HvJ EU, 11-03-2020, nr. C-56/18 P

Met het tweede onderdeel van het eerste middel betoogt de Commissie dat het Gerecht in de punten 71 tot en met 89 van het bestreden arrest een onjuiste uitlegging en toepassing heeft gegeven aan de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (C-49/05 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:259), waar het heeft geoordeeld dat de Commissie in casu een wezenlijk vormvoorschrift had geschonden door de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK niet de mogelijkheid te bieden om opmerkingen te maken over de richtsnoeren van 2014.

De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK stellen dat de Commissie ten onrechte heeft aangevoerd dat haar beslissing betreffende de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt niet was gebaseerd op de richtsnoeren van 2014. Zoals het Gerecht heeft aangetoond in punt 84 van het bestreden arrest, heeft de Commissie in de punten 245 en 246 van het litigieuze besluit uitdrukkelijk melding gemaakt van de richtsnoeren van 2014 in het kader van haar beoordeling van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt.

Anders dan in het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (C-49/05 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:259), kan de Commissie in casu voorts niet beweren dat de in de richtsnoeren van 2014 vermelde beginselen en beoordelingscriteria in wezen dezelfde waren als die in de voorgaande rechtsregeling.

De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK betwisten het argument van de Commissie dat het Gerecht, door in punt 73 van het bestreden arrest op te merken dat de Commissie zich in het kader van, enerzijds, het inleidingsbesluit en besluit 2014/883 en, anderzijds, het bestreden besluit, op verschillende bepalingen van het Verdrag heeft gebaseerd voor het onderzoek van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt, blijk heeft gegeven van een puur formalistische benadering. Het fundamenteel verschillende karakter van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de richtsnoeren van 2014 vloeit voort uit de omstandigheid dat de eerste betrekking hebben op regionale steun en de tweede op sectoriële steun, en uit talrijke argumenten die het Gerecht heeft vermeld in de punten 67 tot en met 78 van het bestreden arrest.

Volgens de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK bestaat er dus geen rechtvaardiging voor de bewering dat het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (C-49/05 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:259), de Commissie vrijstelt van de verplichting om de belanghebbenden te raadplegen wanneer zij van mening is dat die raadpleging haar besluit niet kan wijzigen. Het recht van de belanghebbenden om de gelegenheid te krijgen opmerkingen te maken heeft in casu het karakter van een wezenlijk vormvoorschrift, waarvan de hier vastgestelde schending leidt tot de nietigverklaring van de gebrekkige handeling, zonder dat het nodig is aan te tonen dat de administratieve procedure tot een ander resultaat had kunnen leiden.

De Republiek Polen beweert dat de Commissie de gedetailleerde uiteenzetting die het Gerecht heeft gegeven met betrekking tot de substantiële wijzigingen die door de richtsnoeren van 2014 zijn ingevoerd, buiten beschouwing laat. Dat deze laatste richtsnoeren op wezenlijke punten verschillen van de voorgaande rechtsregeling blijkt uit het argument van de Commissie dat zij alleen het eerste criterium van punt 113 van de richtsnoeren van 2014 heeft toegepast. Bovendien wordt het in de richtsnoeren van 2014 vermelde criterium van bevordering van de regionale ontwikkeling anders uitgelegd dan het criterium van de bijdrage tot de regionale ontwikkeling uit de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.

De Republiek Polen kan evenmin instemmen met het standpunt van de Commissie dat het niet van belang is dat de richtsnoeren van 2014 zijn vastgesteld op grond van een andere Verdragsbepaling, namelijk artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, dan het geval was voor haar mededeling met de titel ‘Communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven’ (PB 2005, C 312, blz. 1; hierna: ‘richtsnoeren van 2005’), namelijk artikel 107, lid 3, onder a), VWEU. Hoewel deze twee bepalingen gemeen hebben dat op grond daarvan steunmaatregelen voor de ontwikkeling van bepaalde streken kunnen worden goedgekeurd, voorzien zij in andere extra voorwaarden voor de verenigbaarheid van de steun, door met name in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU te eisen dat de toegekende steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Volgens de punten 131 en 132 van de richtsnoeren van 2014 zou de Commissie bij het beoordelen van de verenigbaarheid van exploitatiesteun rekening houden met de concurrentieverstoringen en de gevolgen voor het handelsverkeer.

Dit betekent dat de Commissie, voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit, de Republiek Polen de gelegenheid had moeten bieden om opmerkingen te maken over de beperking van buitensporige verstoringen van de mededinging, aangezien deze verplichting was ingevoerd bij de richtsnoeren van 2014. Hieruit blijkt zowel dat de door die laatste richtsnoeren aangebrachte wijzigingen substantieel waren als dat de beoordeling in het litigieuze besluit anders had kunnen zijn indien de Commissie aan de Republiek Polen de mogelijkheid had geboden om opmerkingen te maken.

Met haar tweede middel betoogt de Commissie dat het Gerecht in punt 89 van het bestreden arrest ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat het litigieuze besluit onrechtmatig was, doordat het zich heeft gebaseerd op de in de punten 84 tot en met 87 van dat arrest beschreven onjuiste uitlegging van dat besluit en van besluit 2014/883, waardoor het die twee besluiten onjuist heeft opgevat. Voorts betwist de Commissie de argumenten die de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK hebben aangevoerd om aan te tonen dat het tweede middel ondoeltreffend en niet-ontvankelijk is.

Volgens de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK is het tweede middel niet-ontvankelijk aangezien het betrekking heeft op de beoordeling van feitelijke gegevens en aangezien de Commissie, zoals blijkt uit de door hen aangevoerde argumenten betreffende de gegrondheid van het tweede middel, niet heeft bewezen dat het Gerecht met zijn beoordeling van die gegevens het litigieuze besluit onjuist heeft opgevat. De Commissie heeft met name niet betwist dat de door haar in het kader van het tweede middel van de hogere voorziening betwiste punten 84 tot en met 87 van het bestreden arrest, voor zover zij betrekking hebben op het litigieuze besluit en besluit 2014/883, een verduidelijking geven van meerdere reeksen punten van dat besluit, namelijk de punten 196, 197, 198 tot en met 202, 245 en 246 van het litigieuze besluit alsook de punten 227 en 228 van besluit 2014/883, die betrekking hebben op feitelijke vaststellingen en niet op vraagstukken inzake de uitlegging van het recht.

De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK voegen hieraan toe dat het argument in de memorie van repliek waarmee de Commissie beoogt aan te tonen dat het tweede middel van de hogere voorziening ontvankelijk is, zelf niet-ontvankelijk is aangezien de Commissie niet duidelijk aangeeft op welk onderdeel van de memorie van antwoord dit argument betrekking heeft.

De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK voeren aan dat het tweede middel ook ondoeltreffend is. De door het Gerecht aangevoerde redenen voor de nietigverklaring van het litigieuze besluit zijn met name opgenomen in de punten 62 tot en met 79 van het bestreden arrest. De onderhavige grief van de Commissie heeft echter betrekking op de punten 84 tot en met 87 van dat arrest, wat slechts subsidiaire overwegingen van het Gerecht zijn in antwoord op andere argumenten van de Commissie. Dit blijkt uit punt 80 van het bestreden arrest, waarin staat dat ‘[d]e andere argumenten van de Commissie […] niet af[doen] aan die vaststellingen’. In verband hiermee wijst de Commissie er slechts op dat zij het oneens is met de uitlegging die de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK aan die bewoordingen geven.

Volgens de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK kan de eerste zin van punt 89 alleen worden uitgelegd als een bevestiging dat de door het Gerecht in de punten 81 tot en met 88 van het bestreden arrest aangehaalde argumenten van de Commissie, niet afdoen aan de vaststelling dat het besluit van de Commissie nietig moet worden verklaard op grond van de in de punten 62 tot en met 79 van dat arrest aangehaalde argumenten. Bovendien komt in de eerste zin van punt 89 van dat arrest het verschil dat in punt 80 van datzelfde arrest wordt gemaakt, perfect tot uitdrukking.

De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK stellen dat het tweede middel in elk geval ongegrond is. De Commissie lijkt aan te voeren dat de conclusie in punt 244 van het litigieuze besluit een onafhankelijke rechtsgrondslag vormt op grond waarvan de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt is vastgesteld, wegens het in dat punt vermelde woord ‘inherent’. Het gebruik van een dergelijk woord kan echter hoogstens worden beschouwd als een manier om de in dat besluit vervatte redenering weer te geven, en niet als een grond waarop de verenigbaarheid van de staatssteun met de interne markt kan worden gebaseerd. De bepalingen van het Verdrag vormen wel een dergelijke rechtsgrondslag, zoals het Gerecht heeft samengevat in de laatste zin van punt 87 van het bestreden arrest.

Bovendien kan het desbetreffende argument van de Commissie niet worden gebaseerd op de bewoordingen van dat punt 244. Voorts blijkt uit punt 87 van het bestreden arrest dat, wat besluit 2014/883 betreft, de beoordeling van de Commissie plaatsvond in de context van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU en de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, en wat het litigieuze besluit betreft, in de context van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de richtsnoeren van 2014. In tegenstelling tot wat de Commissie beweert, is de vaststelling van onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt dus niet gebaseerd op het algemene verbod van staatssteun als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU.

De Commissie verwijt het Gerecht dat het in punt 84 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de vaststelling dat exploitatiesteun niet kan worden toegekend voor niet-bestaande luchthaveninfrastructuur voortvloeit uit de toepassing van de richtsnoeren van 2014. Deze uitlegging van dat punt 84 is echter onjuist in het licht van de bewoordingen ervan.

Hoewel dit niet blijkt uit de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit, lijkt de Commissie tevens te stellen dat de zelfstandigheid van de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar is met de interne markt omdat de investeringssteun zelf onverenigbaar is met die markt, voortvloeit uit het feit dat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 107, lid 3, VWEU. De niet-naleving van die voorwaarden moet in casu echter worden uitgelegd als het resultaat van het ontbreken van de verenigbaarheid met de richtsnoeren van 2014.

Bijgevolg spreekt de Commissie zichzelf tegen en erkent zij dat de beoordeling van de exploitatiesteun in hoofdzaak was gebaseerd op de richtsnoeren van 2014. Hieruit volgt dat het essentieel argument dat de inhoud van het litigieuze besluit niet anders zou zijn geweest indien de belanghebbenden de gelegenheid was geboden om hun mening te geven over de richtsnoeren van 2014 inzake de exploitatiesteun, niet gegrond is.

De Republiek Polen stelt dat het tweede middel ongegrond is. Voor zover de Commissie betoogt dat het litigieuze besluit dezelfde inhoud zou hebben gehad indien de belanghebbenden de mogelijkheid was geboden opmerkingen te maken, kan de Commissie niet vooruitlopen op de strekking van de opmerkingen die deze belanghebbenden hadden kunnen indienen indien zij daartoe te mogelijkheid hadden gekregen.

In de punten 196 en 197 van het litigieuze besluit heeft de Commissie erop gewezen dat zij in casu toepassing gaf aan de in de richtsnoeren van 2014 neergelegde beginselen inzake exploitatiesteun. In punt 245 van het litigieuze besluit heeft de Commissie uitdrukkelijk verwezen naar de richtsnoeren van 2014, waarbij zij heeft aangegeven dat het feit dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt, aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, evenzeer gold op grond van de richtsnoeren van 2014. Zoals het Gerecht in punt 84 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft de Commissie in punt 246 van het litigieuze besluit overigens het eerste criterium van de richtsnoeren van 2014 toegepast, terwijl zij in de hogere voorziening stelt dat zij alleen het criterium van punt 113, onder a), van de richtsnoeren van 2014 heeft toegepast.

Volgens de Republiek Polen is het tweede middel dus ongegrond voor zover het berust op een gestelde dubbele rechtsgrondslag van de door de Commissie verrichte beoordeling, en is het in strijd met de eerdere beweringen van de Commissie in het litigieuze besluit en in haar hogere voorziening.

Wat betreft de door de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK aangevoerde niet-ontvankelijkheid van de argumentatie die de Commissie heeft ontwikkeld in haar memorie van repliek en die ertoe strekt de ontvankelijkheid van het tweede middel aan te tonen, volstaat het op te merken dat zelfs al heeft de Commissie in het kader van die argumentatie ten onrechte verwezen naar de punten 35 en 36 van de memorie van antwoord van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK in plaats van naar de punten 34 en 35 van die memorie, een dergelijke onnauwkeurigheid niet tot gevolg heeft dat de andere partijen bij de hogere voorziening de argumenten in die memorie waarop de Commissie een antwoord wil geven niet kunnen identificeren, en evenmin dat het Hof zich daarover niet kan uitspreken. Het betoog van de Commissie kan dus niet worden geacht dermate onduidelijk te zijn dat het niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

Het in punt 107 van dit arrest aangevoerde argument moet dus ongegrond worden verklaard.

Wat de in punt 106 van dit arrest beschreven argumentatie betreft, plaatst de Commissie, in tegenstelling tot wat de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK suggereren, in het kader van het tweede middel niet alleen vraagtekens bij de beoordeling door het Gerecht van de feitelijke vaststellingen die zijn opgenomen in besluit 2014/883 en het litigieuze besluit, maar betoogt zij dat het Gerecht deze besluiten onjuist heeft uitgelegd doordat het niet heeft erkend dat de vaststelling van onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt, die in elk van die besluiten is opgenomen, is gebaseerd op een autonome rechtsgrondslag, die voor besluit 2014/883 losstaat van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en voor het litigieuze besluit van de richtsnoeren van 2014.

De vraag of het Gerecht die besluiten ten onrechte zoals beschreven in het vorige punt heeft uitgelegd, is echter een rechtsvraag die ontvankelijk is in het stadium van de hogere voorziening, terwijl — zoals reeds blijkt uit het betoog van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK — de vraag of de Commissie erin is geslaagd aan te tonen dat die uitleg in het kader van de onderhavige zaak onjuist is, betrekking heeft op de grond van het tweede middel.

Derhalve moet het tweede middel ontvankelijk worden verklaard.

Om te beginnen kan met betrekking tot het betoog van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK dat het tweede middel onwerkzaam is, worden volstaan met de opmerking dat het Gerecht in het bestreden arrest, na te hebben geoordeeld dat het recht van de belanghebbenden om opmerkingen te maken in omstandigheden als die aan de orde in deze zaak een wezenlijk vormvoorschrift is waarvan de enkele schending leidt tot nietigverklaring van het litigieuze besluit, en dat — rekening houdend met de wijzigingen die bij de nieuwe rechtsregeling zijn ingevoerd — niet kan worden vooruitgelopen op de strekking van die opmerkingen, in elk geval de argumentatie van de Commissie heeft verworpen waarmee deze beoogde aan te tonen dat de bepalingen van de richtsnoeren van 2014 waarop zij zich had gebaseerd in het litigieuze besluit, hierop geen invloed konden hebben. Gelet op deze laatste rechtsoverwegingen van het Gerecht kan het tweede middel niet in zijn geheel onwerkzaam worden verklaard.

Wat de gegrondheid betreft van het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel, verwijt de Commissie het Gerecht om te beginnen dat het het voorwerp van het beroep onterecht heeft uitgebreid in het laatste gedeelte van punt 86 van het bestreden arrest, waar het heeft geoordeeld dat ‘besluit 2014/883 is ingetrokken en dat het niet zozeer de vraag is of de belanghebbenden in staat zijn gesteld hun opmerkingen te maken over dit besluit, maar of zij daartoe de gelegenheid hebben gehad in het kader van de formele onderzoeksprocedure. In het inleidingsbesluit heeft de Commissie echter louter aangegeven dat exploitatiesteun in beginsel onverenigbaar is met de interne markt, behoudens indien deze steun voldoet aan de criteria die zijn vastgesteld in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen’.

In dat verband voert de Commissie aan dat het Gerecht met dergelijke vaststellingen heeft willen oordelen dat de door het beroep opgeworpen vraag, de vraag was of de belanghebbenden in het kader van de formele onderzoeksprocedure waren uitgenodigd om opmerkingen te maken over de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt.

Gesteld al dat het Gerecht op deze wijze de in het geding opgeworpen vraag heeft willen omschrijven, blijft het echter een feit dat de vraag die het Gerecht in de punten 63 tot en met 85, 87 en 88 van het bestreden arrest daadwerkelijk heeft onderzocht, betrekking had op het niet raadplegen van de belanghebbenden over de richtsnoeren van 2014 voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit, los van de formele onderzoeksprocedure.

Met betrekking tot het in eerste aanleg aangevoerde argument dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit, heeft het Gerecht in punt 62 van het bestreden arrest immers eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak de procedure ter vervanging van een onrechtmatige handeling weer mag worden opgenomen op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan, zonder dat de Commissie de procedure hoeft te hervatten in een stadium voorafgaand aan dat precieze punt, en dat die rechtspraak inzake de vervanging van een door de Unierechter nietig verklaarde handeling ook van toepassing is bij de intrekking en de vervanging van een onrechtmatige handeling door de auteur ervan wanneer de betrokken handeling niet nietig is verklaard door de rechter. In punt 63 van dat arrest heeft het Gerecht gepreciseerd dat de omstandigheid dat de Commissie de procedure niet hoeft te hervatten in een stadium voorafgaand aan het precieze punt waarop de onrechtmatigheid heeft plaatsgevonden, evenwel niet betekent dat zij in beginsel niet gehouden is om de belanghebbenden in staat te stellen hun opmerkingen in te dienen voordat een nieuw besluit wordt vastgesteld.

Bovendien volgt uit de in het voorgaande punt vermelde punten van het bestreden arrest, net zoals uit de punten 89 en 91 ervan, dat het Gerecht, anders dan de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK ter terechtzitting voor het Hof hebben betoogd, zich voor de bij dat arrest uitgesproken nietigverklaring van het litigieuze besluit heeft gebaseerd op de niet-nakoming door de Commissie van de op haar rustende verplichting om voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit de belanghebbenden de mogelijkheid te bieden opmerkingen in te dienen over de richtsnoeren van 2014.

Aangezien het oordeel waartoe het Gerecht in het bestreden arrest is gekomen dus op die schending was gebaseerd en niet op de vraag of de belanghebbenden de mogelijkheid was geboden opmerkingen te maken in het kader van de formele onderzoeksprocedure, is het desbetreffende argument van de Commissie onwerkzaam.

Voorts dient te worden opgemerkt dat de Commissie niet betwist dat zij in het litigieuze besluit toepassing heeft gegeven aan de richtsnoeren van 2014 voor haar analyse van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt.

Daarentegen stelt de Commissie dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de in punt 81 van dit arrest vermelde rechtspraak en het litigieuze besluit heeft verdraaid, door haar argumentatie te verwerpen dat de bepalingen van de richtsnoeren van 2014 — die zij in het litigieuze besluit daadwerkelijk heeft toegepast — niet hebben geresulteerd in een wijziging van de conclusie waartoe zij in dat besluit was gekomen, namelijk dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt.

In dat verband zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit punt 81 van dit arrest, de Unierechter zich in een situatie zoals die welke in deze zaak aan de orde is, niet ertoe kan beperken vast te stellen welke wijzigingen voortvloeien uit een nieuwe rechtsregeling, teneinde de nietigverklaring van een besluit van de Commissie waarin deze rechtsregeling wordt toegepast, te rechtvaardigen, maar tevens moet nagaan of de wijziging van de rechtsregeling invloed kon hebben op dat besluit.

Ongeacht in hoeverre de richtsnoeren van 2014 de voordien vigerende rechtsregeling wijzigden, en meer bepaald ongeacht of de door het Gerecht in dit verband in de punten 72 tot en met 77 van het bestreden arrest vermelde overwegingen een terechte grondslag bieden voor het oordeel in punt 78 van dat arrest dat dergelijke wijzigingen substantieel zijn, dient dus te worden nagegaan of het Gerecht het betoog van de Commissie in eerste aanleg, waarnaar werd verwezen in punt 131 van dit arrest, op goede gronden kon verwerpen, en wel om andere redenen dan die welke het Gerecht ten onrechte in aanmerking had genomen, zoals blijkt uit de punten 82 tot en met 86 van dit arrest.

In dat verband dient te worden opgemerkt dat het Gerecht, zoals de Commissie terecht opmerkt, zich er in wezen toe heeft beperkt om, ten eerste, met name in de punten 69, 71 tot en met 78 en 88 van het bestreden arrest te verklaren in hoeverre de in het litigieuze besluit toegepaste rechtsregeling verschilde van die welke in het inleidingsbesluit en besluit 2014/883 was toegepast, en ten tweede, met name in de punten 69, 71, 78 en 84 van dat arrest, te benadrukken dat de Commissie in het litigieuze besluit daadwerkelijk toepassing heeft gegeven aan de richtsnoeren van 2014, en dus aan nieuwe bepalingen ten opzichte van die waarover de belanghebbenden opmerkingen hadden kunnen maken.

Zoals de Commissie aanvoert, blijkt echter uit de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit dat de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt tevens was gebaseerd op de omstandigheid dat de investeringssteun zelf onverenigbaar was met de interne markt. Onder verwijzing naar punt 227 van besluit 2014/883, wordt er in dat punt 244 opgemerkt dat ‘het toekennen van exploitatiesteun om de exploitatie te verzekeren van een investeringsproject dat onverenigbare investeringssteun geniet, inherent onverenigbaar is met de interne markt’. In punt 244 heeft de Commissie voorts gepreciseerd dat ‘[z]onder de onverenigbare investeringssteun […] de luchthaven van Gdynia niet [zou] bestaan, aangezien zij volledig door die steun gefinancierd is, en exploitatiesteun […] niet voor niet-bestaande luchthaveninfrastructuur [kan] worden verleend’.

In punt 245 van het litigieuze besluit heeft de Commissie daaraan toegevoegd dat ‘[d]ie conclusie op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 […] evenzeer [geldt] op grond van de richtsnoeren luchthavensteun van 2014 en volstaat om vast te stellen dat de exploitatiesteun aan de luchthavenbeheerder onverenigbaar is met de interne markt’.

Uit de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit en meer bepaald uit het woord ‘inherent’ in het eerste punt en uit het woord ‘volstaat’ in dat tweede punt, vloeit dus voort dat de onverenigbaarheid van de investeringssteun met de interne markt op zichzelf de grond vormde voor de vaststelling van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt. Tevens staat vast dat de Commissie zich niet heeft gebaseerd op de richtsnoeren van 2014 om in het litigieuze besluit tot de slotsom te komen dat de investeringssteun onverenigbaar was met de interne markt, en deze laatste vaststelling wordt evenmin in het kader van onderhavige hogere voorziening ter discussie gesteld.

Zoals het Gerecht in punt 84 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft de Commissie in punt 245 van het litigieuze besluit inderdaad gepreciseerd dat haar conclusie in punt 244 van dat besluit evenzeer relevant is in de context van de richtsnoeren van 2014. Zoals de Commissie betoogt, mag een dergelijke verwijzing naar die richtsnoeren echter geenszins aldus worden uitgelegd dat zij inhoudt dat de Commissie die richtsnoeren heeft toegepast om tot die conclusie te komen, maar betekent zij simpelweg dat deze conclusie los van die richtsnoeren geldt en daardoor dus niet ter discussie kan worden gesteld.

Zoals het Gerecht eveneens in punt 84 van het bestreden arrest opmerkt, is het bovendien zo dat de Commissie, onmiddellijk na de uiteenzetting van de overwegingen inzake het onderlinge verband tussen de vaststelling van onverenigbaarheid van de investeringssteun met de interne markt en de vaststelling van onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met die markt, haar beoordeling van de verenigbaarheid van deze laatste steun met die markt heeft voortgezet in de punten 246 en 247 van het litigieuze besluit door op te merken dat in het geval van de exploitatiesteun niet was voldaan aan de eerste in de richtsnoeren van 2014 vastgestelde voorwaarde voor verenigbaarheid van steun met die markt, en dat deze bijgevolg ook om die reden onverenigbaar was met de interne markt.

Bovendien blijkt uit punt 254 van het litigieuze besluit dat de Commissie zich op twee rechtsgrondslagen heeft gebaseerd om de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt vast te stellen, namelijk, ten eerste, de onverenigbaarheid van de investeringssteun met die markt, en ten tweede, het feit dat de exploitatiesteun louter leidt tot een verdubbeling van de infrastructuur zodat hiermee niet wordt voldaan aan een duidelijk bepaald rechtmatig doel van algemeen belang, wat volgens de richtsnoeren van 2014 de eerste voorwaarde voor de verenigbaarheid met de interne markt is.

Zoals de Commissie in wezen stelt, vloeit uit een gezamenlijke lezing van de punten 244 tot en met 254 van het litigieuze besluit echter voort dat de punten 244 en 245 ervan op zichzelf de grondslag vormen voor de vaststelling van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt, los van enige toepassing van de richtsnoeren van 2014 op deze steun, aangezien de vaststelling in het litigieuze besluit van de onverenigbaarheid van die steun met de interne markt op twee onafhankelijke rechtsgrondslagen berust. In dit verband dient te worden opgemerkt dat in punt 86 van het bestreden arrest het Gerecht zelf heeft erkend dat de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar is met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar is met die markt, niet voortvloeit uit een voorwaarde die uitdrukkelijk is vastgesteld in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen of in de richtsnoeren van 2014.

Het is immers inherent aan de logica van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun dat de lidstaten geen projecten mogen financieren die slechts zouden bestaan dankzij steun die onverenigbaar is met de interne markt. Zoals de Commissie in wezen stelt, volgt hieruit noodzakelijkerwijs dat aan de conclusie van de Commissie in het litigieuze besluit niet kan worden afgedaan door om het even welke toepassing van de richtsnoeren van 2014 op de exploitatiesteun, aangezien de beoordeling van de verenigbaarheid van deze laatste steun met de interne markt niet los kan worden gezien van het project waarvoor de steun is bestemd.

Voorts is het juist dat het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest heeft opgemerkt dat het litigieuze besluit minstens één onnauwkeurigheid bevatte betreffende het rechtskader waarin de Commissie had vastgesteld dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt. Meer bepaald heeft het Gerecht opgemerkt dat de Commissie in punt 245 van het litigieuze besluit had aangegeven dat die conclusie in besluit 2014/883 op grond van de richtsnoeren 2005 werd getrokken, terwijl uit de punten 227 en 228 van besluit 2014/883 bleek dat de Commissie dit had beoordeeld in het licht van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU.

In datzelfde punt 85 heeft het Gerecht eveneens benadrukt dat de vaststelling van de Commissie dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, ten overvloede was opgenomen in besluit 2014/883, en werd geformuleerd juist vóór de conclusie in punt 228 van dat besluit 2014/883 dat de exploitatiesteun niet voldeed aan de criteria van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.

Zoals de Commissie aanvoert, blijkt uit het bestreden arrest echter niet en werd bovendien in het kader van de onderhavige voorziening evenmin aangetoond hoe een dergelijke onduidelijkheid van invloed zou kunnen zijn op de uitlegging die aan het litigieuze besluit moet worden gegeven, met name omdat de vaststelling in punt 143 van het onderhavige arrest moet worden geacht voort te vloeien uit een rechtsgrondslag die autonoom en onafhankelijk is van de richtsnoeren van 2014.

Wat de subsidiariteit van die vaststelling in besluit 2014/883 betreft, doet de omstandigheid dat de Commissie deze vaststelling ten overvloede heeft opgenomen niet af aan de omstandigheid dat het daarbij gaat om een autonome vaststelling die in dit besluit als grond kan dienen voor de conclusie van de Commissie dat de exploitatiesteun onverenigbaar is met de interne markt. De autonomie van die vaststelling vloeit immers zowel voort uit het woord ‘inherent’ in punt 227 van dat besluit, als uit de omstandigheid dat een dergelijke vaststelling inherent is aan de logica zelf van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun, zoals in herinnering is gebracht in punt 142 van het onderhavige arrest met betrekking tot de gelijklopende vaststelling in het litigieuze besluit.

Zoals de Commissie in wezen aanvoert, vloeit op dezelfde wijze de omstandigheid dat de Commissie diezelfde vaststelling heeft opgenomen in punt 227 van besluit 2014/883 en dus vóór de in punt 228 van dat besluit getrokken conclusie dat de exploitatiesteun niet voldoet aan de criteria van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, voort uit een redactionele keuze die niet kan afdoen aan de in het vorige punt vermelde uitlegging van dat besluit.

Voorts kan, voor zover het Gerecht er in de punten 81, 87 en 88 van het bestreden arrest op wijst dat de Commissie in besluit 2014/883 met het oog op haar beoordeling van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen heeft toegepast, die uitvoering geven aan artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, terwijl zij in het litigieuze besluit de richtsnoeren van 2014 heeft toegepast, die uitvoering geven aan een andere Verdragsbepaling, namelijk artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, worden volstaan met de opmerking dat deze omstandigheid — zoals de Commissie stelt — niet van invloed is op de uitlegging van het litigieuze besluit volgens welke de vaststelling van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt in dat besluit is gebaseerd op een rechtsgrondslag die autonoom en onafhankelijk is van de richtsnoeren van 2014, en evenmin op de omstandigheid dat, zoals blijkt uit punt 142 van het onderhavige arrest, die rechtsgrondslag geldig blijft ongeacht de eventuele toepassing van de richtsnoeren van 2014.

In punt 87 van het bestreden arrest heeft het Gerecht eveneens benadrukt dat het door de Commissie in eerste aanleg aangevoerde argument dat de overweging volgens welke de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, is gebaseerd op een uit het Verdrag voortvloeiende autonome rechtsgrondslag, geen steun vond in de bewoordingen van besluit 2014/883 of van het bestreden besluit.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de motivering in de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit weliswaar beknopt is, maar dat daaruit niettemin duidelijk naar voren komt dat exploitatiesteun niet kan worden geacht verenigbaar te zijn met de Unieregels inzake staastssteun wanneer hij alleen tot doel heeft een project te financieren dat slechts zou bestaan door steun die zelf onverenigbaar is met deze regels.

Ofschoon het klopt dat de Commissie in dit verband niet uitdrukkelijk heeft verwezen naar het VWEU, blijkt echter noodzakelijkerwijs uit de in het voorgaande punt vermelde overwegingen dat haar redenering dienaangaande gebaseerd is op de Verdragsbepalingen. Zoals reeds blijkt uit de bewoordingen van artikel 107 VWEU en volgt uit de beoordeling door de Commissie in het litigieuze besluit, wordt het bestaan van een dergelijke steunmaatregel als die welke aan de orde is, immers beoordeeld uit het oogpunt van dat artikel.

Aangezien het, zoals opgemerkt in de punten 142 en 146 van dit arrest, inherent is aan de logica van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun dat de lidstaten geen projecten mogen financieren die slechts zouden bestaan door steun die onverenigbaar is met de interne markt, kan de Commissie niet worden verweten dat zij niet heeft gespecificeerd dat de beoordeling in de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit die bepalingen als grondslag had, en kan haar al helemaal niet worden verweten dat zij daarbij geen specifieke Verdragsbepaling heeft genoemd. Het Gerecht heeft in punt 87 van het bestreden arrest dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het heeft geoordeeld dat de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, geen steun vond in de bewoordingen van besluit 2014/883 of van het litigieuze besluit.

Gelet op het voorgaande dient te worden opgemerkt dat zelfs indien de belanghebbenden voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit de gelegenheid zou zijn geboden om opmerkingen in te dienen over de richtsnoeren van 2014 en zij erin geslaagd zouden zijn om aan te tonen dat de exploitatiesteun voldeed aan de relevante criteria van die richtsnoeren, de Commissie hoe dan ook, om de in de punten 244 en 245 van dat besluit uiteengezette redenen, op goede gronden tot de slotsom zou zijn gekomen dat deze steun onverenigbaar was met de interne markt. Door de afwijzing van het betoog van de Commissie, waarmee zij beoogde aan te tonen dat het litigieuze besluit dezelfde inhoud zou hebben gehad indien de belanghebbenden waren verzocht om opmerkingen te maken over de relevantie van de richtsnoeren van 2014, heeft het Gerecht dus geen rekening gehouden met de in punt 81 van dit arrest aangehaalde rechtspraak en het litigieuze besluit onjuist uitgelegd.

Derhalve dient te worden geconcludeerd dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de Commissie de belanghebbenden voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit niet de mogelijkheid had geboden om opmerkingen te maken over de relevantie van de richtsnoeren van 2014, de nietigverklaring ervan tot gevolg heeft, en dat het dus in punt 91 van het bestreden arrest ten onrechte het zesde middel van het beroep in eerste aanleg heeft aanvaard en de artikelen 2 tot en met 5 van dat besluit nietig heeft verklaard.

Tot slot kan aan die conclusie niet worden afgedaan door de andere argumenten die in deze zaak aan het Hof zijn voorgelegd, en met name in de eerste plaats de omstandigheid, waar zowel de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK als het Gerecht — in punt 87 van het bestreden arrest — op heeft gewezen, namelijk dat de Commissie de vaststelling in punt 143 van het onderhavige arrest voor het eerst heeft aangevoerd ter terechtzitting voor het Gerecht.

In dat verband dient te worden vastgesteld dat, gesteld al dat de Commissie die vaststelling pas in dat stadium van de procedure in eerste aanleg ter sprake zou hebben gebracht, dit in ieder geval op zichzelf geen invloed zou hebben op de beoordeling van de middelen die de verzoekende partijen in eerste aanleg hebben aangevoerd ter onderbouwing van hun beroep, en met name de vraag of de schending van het recht van de belanghebbenden om opmerkingen over de richtsnoeren van 2014 in te dienen, leidt tot nietigverklaring van dat besluit.

Wat in de tweede plaats de in punt 104 van dit arrest uiteengezette argumentatie betreft, kan worden volstaan met eraan te herinneren dat, zoals blijkt uit de punten 62 tot en met 64 van dit arrest, de voor het Hof aangevoerde argumenten met betrekking tot de rechten van verdediging van de Republiek Polen door het Gerecht niet zijn onderzocht in het bestreden arrest, en bijgevolg niet door het Hof te hoeven worden beoordeeld in dit stadium van de procedure.

Het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel dienen dus te worden toegewezen.

Hieruit volgt dat niet hoeft te worden ingegaan op de argumenten van de Commissie waarmee zij beoogt aan te tonen dat, aangenomen dat de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt niet was gebaseerd op een rechtsgrond die losstaat van de richtsnoeren van 2014, de bepalingen ervan die in het litigieuze besluit werden toegepast om de verenigbaarheid van die steun met de interne markt te beoordelen, in wezen identiek waren aan die van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, die in besluit 2014/883 zijn toegepast, en dat de opmerkingen van de belanghebbenden inzake de richtsnoeren van 2014 dus hoe dan ook geen invloed hadden kunnen hebben op de uitkomst van dat eerste besluit.

Gelet op een en ander moet het bestreden arrest worden vernietigd. Het derde middel hoeft bijgevolg niet te worden onderzocht.