reden mogen er openingen of gaten in de asbus worden gemaakt.

5.

De begraafplaatsdiensten kunnen op elk ogenblik eisen dat de asbus door de bewaarder wordt getoond zodat zij kunnen nagaan of deze nog intact is en wat de staat van bewaring ervan is.

[…]

9.

Op elk moment kan worden gevraagd dat de in bewaring gegeven asbus op een begraafplaats wordt geplaatst.

10.

Naast de in lid 4 vastgestelde vereisten mag er bij de bewaring van asbussen geen sprake zijn van een winstoogmerk. Economische activiteiten die — zelfs niet-uitsluitend — de bewaring van asbussen op ongeacht welke grond en voor ongeacht welke tijdsduur tot voorwerp hebben, zijn derhalve niet toegestaan. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven.’

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

11

Memoria is een op 1 december 2014 opgerichte vennootschap, die de families van gecremeerde overledenen een dienst van bewaring van hun asbussen aanbiedt door middel van overeenkomsten waarbij het gebruiksrecht van de nissen (columbaria) waar de asbussen worden bewaard, wordt overgedragen. Deze dienst beoogt families de mogelijkheid te bieden om dergelijke asbussen niet thuis te bewaren en hun een gemakkelijkere toegang te verlenen tot de ruimten waar deze asbussen worden bewaard dan bij begraafplaatsen. De plaatsen waar die asbussen worden bewaard, worden voorgesteld als ruimten die uitsluitend bedoeld zijn om hen te ontvangen in een esthetisch aangename, discrete, afgeschermde omgeving die geschikt is om er een rustig moment van gebed ter nagedachtenis van de overledenen door te brengen.

12

Vanaf september 2015 opende Memoria ruimten die uitsluitend bestemd waren voor de bewaring van asbussen, die zij ‘plaatsen van herinnering’ noemde en die in verschillende stadsdelen van de gemeente Padua waren gevestigd. De familieleden van de overledene kregen toegang tot deze plaatsen op voorwaarde dat zij een interne gedragscode aanvaardden, die naleving vereiste van de regels van goed, correct en waardig gedrag, het verbruik van alcoholhoudende dranken verbood en verplichtte gepaste kleding te dragen.

13

Dall'Antonia was een potentiële klant van Memoria, aangezien zij voornemens was het lichaam van haar overleden echtgenoot te laten cremeren en de as naar een van die ruimten te laten overbrengen.

14

Op 30 november 2015 stelde de gemeente Padua evenwel besluit nr. 84 vast, dat de verordening van deze gemeente inzake begraafplaatsdiensten wijzigde. De wijzigingen hebben als gevolg dat uitdrukkelijk de mogelijkheid wordt uitgesloten dat de persoon die een asbus in bewaring krijgt, een beroep doet op een particuliere onderneming, die wordt beheerd buiten het kader van de gemeentelijke begraafplaatsen, met het oog op de bewaring van deze asbus buiten de huiselijke kring.

15

Op 15 februari 2016 hebben Memoria en Dall'Antonia bij de Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (bestuursrechter in eerste aanleg Veneto, Italië) beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van dat besluit en tot vergoeding van de door Memoria geleden schade. Ter staving van dit beroep voeren zij in wezen aan dat de betrokken nationale regelgeving niet in overeenstemming is met het Unierecht, en in het bijzonder met de beginselen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.

16

In dit verband vraagt de verwijzende rechter zich af of deze beginselen kunnen worden aangevoerd, aangezien de betrokken nationale regelgeving niet van toepassing is in het gehele nationale grondgebied, maar alleen in de gemeente Padua. Indien daarentegen wordt geoordeeld dat deze beginselen kunnen worden aangevoerd, is deze rechter van mening dat er reden is om te twijfelen aan de verenigbaarheid van de betrokken nationale regelgeving met die beginselen, aangezien die regelgeving niet gerechtvaardigd wordt door enige reden van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

17

Tegen deze achtergrond heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Veneto de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

‘Moeten de artikelen 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de toepassing van de volgende bepalingen van artikel 52 van de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten[, zoals gewijzigd bij besluit nr. 84 van de gemeente Padua van 30 november 2015, die bepalen]:

‘Het is de ontvanger van een asbus niet toegestaan om derden te verzoeken de asbus te bewaren. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven’

(lid 3).

‘De asbus mag uitsluitend worden bewaard in de woning van de ontvanger ervan […]’

(lid 4).

‘[…] [B]ij de bewaring van asbussen [mag er] geen sprake zijn van een winstoogmerk. Economische activiteiten die — zelfs niet-uitsluitend — de bewaring van asbussen op ongeacht welke grond en voor ongeacht welke tijdsduur tot voorwerp hebben, zijn derhalve niet toegestaan. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven’

(lid 10)?’

18

Bij beschikking van de president van het Hof van 31 juli 2017 is het verzoek van de verwijzende rechter om de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de versnelde procedure van artikel 105 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof afgewezen.

Beantwoording van de prejudiciële vraag

Bevoegdheid van het Hof

19

De Italiaanse regering betoogt dat het Hof niet bevoegd is om te antwoorden op de gestelde vraag, aangezien de Unierechtelijke bepalingen waarvan om uitlegging wordt verzocht, niet van toepassing zijn op het hoofdgeding, dat betrekking heeft op een zuiver interne situatie.

20

Overeenkomstig artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering dient de verwijzende rechter aan het Hof duidelijk te maken in welk opzicht er in het bij hem aanhangige geschil, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, sprake is van aanknoping met de artikelen 49 en 56 VWEU, zodat de uitlegging ervan noodzakelijk is voor de beslechting van dat geschil (zie in die zin arrest van 15 november 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, punt 55).

21

Bij gebreke van dergelijke verduidelijkingen moet het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk worden verklaard.

22

Het door de Italiaanse regering geuite bezwaar dient dus te worden onderzocht in het kader van de toetsing van de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing.

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

23

In herinnering dient te worden gebracht dat een geschil, ook tussen burgers van dezelfde lidstaat, moet worden geacht een aanknopingspunt te hebben met de artikelen 49 en 56 VWEU waardoor de uitlegging van die bepalingen noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil, wanneer het nationale recht de verwijzende rechter voorschrijft een burger van zijn lidstaat dezelfde rechten toe te kennen als een burger van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht zou ontlenen (zie in die zin arresten van 21 februari 2013, Ordine degli Ingegneri di Verona e Provincia e.a., C-111/12, EU:C:2013:100, punt 35, en 15 november 2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, punt 52).

24

In casu heeft het hoofdgeding weliswaar betrekking op een geschil tussen een vennootschap naar Italiaans recht en een Italiaanse burger, enerzijds, en een gemeente die gelegen is op het grondgebied van Italië, anderzijds, maar de verwijzende rechter stelt dat hij krachtens artikel 53 van wet nr. 234 van 24 december 2012 verplicht is om deze vennootschap en deze burger toe te staan een beroep te doen op de artikelen 49 en 56 VWEU.

25

In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter heeft aangetoond in welk opzicht er in het bij hem aanhangige geschil, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, sprake is van een aanknoping met de artikelen 49 en 56 VWEU, zodat de gevraagde uitlegging van het Unierecht noodzakelijk is voor de beslechting van dit geschil, en dat het verzoek om een prejudiciële beslissing derhalve in dit opzicht ontvankelijk is.

26

Bovendien betogen de gemeente Padua en de Italiaanse regering dat het verzoek om een prejudiciële beslissing tevens niet-ontvankelijk is om andere redenen.

27

Om te beginnen zou dit verzoek niet alle elementen, feitelijk en rechtens, bevatten die noodzakelijk zijn om het Hof in staat te stellen een zinvol antwoord te geven op de gestelde vraag. De verwijzende rechter heeft met name niet de argumenten van de gemeente Padua uiteengezet die betrekking hebben op de algemene belangen voor de bescherming waarvan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepalingen werden vastgesteld.

28

In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat overeenkomstig artikel 94, onder b) en c), van het Reglement voor de procesvoering in elk verzoek om een prejudiciële beslissing de inhoud van de nationale bepalingen die op het hoofdgeding van toepassing kunnen zijn, alsook het verband tussen deze bepalingen en de Unierechtelijke bepalingen waarvan om uitlegging wordt verzocht, moeten worden uiteengezet.

29

In casu heeft de verwijzende rechter de relevante bepalingen van de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten, zoals gewijzigd bij besluit nr. 84 van de gemeente Padua van 30 november 2015, aangehaald en gepreciseerd dat de uitlegging van de artikelen 49 en 56 VWEU werd gevraagd omdat de rechtmatigheid van deze verordening betwist werd wegens de vermeende strijdigheid ervan met de beginselen van het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging.

30

Bijgevolg heeft de verwijzende rechter rechtens afdoende voldaan aan zijn verplichting om de inhoud van de nationale bepalingen die op het hoofdgeding van toepassing kunnen zijn alsmede het verband tussen deze bepalingen en de Unierechtelijke bepalingen waarvan om uitlegging wordt verzocht, uiteen te zetten.

31

Derhalve dient de door de gemeente Padua en de Italiaanse regering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te worden verworpen.

32

Voorts stelt de Italiaanse regering dat het verzoek om een prejudiciële beslissing voorbarig is. Volgens deze regering had de verwijzende rechter immers, alvorens een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen, moeten onderzoeken of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving de uitoefening van een economische activiteit bestaande in het bewaren van asbussen verbiedt of toestaat en had hij daarbij moeten vaststellen welke doelstellingen door deze regelgeving worden nagestreefd.

33

In dit verband moet in herinnering worden gebracht dat de nationale rechterlijke instanties de meest uitgebreide bevoegdheid hebben om zich tot het Hof te wenden indien zij menen dat een bij hen aanhangig geding vragen over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het recht van de Unie opwerpt waarover ter beslechting van het hun voorgelegde geschil moet worden beslist. De nationale rechterlijke instanties mogen die bevoegdheid overigens uitoefenen op elk tijdstip in de procedure dat zij daarvoor geschikt achten (arrest van 5 juli 2016, Ognyanov, C-614/14, EU:C:2016:514, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

34

Bijgevolg kan een verzoek om een prejudiciële beslissing niet niet-ontvankelijk worden verklaard louter op grond dat het in een vroeg stadium van de hoofdprocedure is ingediend.

35

Derhalve dient de door de Italiaanse regering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te worden verworpen.

36

Ten slotte is de gemeente Padua van mening dat, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving betrekking heeft op de hoogstpersoonlijke rechten van een individu, de beginselen van rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen hoe dan ook eraan in de weg staan dat deze regelgeving in vraag wordt gesteld.

37

Weliswaar is het niet noodzakelijkerwijs uitgesloten dat de beginselen van rechtszekerheid en van bescherming van het gewettigd vertrouwen relevant kunnen zijn, maar de eventuele interactie ervan met het vrije verkeer betreft een inhoudelijke kwestie. Het louter aanvoeren van deze beginselen volstaat dus niet als bewijs dat een verzoek om een prejudiciële beslissing niet ter zake dienend is aangezien de beantwoording van de vraag noodzakelijk blijft voor de verwijzende rechter om uitspraak te kunnen doen. Bijgevolg is een dergelijk verzoek om een prejudiciële beslissing niet niet-ontvankelijk.

38

Bijgevolg dient door de gemeente Padua opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid te worden verworpen.

39

Uit het voorgaande volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.

Ten gronde

Opmerkingen vooraf
40

Ten eerste heeft de Europese Commissie ter terechtzitting betoogd dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving niet dient te worden getoetst aan de bepalingen van het VWEU inzake de fundamentele vrijheden, aangezien richtlijn 2006/123 van toepassing is op het hoofdgeding.

41

Evenwel dient te worden opgemerkt dat nationale regelgeving als die in het hoofdgeding, die particuliere ondernemingen verbiedt om een dienst van bewaring van asbussen te verstrekken, ertoe leidt — zoals blijkt uit de gegevens van de verwijzingsbeslissing — dat een monopolie op het verrichten van de dienst van bewaring van asbussen wordt toegekend aan de gemeentelijke diensten. Uit artikel 1, lid 3, van richtlijn 2006/123, gelezen in het licht van overweging 8 van deze richtlijn, vloeit voort dat deze richtlijn geen betrekking heeft op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies.

42

Bijgevolg valt dergelijke regelgeving niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123. Zij moet uitsluitend aan de bepalingen van het Verdrag worden getoetst.

43

Ten tweede heeft de verwijzende rechter in zijn vraag verwezen naar zowel artikel 49 VWEU als artikel 56 VWEU.

44

In dit verband moet evenwel worden vastgesteld dat enkel de eerste van deze twee bepalingen van toepassing is op het hoofdgeding. Wanneer een marktdeelnemer daadwerkelijk en voor onbepaalde tijd door middel van een duurzame vestiging een economische activiteit wil uitoefenen, moet zijn situatie immers worden onderzocht in het licht van de vrijheid van vestiging, zoals bepaald in artikel 49 VWEU (zie met name arresten van 29 september 2011, Commissie/Oostenrijk, C-387/10, niet gepubliceerd, EU:C:2011:625, punt 22, en 23 februari 2016, Commissie/Hongarije, C-179/14, EU:C:2016:108, punten 148–150).

45

In het hoofdgeding wenst Memoria blijkbaar op het grondgebied van de gemeente Padua een dienst van bewaring van asbussen te verstrekken door middel van een duurzame vestiging voor onbepaalde tijd. Hieruit volgt dat de prejudiciële vraag moet worden geacht betrekking te hebben op de uitlegging van artikel 49 VWEU.

46

Gelet op het voorgaande dient de prejudiciële vraag zo te worden begrepen dat de verwijzende rechter in wezen vraagt of artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale regelgeving als in het hoofdgeding, die zelfs niettegenstaande de uitdrukkelijke wens van de overledene verbiedt dat de ontvanger van een asbus een derde verzoekt deze te bewaren, die hem verplicht om de asbus in zijn woning te bewaren tenzij hij een gemeentelijke begraafplaats daarmee belast, en die voorts elke activiteit verbiedt die met winstoogmerk wordt verricht en — zelfs niet-uitsluitend — de bewaring van asbussen op ongeacht welke grond en voor ongeacht welke tijdsduur tot voorwerp heeft.

Over de vraag
47

Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat artikel 49 VWEU zich verzet tegen elke nationale maatregel die een beperking vormt van de vrijheid van vestiging, tenzij een dergelijke beperking haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang (zie in die zin met name arrest van 5 december 2013, Venturini e.a., C-159/12-C-161/12, EU:C:2013:791, punten 30 en 37).

48

In de eerste plaats vormt volgens vaste rechtspraak een beperking in de zin van artikel 49 VWEU, elke nationale maatregel die, zelfs wanneer hij zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde vrijheid van vestiging door burgers van de Unie verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt (zie in die zin arrest van 28 januari 2016, Laezza, C-375/14, EU:C:2016:60, punt 21).

49

Gelet op de verklaringen van de verwijzende rechter moet in casu worden vastgesteld dat nationale regelgeving als in het hoofdgeding, die burgers van de Unie verbiedt om een dienst van bewaring van asbussen te verstrekken in de betrokken lidstaat, eraan in de weg staat dat deze burgers zich daar vestigen om een dergelijke bewaring te verrichten en dus de uitoefening van de in het Verdrag gewaarborgde vrijheid van vestiging door deze burgers kan belemmeren.

50

Dergelijke regelgeving levert dus een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 49 VWEU op.

51

In de tweede plaats kunnen volgens vaste rechtspraak beperkingen van de vrijheid van vestiging die zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing zijn, worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (zie in die zin met name arrest van 9 maart 2017, Piringer, C-342/15, EU:C:2017:196, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

52

Meer in het bijzonder dient eraan te worden herinnerd dat nationale wetgeving slechts geschikt is om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen, wanneer zij de verwezenlijking van dat doel daadwerkelijk coherent en systematisch nastreeft (zie in die zin arresten van 10 maart 2009, Hartlauer, C-169/07, EU:C:2009:141, punt 55, en 23 december 2015, Hiebler, C-293/14, EU:C:2015:843, punt 65).

53

In casu betogen de gemeente Padua en de Italiaanse regering dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving, waarvan vaststaat dat deze zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang die verband houden met de bescherming van de volksgezondheid, de noodzaak om te waken over het respect voor de nagedachtenis van de overledenen en de bescherming van de heersende morele en religieuze waarden in Italië, waarbij laatstgenoemde waarden zich verzetten tegen commerciële en wereldse activiteiten in verband met de bewaring van de assen van de overledenen en dus tegen het feit dat de activiteiten in verband met de bewaring van stoffelijke resten een winstoogmerk hebben.

54

Wat ten eerste de rechtvaardiging in verband met de bescherming van de volksgezondheid betreft, vloeit uit vaste rechtspraak van het Hof voort dat de bescherming van de volksgezondheid een van de door het Unierecht erkende dwingende redenen van algemeen belang is en dat de lidstaten op dit gebied over een ruime beoordelingsmarge beschikken (zie in die zin arrest van 1 juni 2010, Blanco Pérez en Chao Gómez, C-570/07 en C-571/07, EU:C:2010:300, punten 44, 68 en 106).

55

Een dergelijke doelstelling kan evenwel de beperking die in het hoofdgeding aan de orde is, niet rechtvaardigen, aangezien assen van overledenen, anders dan stoffelijke resten, uit biologisch oogpunt een inerte stof zijn — aangezien zij steriel geworden zijn door de hoge temperatuur —, zodat de bewaring ervan geen beperking kan vormen die vereist is op grond van overwegingen in verband met de volksgezondheid.

56

Bijgevolg kan de door de gemeente Padua en de Italiaanse regering aangevoerde doelstelling van bescherming van de volksgezondheid de beperkingen van de vrijheid van vestiging die in de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving zijn vastgesteld, niet rechtvaardigen.

57

Wat ten tweede de doelstelling van bescherming van het respect voor de nagedachtenis van de overledenen betreft, dient te worden opgemerkt dat deze doelstelling tevens een dwingende reden van algemeen belang kan vormen.

58

Voorts kan zeker worden geoordeeld dat met nationale regelgeving die verbiedt dat particuliere ondernemingen de activiteit van bewaring van asbussen uitoefenen, kan worden gewaarborgd dat deze doelstelling wordt verwezenlijkt. Om te beginnen kan met een dergelijk verbod immers worden gewaarborgd dat het recht op bewaring van deze asbussen wordt toegekend aan structuren die onderworpen zijn aan verplichtingen en specifieke controles die erop gericht zijn het respect voor de nagedachtenis van de overledenen te verzekeren. Verder kan daarmee worden gewaarborgd dat bij stopzetting van de dienst van bewaring door de betrokken ondernemingen, de betrokken asbussen niet worden achtergelaten of de inhoud ervan niet wordt verstrooid op een ongepaste wijze en plaats.

59

Evenwel dient te worden vastgesteld dat er minder beperkende maatregelen bestaan om deze doelstelling te verwezenlijken, zoals met name de verplichting om de bewaring van de asbussen te waarborgen in soortgelijke omstandigheden als die van de gemeentelijke begraafplaatsen en de verplichting om bij stopzetting van de activiteit de asbussen over te brengen naar een publieke begraafplaats of terug te geven aan de verwanten van de overledene.

60

Bijgevolg gaat de betrokken nationale regelgeving verder dan nodig is voor de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van het respect voor de nagedachtenis van de overledenen.

61

In deze omstandigheden zijn de in die regelgeving vastgestelde beperkingen van de vrijheid van vestiging niet gerechtvaardigd op grond van de bescherming van het respect voor de nagedachtenis van de overledenen.

62

Wat ten derde de heersende morele en religieuze waarden in de betrokken lidstaat betreft, betoogt de Italiaanse regering dat deze zich ertegen verzetten dat activiteiten in verband met bewaring van stoffelijke resten een winstoogmerk hebben.

63

Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de waarde van een dergelijke doelstelling, dient evenwel te worden opgemerkt dat uit de bewoordingen zelf van artikel 5, lid 2, van wet nr. 130 van 30 maart 2001 blijkt dat in die lidstaat de minister van Binnenlandse Zaken, na raadpleging van de minister van Volksgezondheid en bepaalde verenigingen, de tarieven vaststelt die van toepassing zijn op de activiteit van bewaring van de assen van overledenen.

64

Indien de activiteiten in verband met de bewaring van stoffelijke resten waren opengesteld voor particuliere actoren, dan had dezelfde tariefregeling, die door de betrokken lidstaat duidelijk niet in strijd wordt geacht met zijn morele en religieuze waarden, verplicht kunnen worden gesteld.

65

Bij gebreke daarvan gaat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regelgeving derhalve verder dan nodig is voor de verwezenlijking van de aangevoerde doelstelling, zodat zij in elk geval niet gerechtvaardigd is op deze grond.

66

Uit het voorgaande volgt dat op de gestelde vraag dient te worden geantwoord dat artikel 49 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale regelgeving als in het hoofdgeding, die zelfs niettegenstaande de uitdrukkelijke wens van de overledene verbiedt dat de ontvanger van een asbus een derde verzoekt deze te bewaren, die hem verplicht om de asbus in zijn woning te bewaren tenzij hij een gemeentelijke begraafplaats daarmee belast, en die voorts elke activiteit verbiedt die met winstoogmerk wordt verricht en — zelfs niet-uitsluitend — de bewaring van asbussen op ongeacht welke grond en voor ongeacht welke tijdsduur tot voorwerp heeft.

Kosten

67

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 49 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan nationale regelgeving als in het hoofdgeding, die zelfs niettegenstaande de uitdrukkelijke wens van de overledene verbiedt dat de ontvanger van een asbus een derde verzoekt deze te bewaren, die hem verplicht om de asbus in zijn woning te bewaren tenzij hij een gemeentelijke begraafplaats daarmee belast, en die voorts elke activiteit verbiedt die met winstoogmerk wordt verricht en — zelfs niet-uitsluitend — de bewaring van asbussen op ongeacht welke grond en voor ongeacht welke tijdsduur tot voorwerp heeft.

ondertekeningen

Conclusie 21‑06‑2018

M. Campos sánchez-bordona

Partij(en)

Zaak C-342/171.

Memoria Srl,

Antonia Dall'Antonia

tegen

Comune di Padova,

in tegenwoordigheid van:

Alessandra Calore

[verzoek van de Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (bestuursrechter in eerste aanleg Veneto, Italië) om een prejudiciële beslissing]

1.

Om zeer uiteenlopende redenen (religie, cultuur, gezondheid) hebben alle beschavingen oplossingen moeten vinden voor de stoffelijke resten van overledenen. Sinds mensenheugenis hebben vele onder hen ervoor gekozen het lichaam te begraven (sit tibi terra levis) op kerkhoven of begraafplaatsen, waar het ter aarde wordt besteld en wordt herdacht en waar de herinnering in ere wordt gehouden. De laatste eeuwen worden die plaatsen doorgaans beheerd door de overheid, normaal de gemeentelijke overheid.

2.

Steeds vaker worden de lichamen echter gecremeerd. Naarmate de min of meer traditionele terughoudendheid om deze techniek toe te passen verdwijnt2. en de (economische, sociale, ruimtelijke en andere) voordelen ervan worden verdedigd, verbreidt de crematiepraktijk zich, wat tot nieuwe kwesties leidt, zoals die inzake bewaring van de as.

3.

Rond de dood is een complex web van begrafenisdiensten ontstaan. De meeste ervan worden verricht door particuliere ondernemingen, die hun professionele medewerking verlenen aan de familieleden van de overledene, in het bijzonder voor het vervoer van de stoffelijke resten vanuit de woning van de overledene of vanuit het mortuarium en voor andere activiteiten en formaliteiten die verbonden zijn aan de begrafenis en die voorafgaan aan de begrafenisplechtigheid. Naast deze begrafenisdiensten zijn er de activiteiten die tot lijkbezorging in enge zin behoren3. — hierna ook: ‘begraafplaatsdiensten’ —, die binnen de grenzen van het kerkhof worden verricht en in het bijzonder de crematie of de begraving van de lichamen van de overledenen of de as en de bewaring van de stoffelijke resten omvatten.4. Deze laatste diensten vallen doorgaans uitsluitend onder de bevoegdheid van de overheid, gewoonlijk de gemeentelijke overheid.

4.

In sommige lidstaten zijn echter particuliere begraafplaatsen toegestaan en in andere (zoals Italië) kan het beheer van de openbare begraafplaatsen aan commerciële ondernemingen worden toevertrouwd. Vanuit dat oogpunt kan worden gesproken van een zekere privatisering van de begraafplaatsen, die niet zonder polemiek verloopt, waarbij wordt gewezen op de ‘culturele breuk’ die dergelijke initiatieven met zich meebrengen. In het debat komen zowel antropologische overwegingen aan bod als andere die het voortbestaan verdedigen van openbare begraafplaatsen als gemeenschappelijke goederen die de historische herinneringen van een gemeenschap weerspiegelen.

5.

Precies in de onderhavige prejudiciële verwijzing wordt erover gedebatteerd of de Italiaanse gemeente Padua de bewaring van de bussen met de as van crematies (wanneer de familieleden beslissen deze niet thuis te bewaren) kan voorbehouden aan de gemeentelijke begraafplaatsen.

6.

Met het oog op het antwoord aan de verwijzende rechter staat het aan het Hof het verbod voor particuliere ondernemingen om die activiteit uit te oefenen te toetsen aan de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting. In voorkomend geval dient het de gronden te onderzoeken die de beperking kunnen rechtvaardigen, of deze nu voortvloeien uit de vereisten van volksgezondheid (die welbekend zijn in zijn rechtspraak) of uit de eerbiediging van de aan de overledene verschuldigde piëteit, waarover het Hof zich tot nu toe, behoudens vergissing mijnerzijds, nog niet heeft uitgesproken.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. VWEU
7.

Artikel 49 VWEU regelt de vrijheid van vestiging als volgt:

‘In het kader van de volgende bepalingen zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden. Dit verbod heeft eveneens betrekking op beperkingen betreffende de oprichting van agentschappen, filialen of dochterondernemingen door de onderdanen van een lidstaat die op het grondgebied van een lidstaat zijn gevestigd.

De vrijheid van vestiging omvat, behoudens de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het kapitaal, de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen, en met name van vennootschappen in de zin van de tweede alinea van artikel 54, overeenkomstig de bepalingen welke door de wetgeving van het land van vestiging voor de eigen onderdanen zijn vastgesteld.’

8.

Artikel 56, eerste alinea, VWEU behandelt het vrij verrichten van diensten als volgt:

‘In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een andere lidstaat zijn gevestigd dan die, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.’

2. Richtlijn 2006/123
9.

Artikel 1 van richtlijn 2006/123/EG5. bepaalt:

‘1.

Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.

2.

Deze richtlijn heeft geen betrekking op de liberalisering van diensten van algemeen economisch belang die voorbehouden zijn aan openbare of particuliere entiteiten, noch op de privatisering van openbare dienstverrichtende entiteiten.

3.

Deze richtlijn heeft geen betrekking op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies, noch op steunmaatregelen van de lidstaten die onder de communautaire mededingingsvoorschriften vallen.

[…]’

10.

Artikel 2 bepaalt het volgende:

‘1.

Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.

2.

Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:

a)

niet-economische diensten van algemeen belang;

[…]’

B. Nationaal recht

1. Wet nr. 234/2012
11.

In artikel 53 van wet nr. 234/20126. is bepaald dat voorschriften van de Italiaanse rechtsorde of nationale praktijken die discriminerende effecten meebrengen ten opzichte van de voorwaarden die gelden voor en de behandeling van onderdanen van de Europese Unie, niet van toepassing zijn op Italiaanse staatsburgers.

2. Wet nr. 130/2001
12.

Artikel 3 van wet nr. 130/20017. schrijft voor:

‘1.

Binnen zes maanden na de inwerkingtreding van deze wet kan de [verordening van 1990] op voorstel van de minister van Volksgezondheid, na raadpleging van de minister van Binnenlandse Zaken en de minister van Justitie en na advies van de bevoegde parlementaire commissies op grond van de volgende beginselen worden gewijzigd door een verordening die is vastgesteld in overeenstemming met artikel 17, lid 1, van wet nr. 400 van 23 augustus 1998, zoals gewijzigd:

a)

[…]

b)

toestemming om te cremeren wordt verleend op basis van de wil die de overledene tijdens zijn leven heeft uitgedrukt of die een familielid heeft geuit op een van de volgende wijzen:

[…]

c)

asverstrooiing, in overeenstemming met de wil van de overledene, is enkel toegestaan in een speciaal daartoe voorbehouden deel van de begraafplaats, in de natuur of op privéterrein; de verstrooiing op privéterrein moet in de openlucht met toestemming van de eigenaar gebeuren en mag geen aanleiding geven tot vergoeding; in elk geval is asverstrooiing verboden in woongebieden […]; verstrooiing op zee, in meren en in rivieren is toegestaan in de gebieden zonder vaartuigen en zonder bouwwerken;

d)

de as wordt verstrooid door de echtgenoot of een ander daartoe gemachtigd familielid, door de executeur-testamentair of de wettelijke vertegenwoordiger van de vereniging bedoeld onder b), punt 2, waarvan de overledene lid was en bij gebreke daarvan door een daartoe door de gemeente gemachtigde persoon;

[…]

f)

voor het vervoer van de asbus gelden niet de voor het vervoer van lijken vastgestelde hygiënevoorschriften, tenzij de gezondheidsinstanties anders bepalen;

[…]

i)

in het crematorium moet een wachtzaal worden ingericht waar de begrafenisrituelen kunnen worden uitgevoerd en waardig afscheid kan worden genomen van de overledene.’

3. Koninklijk besluit van 1934
13.

Artikel 343 van het koninklijk besluit van 19348. bepaalt:

‘De stoffelijke overschotten worden gecremeerd in een crematorium waarvoor de prefect na advies van de provinciale arts een vergunning heeft verleend. De gemeente stelt op de begraafplaats het perceel dat nodig is voor de bouw van het crematorium gratis ter beschikking. De asbussen met de resten van de volledige crematie kunnen worden geplaatst op een begraafplaats, in een kapel of kerk die toebehoort aan een rechtspersoon of in een particulier columbarium als vaste bestemming waarvoor is voorzien in bescherming tegen gelijk welke ontheiliging.’

4. Mortuariumpolitieverordening van 1990
14.

De artikelen 90 tot en met 95 van de mortuariumpolitieverordening9. hebben betrekking op de concessie van particuliere graven op begraafplaatsen. Artikel 92, lid 4, verbiedt de concessie van percelen voor particuliere graven aan natuurlijke of rechtspersonen die in dat verband winst willen maken of willen speculeren.

5. Regionale wet van Veneto inzake lijkbezorging van 2010
15.

Artikel 1, lid 1, van de regionale wet van Veneto inzake lijkbezorging van 201010. luidt:

‘Deze wet regelt de aspecten met betrekking tot de bescherming van de volksgezondheid op het gebied van de functies en diensten in verband met het overlijden van gelijk welke persoon met inachtneming van de waardigheid, de geloofs- en culturele overtuigingen en het recht van elkeen om de vorm van teraardebestelling of crematie vrij te kiezen.’

16.

Artikel 49, lid 2, bepaalt:

‘Op verzoek kan de verzegelde asbus worden toevertrouwd aan de personen die ertoe gemachtigd zijn deze op de begraafplaats te bewaren, deze in een particuliere omgeving te bewaren of de as uit te strooien.’

6. Verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten
17.

Artikel 52 (‘Afgifte van asbussen voor bewaring thuis’) van de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten11., zoals gewijzigd bij besluit nr. 2015/0084, bepaalt het volgende:

‘1.

Het recht om de asbus thuis te bewaren wordt toegekend met inachtneming van de schriftelijke bepalingen die de overledene bij leven heeft opgesteld. Bij ontstentenis daarvan kan dat recht worden gevraagd door de echtgenoot of bij gebreke daarvan door de meest naaste verwant die is bepaald in overeenstemming met de artikelen 74, 75, 76 en 77 van het burgerlijk wetboek en, indien er meerdere verwanten in dezelfde graad zijn, door de absolute meerderheid van hen.

[…]

3.

Het is de ontvanger van een asbus niet toegestaan om derden te verzoeken de asbus te bewaren. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven.

4.

De asbus mag uitsluitend worden bewaard in de woning van de ontvanger ervan, op een plaats die beveiligd is tegen eventuele ontheiliging of diefstal. Om geen enkele reden mogen er openingen of gaten in de asbus worden gemaakt.

5.

De begraafplaatsdiensten kunnen op elk ogenblik eisen dat de asbus door de bewaarder wordt getoond zodat zij kunnen nagaan of deze nog intact is en wat de staat van bewaring ervan is.

[…]

9.

Op elk moment kan worden gevraagd dat de in bewaring gegeven asbus op een begraafplaats wordt geplaatst.

10.

Naast de in lid 4 vastgestelde vereisten mag er bij de bewaring van asbussen geen sprake zijn van een winstoogmerk. Economische activiteiten die — ook niet uitsluitend — de bewaring van asbussen op ongeacht welke grond en voor ongeacht welke tijdsduur tot voorwerp hebben, zijn derhalve niet toegestaan. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven.

[…]’

II. Hoofdgeding en prejudiciële vraag

18.

De vennootschap Memoria Srl is op 1 december 2014 opgericht om het publiek de dienst van de bewaring van asbussen aan te bieden.

19.

Memoria bood families waarvan de overledenen waren gecremeerd de mogelijkheid om de asbussen op andere plaatsen dan thuis of op begraafplaatsen te bewaren, waar zij eer en respect konden betonen aan hun overleden geliefden. Zij adverteerde deze plaatsen als ruimten die bedoeld waren om uitsluitend die asbussen te bewaren in esthetisch aangename, discrete, afgeschermde ruimten die bij uitstek geschikt waren om er een rustig moment van gebed ter nagedachtenis van de overledenen door te brengen. Hiertoe sloten de familieleden overeenkomsten af waarbij het gebruiksrecht van de nissen (columbaria) waar de asbussen werden bewaard werd overgedragen.

20.

Vanaf september 2015 opende Memoria deze ruimten voor de bewaring van asbussen, die zij ‘luoghi della memoria’ (plaatsen van herinnering) noemde en die in verschillende stadsdelen van Padua waren gevestigd. De familieleden van de overledene kregen toegang tot deze plaatsen op voorwaarde dat zij een interne gedragscode aanvaardden, die naleving vereiste van de regels van goed, correct en waardig gedrag, het verbruik van alcoholhoudende dranken verbood en verplichtte gepaste kleding te dragen.

21.

Antonia Dall'Antonia was een potentiële klant van Memoria, aangezien zij voornemens was het lichaam van haar overleden echtgenoot te laten cremeren en de as naar een van die ruimten te laten overbrengen.

22.

Op 30 november 2015 stelde de Consiglio Comunale di Padova (gemeenteraad van Padua) besluit nr. 2015/0084 vast, dat de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten wijzigde.12. Deze wijziging sloot de mogelijkheid uit dat de persoon die de asbussen in bewaring kreeg, een beroep deed op particuliere commerciële diensten, die werden beheerd buiten het gewone kader van de begraafplaatsdiensten en van de gemeentelijke begraafplaatsen.

23.

Op 15 februari 2016 stelden Memoria en Dall'Antonia beroep in bij de Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (bestuursrechter in eerste aanleg Veneto, Italië) tot nietigverklaring van besluit nr. 2015/0084 van de gemeenteraad van Padua en tot herstel van de door Memoria geleden schade. Samengevat voerden zij aan dat dit besluit onverenigbaar was met het Unierecht en in het bijzonder met de beginselen van de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.

24.

De verwijzende rechter vraagt zich af of deze beginselen van toepassing zijn op een maatregel die alleen geldig is op het grondgebied van de gemeente Padua en geen betrekking heeft op de volledige Italiaanse bevolking. Hij is bovendien van oordeel dat er geen redenen lijken te zijn van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die deze beperking kunnen rechtvaardigen.

25.

Daarom stelt de verwijzende rechter het Hof de volgende prejudiciële vraag:

‘Moeten de artikelen 49 en 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan de toepassing van de volgende bepalingen van artikel 52 van de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten:

‘Het is de ontvanger van een asbus niet toegestaan om derden te verzoeken de asbus te bewaren. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven (lid 3).

De asbus mag uitsluitend worden bewaard in de woning van de ontvanger ervan (lid 4).

[…]

Bij de bewaring van asbussen mag er geen sprake zijn van een winstoogmerk. Economische activiteiten die — ook niet uitsluitend — de bewaring van asbussen op ongeacht welke grond en voor ongeacht welke tijdsduur tot voorwerp hebben, zijn derhalve niet toegestaan. Dit verbod geldt ook indien de overledene een dergelijke wens bij leven uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven (lid 10)’?’

26.

Memoria, de gemeente Padua, de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Alle, met uitzondering van de gemeente Padua, hebben deelgenomen aan de mondelinge behandeling op 16 april 2018, tijdens welke het Hof de partijen heeft verzocht om hun standpunt kenbaar te maken over de eventuele toepassing van richtlijn 2006/123.

III. Analyse van de prejudiciële vraag

27.

De verwijzende rechter verzoekt het Hof te verduidelijken of een nationale regel die particuliere ondernemingen verbiedt diensten voor bewaring van asbussen te verstrekken, verenigbaar is met de artikelen 49 en 56 VWEU.

28.

Volgens vaste rechtspraak belet de omstandigheid dat de verwijzende rechter zijn prejudiciële vragen tot bepaalde bepalingen van Unierecht heeft beperkt, het Hof niet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem dienende zaak.13.

29.

Bovendien is het Hof, dat de verwijzende rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om deze laatste aanwijzingen te geven op basis van de stukken van het hoofdgeding en de bij hem ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen.14.

30.

Vanuit dit oogpunt moet het verbod voor particuliere ondernemingen om te voorzien in de bewaring van asbussen, in het licht van de in de verwijzingsbeslissing vervatte informatie en het debat ter terechtzitting ook worden getoetst aan richtlijn 2006/123.

A. Ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag

31.

De Italiaanse regering en de gemeente Padua betwisten de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing hoofdzakelijk15. op twee gronden: a) het betreft een zuiver intern geschil zonder grensoverschrijdende elementen, b) de verwijzende rechter heeft in zijn beslissing niet alle gegevens, feitelijk en rechtens, opgenomen die relevant zijn voor het Hof om een zinvol antwoord te kunnen geven.

32.

De eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid bestaat erin dat het hoofdgeding betrekking heeft op een zuiver interne situatie, die niet tot de werkingssfeer van het Unierecht behoort: een Italiaanse vennootschap stelt een rechtsgeding in tegen de gemeente Padua wegens de toepassing van gemeentelijke regelgeving die enkel op het grondgebied van die gemeente van kracht is. Er is dus geen sprake van een grensoverschrijdend aanknopingspunt op basis waarvan vragen kunnen worden gesteld met betrekking tot de fundamentele vrijheden van de interne markt.16.

33.

In het licht van de rechtspraak van het Hof over zuiver interne situaties, die onlangs is gesystematiseerd in het arrest Ullens de Schooten17., moet die exceptie worden verworpen.

34.

Vast staat dat in de regel ‘de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging, de vrijheid van dienstverrichting en het vrije verkeer van kapitaal niet van toepassing zijn op een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen’.18.

35.

Het Hof aanvaardt echter uitzonderingen op deze regel en acht zich bevoegd om te antwoorden op prejudiciële vragen in zuiver interne geschillen zonder duidelijke grensoverschrijdende aspecten, wanneer die uitzonderingen zich voordoen.

36.

De eerste van deze uitzonderingen heeft betrekking op prejudiciële verwijzingen waarin een regel van een lidstaat aan de onderdanen van die lidstaat dezelfde rechten toekent als de Unieregels aan de onderdanen van andere lidstaten toekennen, teneinde de zogenoemde omgekeerde discriminatie (discriminatie à rebours) te vermijden.

37.

Volgens het Hof ‘[kan] de uitlegging van de in de artikelen 49, 56 en 63 VWEU neergelegde fundamentele vrijheden van belang […] zijn in een zaak waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, wanneer het nationale recht de verwijzende rechter voorschrijft een burger van zijn lidstaat dezelfde rechten toe te kennen als een burger van een andere lidstaat in dezelfde situatie aan het Unierecht zou ontlenen’.19.

38.

In casu is de nationale rechter terecht van oordeel dat artikel 53 van wet nr. 234/2012 omgekeerde discriminatie verbiedt en toepassing van artikel 49 VWEU op Italiaanse onderdanen meebrengt, zelfs in zuiver interne situaties, zoals ook het Hof van Justitie reeds heeft bevestigd.20.

39.

Een andere uitzondering die in het arrest Ullens de Schooten wordt verduidelijkt, is die met betrekking tot ‘bepalingen die niet alleen van toepassing zijn op nationale burgers maar ook op burgers van andere lidstaten, [wanneer] de beslissing die deze rechter naar aanleiding van het prejudiciële arrest van het Hof neemt, ook ten aanzien van burgers van andere lidstaten gevolgen zal sorteren, hetgeen rechtvaardigt dat het Hof een antwoord geeft op de vragen die aan het Hof zijn voorgelegd met betrekking tot de Verdragsbepalingen die zien op de fundamentele vrijheden, ook al spelen alle aspecten van het hoofdgeding zich in één lidstaat af’.21.

40.

Zoals de verwijzende rechter opmerkt onder verwijzing naar de argumenten van verzoeksters in het hoofdgeding, kan niet worden uitgesloten dat een marktdeelnemer van een andere lidstaat die bewaring van asbussen in door handelsvennootschappen beheerde ruimten toestaat, in de toekomst beslist om zijn activiteit op het Italiaanse grondgebied te ontwikkelen. Evenmin kan worden uitgesloten dat een onderdaan van een andere lidstaat de mogelijkheid wil hebben om gebruik te maken van soortgelijke diensten op het Italiaanse grondgebied.

41.

Ik meen derhalve dat uit de verwijzingsbeslissing, zij het in beperkte mate, blijkt dat er een verband bestaat tussen het voorwerp of de omstandigheden van het geding en de artikelen 49 en 56 VWEU.22.

42.

Aan het voorgaande moet een specifiek argument worden toegevoegd over de eventuele23. gevolgen van richtlijn 2006/123, waarvan enkele bepalingen (die van hoofdstuk III over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters) ‘aldus moeten worden uitgelegd dat zij mede van toepassing zijn op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen’24..

43.

Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat:

—

‘uit de bewoordingen van die bepalingen [van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123] niet volgt dat er sprake moet zijn van een grensoverschrijdend aspect’;

—

‘artikel 2, lid 1, van [richtlijn 2006/123] in algemene termen, zonder onderscheid te maken tussen activiteiten in verband met diensten met een grensoverschrijdend aspect en activiteiten die verband houden met diensten zonder enig grensoverschrijdend aspect, [bepaalt] dat die richtlijn van toepassing is op ‘diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd’’;

—

‘[a]rtikel 4, punt 2, en artikel 4, punt 5, van richtlijn 2006/123, die de begrippen ‘dienstverrichter’ respectievelijk ‘vestiging’ omschrijven, […] evenmin een grensoverschrijdend aspect [vermelden]’;

—

‘de uitlegging waarbij de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 niet alleen van toepassing zijn op de dienstverrichter die zich in een andere lidstaat wenst te vestigen, maar ook op degene die zich wenst te vestigen in zijn eigen lidstaat, in overeenstemming [is] met de doelstellingen van die richtlijn’;

—

‘[d]e constatering dat de bepalingen van hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 ook in zuiver interne situaties van toepassing zijn, […] ook [wordt] bevestigd bij onderzoek van de ontstaansgeschiedenis van die richtlijn’.25.

44.

Bijgevolg kan de eerste exceptie van niet-ontvankelijkheid niet worden aanvaard.

45.

Ook de tweede exceptie van niet-ontvankelijkheid, waarin kritiek wordt geleverd op het feit dat de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn voor de uitspraak van het Hof, niet in de verwijzingsbeslissing zijn opgenomen, dient te worden verworpen. In het bijzonder wijzen de Italiaanse regering en de gemeente Padua erop dat de uiteenzetting van de toepasselijke Italiaanse wetgeving is beperkt tot de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten, maar nalaat het hogere interne, nationale en regionale, kader te beschrijven waarvan deze deel uitmaakt.

46.

Ik ben daarentegen van mening dat de verwijzende rechter de basisaspecten van het nationale recht die het verbod van particuliere bewaardiensten voor asbussen bepalen, voldoende heeft uiteengezet met het oog op de toetsing ervan aan de regels van het Unierecht die moeten worden uitgelegd. Aan de voorwaarden van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie is voldaan en de prejudiciële verwijzing voldoet aan de vereisten van de rechtspraak ter zake.26.

47.

Het feit dat de verwijzende rechter enkel heeft verwezen naar de argumenten van verzoeksters in het hoofdgeding en niet naar die van de gemeente Padua, wijzigt deze slotsom niet, aangezien de mogelijkheid om het ene of het andere argument in aanmerking te nemen tot de beoordelingsvrijheid van de nationale rechter behoort op het moment waarop hij zijn prejudiciële vraag opstelt.

48.

Bijgevolg ben ik van mening dat de prejudiciële vraag ontvankelijk moet worden verklaard.

B. Ten gronde

49.

Om te beginnen moet worden verduidelijkt of het in casu mogelijk is dat de regels inzake de vrijheid van vestiging of die inzake het vrije verkeer van diensten worden geschonden. Zo ja, zal de tweede fase bestaan in het onderzoek van de toepassing van richtlijn 2006/123 of van de regels van het primaire recht die deze vrijheden regelen (artikelen 49 en 56 VWEU).

50.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het doel van de in artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging een onderdaan van een lidstaat in staat te stellen een tweede vestiging op te richten in een andere lidstaat om er zijn activiteiten uit te oefenen, en zo de economische en sociale vervlechting in de Unie op het terrein van de niet in loondienst verrichte werkzaamheden te bevorderen.

51.

Die vrijheid beoogt dus een natuurlijke of rechtspersoon de mogelijkheid te bieden duurzaam en ononderbroken deel te nemen aan het economische leven van een andere lidstaat dan zijn lidstaat van herkomst en daar voordeel uit te halen door daadwerkelijk en voor onbepaalde tijd door middel van een duurzame vestiging een economische activiteit uit te oefenen.27.

52.

De in artikel 56 VWEU neergelegde vrijheid van dienstverrichting dekt alle diensten die niet op duurzame en ononderbroken wijze vanuit een centrum van werkzaamheid in de lidstaat van bestemming worden aangeboden.28.

53.

In het hoofdgeding wil Memoria de bewaring van asbussen vergemakkelijken door middel van een duurzame vestiging voor onbepaalde tijd in de gemeente Padua. Haar voornemen situeert zich dus in het kader van de vrijheid van vestiging.29.

54.

Een eventuele beperking van deze vrijheid kan worden onderzocht door deze te toetsen aan een regel van afgeleid recht (richtlijn 2006/123) of aan het primaire recht (artikel 49 VWEU).

55.

Indien die beperking binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 valt, hoeft zij niet verder te worden getoetst aan artikel 49 VWEU. Een gelijktijdig onderzoek van een nationale regel in het licht van de bepalingen van richtlijn 2006/123 en van die van het VWEU zou neerkomen op de invoering van een behandeling per geval op grond van het primaire recht en aldus de doelgerichte harmonisatie ondermijnen die deze richtlijn tot stand heeft gebracht.30.

1. Inpassing van de litigieuze activiteit in richtlijn 2006/123
56.

De volgende vraag is of de dienst van bewaring van asbussen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 past, die als doel heeft de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten te vergemakkelijken.

57.

Uit een eerste lezing van artikel 2 van richtlijn 2006/123 zou blijken dat deze richtlijn van toepassing is. Volgens lid 1 van dit artikel is deze richtlijn ‘van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd’. De uitzonderingen op die regel worden vermeld in de leden 2 en 3, en geen van deze uitzonderingen heeft, toch niet uitdrukkelijk, betrekking op begraafplaatsdiensten in het algemeen, noch op de bewaring van asbussen in het bijzonder.31.

58.

Aangezien de bewaring van asbussen door Memoria kan worden beschouwd als een economische activiteit, anders dan in loondienst, die tegen vergoeding geschiedt32., pleit de invoeging ervan onder de algemene bepaling (artikel 2, lid 1) en niet onder de uitzonderingsbepalingen (leden 2 en 3) voor de onderwerping van deze activiteit aan de voorschriften van richtlijn 2006/123.

59.

Volgens artikel 1, lid 3, van richtlijn 2006/123 heeft deze richtlijn echter ‘geen betrekking […] op de afschaffing van dienstverrichtende monopolies’. Overweging 8 van de richtlijn verduidelijkt dit punt: ‘Het is passend dat de bepalingen van deze richtlijn betreffende de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten alleen van toepassing zijn voor zover de betrokken activiteiten voor concurrentie opengesteld zijn, zodat zij de lidstaten niet verplichten […] bestaande monopolies […] op te heffen.’33.

60.

De verordening van de gemeente Padua onttrekt de bewaring van asbussen aan de mededinging tussen particuliere marktdeelnemers, en maakt er een monopolie van. Het monopolie wordt toegekend aan de gemeentelijke onderneming die belast is met het beheer van de begraafplaatsdiensten. Met dezelfde maatregel ontzegt zij andere ondernemingen, zoals Memoria, de toegang tot die activiteit.

61.

Dat deze dienstverrichtende monopolies buiten de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 vallen, wordt bepaald in het reeds vermelde artikel 1, lid 3, gelezen in het licht van overweging 8 van deze richtlijn. In hoofdstuk III van richtlijn 2006/123, dat de regels bevat die specifiek van toepassing zijn op de vrijheid van vestiging, is bijgevolg geen enkele bepaling opgenomen die van toepassing is op de genoemde monopolies, die tot stand zijn gebracht door nationale voorschriften. Inderdaad:

—

De artikelen 9 tot en met 13 betreffen de vergunningsstelsels om toegang te krijgen tot de uitoefening van een dienstenactiviteit, die duidelijk verschillen van de gevallen waarin de toegang tot deze activiteit is verboden voor alle marktdeelnemers behalve voor de begunstigde van het monopolie.

—

In de artikelen 14 en 15 wordt onderscheid gemaakt tussen de verboden en de aan evaluatie onderworpen eisen. De verboden eisen (artikel 14, punten 1-8) kunnen niet worden gerechtvaardigd en de lidstaten moeten deze allereerst en systematisch verwijderen. Een verbod als dat van de gemeente Padua valt onder geen van deze eisen.

—

Wat de aan evaluatie onderworpen eisen betreft (artikel 15, lid 1), staat het aan de lidstaten te onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 van dat artikel vermelde eisen worden gesteld en erop toe te zien dat die eisen verenigbaar zijn met het discriminatieverbod en de voorwaarden van noodzakelijkheid en evenredigheid als bedoeld in lid 3. Het verbod om de bewaring van asbussen met winstoogmerk te verrichten, dat is opgelegd aan de andere marktdeelnemers dan de marktdeelnemer die door de gemeente Padua is aangeduid, kan evenmin worden ondergebracht bij een van deze aan een beoordeling onderworpen eisen.

62.

Kortom, ik ben van mening dat een monopolie voor de bewaring van asbussen zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde monopolie niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 valt.

2. Rechtstreekse werking van de bepalingen van het VWEU
63.

Indien de harmonisatieregel van afgeleid recht niet van toepassing is, moet de beperking van de vrijheid van vestiging worden getoetst aan het primaire recht34., in concreto aan artikel 49 VWEU en aan de rechtspraak van het Hof waarin dit artikel uitvoerig is uitgelegd.

64.

Een interne regeling die slechts een enkele gemachtigde marktdeelnemer toestaat om de activiteit van bewaring van asbussen uit te oefenen, betekent eo ipso een onoverkomelijke hindernis voor de verstrekking van deze dienst door een andere onderneming. De bewaarder van een asbus kan enkel een beroep doen op de door de gemeente gemachtigde begraafplaatsdienst om de asbus elders dan thuis te laten bewaren, maar kan zich niet tot een andere aanbieder van die dienst richten.

65.

In die omstandigheden beperkt de gemeente Padua de vrijheid van vestiging en ook de vrijheid van dienstverrichting door de uitoefening van de activiteit aan een exclusiviteitsregeling ten gunste van één enkele marktdeelnemer te onderwerpen.35.Artikel 37 VWEU is niet van toepassing op de monopolies voor het verrichten van diensten.36.

66.

Volgens artikel 14 en artikel 106, lid 2, VWEU kan de verrichting van de activiteit van bewaring van asbussen, zoals deze door de nationale regels is geregeld37., tot de categorie van de diensten van algemeen economisch belang of tot die van de niet-economische diensten van algemeen belang behoren.38.

67.

In het eerste van deze gevallen moet rekening worden gehouden met het feit dat ‘de nationale, regionale en lokale autoriteiten [een ruime discretionaire bevoegdheid genieten om deze] diensten […] te verrichten, te doen verrichten en te organiseren’ afhankelijk van ‘de verschillen in de behoeften en voorkeuren van de gebruikers die kunnen voortvloeien uit verschillende geografische, sociale of culturele omstandigheden’.39.

68.

Indien het daarentegen een niet-economische dienst van algemeen belang betreft, bepaalt artikel 2 van Protocol nr. 26 betreffende de diensten van algemeen belang, gehecht aan het Verdrag van Lissabon, in bijzonder krachtige bewoordingen, dat ‘de bepalingen van de Verdragen […] op generlei wijze afbreuk [doen] aan de bevoegdheid van de lidstaten om [die] diensten […] te verrichten, te doen verrichten en te organiseren’.40.

69.

De stukken van het dossier bevatten echter onvoldoende gegevens om tot een betrouwbare slotsom te komen, te meer daar het duidelijk is dat de nationale autoriteiten de doelstellingen die aan de verleners van deze diensten zijn opgelegd, strikt moeten omschrijven. Het staat dus aan de verwijzende rechter om dit punt toe te lichten.41.

70.

Indien ervoor wordt gekozen artikel 106 VWEU toe te passen, moet nog worden nagegaan of de betrokken activiteit is onderworpen aan de andere regels van de Verdragen (onder meer de regels met betrekking tot de vrijheid van vestiging en de beperkingen daarvan), hetgeen in het algemeen het geval is, tenzij ‘de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de […] bijzondere taak […] verhindert’ die is toevertrouwd aan de met het beheer van de dienst belaste onderneming.

71.

Op de een of andere manier moet worden nagegaan of een dergelijke beperking van de vrijheid van vestiging kan zijn gerechtvaardigd uit hoofde van ‘openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid’ of (andere) dwingende redenen van algemeen belang, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie. Ik behandel alleen de in het geding aangevoerde gronden.

a) Volksgezondheid
72.

De nationale autoriteiten die een beroep doen op deze rechtvaardiging, moeten aantonen dat hun regeling voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, hetgeen impliceert dat de beperking die steunt op die grond noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken en dat dit doel niet kan worden bereikt met gebodsbepalingen of beperkingen die minder ver gaan of minder nadelig zijn voor de handel binnen de Unie. De lidstaat die de uitzondering inzake volksgezondheid aanvoert, moet voorzien in deugdelijk bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van de door die lidstaat genomen beperkende maatregel, alsmede in specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog.42.

73.

Naar mijn mening is dat bewijs in casu niet geleverd, noch kan de evenredigheidstoets worden doorstaan. Zoals de Commissie opmerkt, zijn assen, anders dan stoffelijke resten, vanuit biologisch oogpunt een inerte stof en vormen zij geen gevaar voor de volksgezondheid. Door het crematieproces, dat uiteindelijk leidt tot de overhandiging van de as van de overledene aan de familieleden, bestaat dat gevaar niet.

74.

De ongecontroleerde verspreiding van de in asbussen bewaarde as kan kleine ongemakken voor de volksgezondheid veroorzaken. Om deze te verhelpen volstaat het echter om van particuliere ondernemingen die asbussen bewaren, te eisen dat zij zich aan dezelfde voorwaarden houden als die van de openbare begraafplaatsen. Dat zou een oplossing zijn die de vrijheid van vestiging in mindere mate beperkt dan het totale verbod voor particuliere ondernemingen op de uitoefening van deze activiteit.43.

b) Respect voor de nagedachtenis van de overledenen
75.

De gemeente Padua beroept zich op de ‘bescherming van de piëteit ten aanzien van de overledenen en de garantie van de rust en respect voor de waardigheid in de stedelijke omgeving van de begraafplaatsen’ als rechtvaardigingsgrond voor haar regeling.

76.

Het respect voor de overledenen is een gemeenschappelijke waarde die in de samenlevingen van alle lidstaten ruime erkenning geniet.44. Het kan niet a priori worden uitgesloten dat dit een beperking kan rechtvaardigen van de vrijheid van vestiging, zoals de beperking die bestaat in het verbod op de commerciële activiteit van de bewaring van asbussen.45.

77.

Bij toetsing van deze hypothetische rechtvaardiging aan het evenredigheidsbeginsel, rijzen er echter ten minste twee problemen. In de eerste plaats kan ook een particuliere onderneming het respect voor de stoffelijke resten adequaat waarborgen, wanneer van haar wordt geëist dat zij de dienst onder dezelfde voorwaarden verstrekt als die voor gemeentelijke begraafplaatsen.46. Derhalve bestaan er andere, minder restrictieve maatregelen dan het verbod voor commerciële ondernemingen om deze activiteit te verrichten.

78.

In de tweede plaats hoeft het faillissement of een andere vorm van liquidatie van de particuliere ondernemingen die de dienst van bewaring van asbussen aanbieden, of de stopzetting van hun activiteiten, er niet toe te leiden dat het aan overledenen verschuldigde respect vermindert. De mogelijkheid dat de asbussen in die situaties zonder bescherming of toezicht blijven, is een risico dat de Italiaanse autoriteiten kunnen opvangen door die ondernemingen te verplichten de asbussen naar publieke begraafplaatsen over te brengen of hen terug te geven aan de eigenaars ervan.

79.

Artikel 52, leden 5 en 9, van de verordening van de gemeente Padua inzake begraafplaatsdiensten staat bewaring van de asbussen door familieleden van de overledene thuis toe, maar de gemeentelijke begraafplaatsdiensten kunnen de bewaarder op elk moment vragen dat hij de asbus toont zodat zij kunnen nagaan of de asbus nog intact is en wat de staat van bewaring ervan is. Bovendien kan op elk moment worden gevraagd dat de in bewaring gegeven asbus op een begraafplaats wordt geplaatst.

80.

Deze verplichtingen kunnen samen met de verplichting om de asbussen terug te geven aan de gemeentelijke begraafplaatsen of aan de familieleden, aan de ondernemingen worden opgelegd om het risico te voorkomen dat die asbussen niet beschermd zijn tegen de sluiting of de liquidatie van de onderneming. Ook hier is een andere, minder restrictieve maatregel mogelijk dan het absolute verbod van deze activiteit voor dergelijke ondernemingen.

c) Italiaanse openbare orde
81.

De Italiaanse regering heeft ter terechtzitting uiteengezet dat de heersende morele en culturele waarden in Italië, die tot uiting komen in de tradities ervan, zich ertegen verzetten dat de activiteiten in verband met bewaring van stoffelijke resten een winstoogmerk hebben. De legitimatie van de maatregel die de gemeente Padua in overeenstemming met het nationale verbod heeft genomen47., is derhalve ingegeven door het feit dat de bussen die de as na de crematie bevatten volgens de waardeschaal van de Italiaanse samenleving in werkelijkheid extra-comerciumgoederen zijn en dat de behandeling ervan onverenigbaar is met het winstoogmerk dat kenmerkend is voor het handelsverkeer.

82.

Indien dat werkelijk het geval was, zou er sprake zijn van een axiologisch voorbehoud, eigen aan de Italiaanse republiek, dat niet noodzakelijk door andere lidstaten hoeft te worden aangenomen.48. Hoewel niet vergelijkbaar met het verbod dat thans wordt onderzocht, heeft het Hof geoordeeld dat het in het Verenigd Koninkrijk geldende absolute verbod van loterijen en kansspelen gerechtvaardigd was op grond van onder meer ‘overwegingen van morele, religieuze of culturele aard’49..

83.

Ik verwijs naar die zaak aangezien het begrip ‘openbare orde’, dat het Hof in die zaak en in eerdere en latere zaken in aanmerking heeft genomen, erin voorziet dat ‘de bevoegde nationale autoriteiten […] een beoordelingsmarge [toekomt], binnen de door het Verdrag gestelde grenzen’.50. Wanneer een lidstaat het noodzakelijk acht de commercialisering van bepaalde diensten, zoals de betrokken diensten, te verbieden aangezien zij onverenigbaar is met fundamentele waarden of belangen van zijn samenleving, mag bij de analyse van de verenigbaarheid ervan met het Unierecht niet worden voorbijgegaan aan de vereisten van de nationale ‘openbare orde’.

84.

Aangezien de verwijzingsbeslissing geen andere beoordelingsgegevens bevat, dient de verwijzende rechter ook hier te verduidelijken of het litigieuze verbod in zijn nationale rechtsorde daadwerkelijk een van de verboden is die voortvloeien uit de Italiaanse ‘openbare orde’ in de reeds uiteengezette betekenis, en of dit het enige adequate middel is om ter zake de aan die openbare orde ten grondslag liggende waarden op evenredige wijze in acht te nemen.

IV. Conclusie

85.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de vraag van de Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto te beantwoorden als volgt:

‘Artikel 49 VWEU verzet zich in beginsel tegen een nationale regeling als aan de orde in het hoofdgeding, op grond waarvan het uit hoofde van de volksgezondheid of de piëteit die aan de overledene is verschuldigd, voor ondernemingen met winstoogmerk verboden is asbussen te bewaren, aangezien het voor de verstrekking van die dienst mogelijk is minder restrictieve regelingen vast te stellen die deze doelstellingen ook waarborgen.

Het betrokken verbod kan evenwel gerechtvaardigd zijn op grond van overwegingen van nationale openbare orde inzake bescherming van in de betrokken lidstaat wijdverbreide essentiële culturele of morele belangen of waarden, indien het voor de eerbiediging van deze belangen of waarden noodzakelijk is en indien het niet mogelijk is andere, minder strenge maatregelen te nemen met hetzelfde doel, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.’

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.