10.6 Conclusie

In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de vraag of het wettelijk kader de ambities van burgerbegrotingen faciliteert dan wel frustreert en of een eventuele wijziging van het kader een praktische of principiële aanpassing zou inhouden bezien vanuit de beginselen die ten grondslag liggen aan de gemeentelijke democratie. De eerste belangrijke (voor de hand liggende) conclusie is dat burgerbegrotingen op dit moment niet bevoegd kunnen worden gemaakt zelfstandig te besluiten over de verdeling van middelen over gemeentelijk beleid. Noch de bevoegdheid van de raad uit artikel 189 lid 1 Gemeentewet noch de bevoegdheid van het college uit artikel 186 lid 2 sub a Gemeentewet jo. artikel 66 BBV kan namelijk aan hen worden gedelegeerd. De tweede belangrijke conclusie is dat het verbod om de bevoegdheid uit artikel 189 lid 1 Gemeentewet te delegeren niet kan worden opgeheven zonder dat dit een principiële wijziging vormt van de gemeentelijke democratie. De bevoegdheid uit artikel 189 lid 1 Gemeentewet bepaalt de positie van de raad bij de autorisatie- en allocatiefunctie en vormt een belangrijke uitdrukking van het politieke primaat van de raad en van de positie van de raad als gepolitiseerd orgaan in een gedualiseerd gemeentelijk bestuursmodel. Het budgetrecht stelt de raad namelijk in staat om in de begroting formeel en materieel de politieke keuzes vast te leggen die hij heeft gemaakt over het gemeentelijk beleid. Het wettelijk kader kan wel zonder principiële gevolgen worden gewijzigd om delegatie mogelijk te maken van de bevoegdheid van het college om de uitvoeringsinformatie op te stellen. Aan het huidige verbod daarop ligt namelijk een praktische reden ten grondslag. Het college beschikt als dagelijks bestuur over de kennis, informatie en organisatiekracht om de begroting doelmatig en doeltreffend uit te voeren om zo de beleidsdoelen te realiseren die de raad in de begroting formuleert. Op het moment dat een burgerbegroting in dezelfde positie kan worden gebracht als het college, is er geen principiële reden dat het wettelijk kader niet zo gewijzigd zou mogen worden dat de uitwerking van de begroting door een burgerbegroting zou kunnen worden verricht. De derde belangrijke conclusie is dat een wijziging van het wettelijk kader die een burgerbegroting in staat zou stellen om middelen over beleid te verdelen op zowel het allocatieniveau van de raad als van het college, ook neer zou komen op een principiële wijziging. Een dergelijke wijziging doet namelijk af aan het tweede beginsel van de gemeentelijke democratie dat er een scheiding bestaat tussen een beleidsbepalend gepolitiseerd orgaan en een geprofessionaliseerd besturend orgaan.

Mocht men het wettelijk kader zo willen wijzigen dat burgerbegrotingen bevoegd kunnen worden gemaakt zelfstandig te besluiten over de verdeling van middelen over gemeentelijk beleid, dan dient er nog rekening gehouden te worden met enkele andere (organisatorische) beperkingen die besloten liggen in het wettelijk kader. De belangrijkste hiervan zijn het baten en lastenstelsel, de procedurevoorschriften rondom de aanlevering van de begroting aan gedeputeerde staten en de verplichte uitgaven. Deze zaken zijn niet van principieel belang voor de aard van de gemeentelijke democratie, maar zijn bedoeld om te verzekeren dat gemeenten niet in financieel zwaar weer terechtkomen en dat zij aan hun wettelijke verplichtingen voldoen. Voor zover de bepalingen aan burgerbegrotingen in de weg staan, kunnen zij daarom aangepast worden zonder dat dit de aard van de gemeentelijke democratie wijzigt, maar het is natuurlijk wel de vraag of dit verstandig is met het oog op de belangen die de bepalingen beogen te waarborgen.

Dat het wettelijk kader op dit moment geen ruimte biedt om burgerbegrotingen zelfstandig besluiten te laten nemen over de verdeling van middelen over gemeentelijk beleid, betekent ten slotte niet dat zij helemaal niet bij het begrotingsproces betrokken kunnen worden. Het kader bepaalt namelijk niet hoe de raad en het college tot besluiten over een verdeling dienen te komen, waardoor zij vrij zijn zich daarover te laten adviseren. Wel is het zo dat de raad de politieke keuzes die hij maakt ten aanzien van het gemeentelijk beleid in de begroting moet opnemen en is het college verplicht bij het uitwerken van de begroting de beleidsdoelen van de raad na te streven. Bij het organiseren van betrokkenheid van een burgerbegroting is het verder van belang te weten op welk allocatieniveau men actief wil zijn. De raad gaat over de grote lijnen, terwijl het college in de uitvoeringsinformatie de concrete taken en activiteiten uitzet. Als een burgerbegroting aansluiting zoekt bij het allocatieniveau van de raad zit men aan de minste inhoudelijke beperkingen vast omdat er officieel nog niets besloten is over de bestedingsrichting. Daar staat tegenover dat een burgerbegroting minder in de details kan treden van de verdeling van middelen omdat dit de taak van het college is. Zoekt een burgerbegroting aansluiting bij het allocatieniveau van het college, dan is de situatie andersom. Ten slotte kan ervoor gekozen worden de begroting niet thematisch maar territoriaal in te richten, waarbij dus elk gebiedsdeel zijn eigen programma krijgt. Zonder over te gaan tot een wijziging van het wettelijk kader is dat de manier waarop zo dicht mogelijk kan worden aangesloten bij de ambities van burgerbegrotingen. Dat ook hier weer bepaalde nadelen aan verbonden zijn, kan ondertussen geen verrassing meer zijn. De gemeentelijke begrotingssystematiek is nu eenmaal ingewikkeld en technisch van aard.