CBb, 30-04-2015, nr. AWB 13/749

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 september 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:4967, hierna: de aangevallen uitspraak).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.

Op 29 januari 2015 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij voor appellante [naam 2] is verschenen en de gemachtigde van appellante. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

De Dienst Regelingen heeft in het kader van het toezicht op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2011 het bedrijf van appellante onderzocht. Bij brief van5 oktober 2012 is appellante verzocht nadere gegevens aan te leveren. Middels het formulier ‘Meer informatie (kunst)mest’ heeft appellante daaraan voldaan. Daarbij is aangegeven dat in 2011 geen 112,5 ton mest is aangevoerd op het bedrijf, maar 62,5 ton mest. Verweerder heeft bij brief van 16 november 2012 het voornemen kenbaar gemaakt een boete op te leggen van€ 2.886,50 wegens overtreding van artikel 7 van de Msw in het jaar 2011, daarbij uitgaande van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 267 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 185 kg fosfaat. Appellante heeft in haar zienswijze wederom aangegeven dat 62,5 ton mest is aangevoerd. De staatssecretaris heeft deze lezing niet gevolgd en heeft bij primair besluit van 14 december 2012 conform het voornemen aan appellante een boete opgelegd van € 2.886,50. Het bezwaar van appellante is ongegrond verklaard bij besluit van 22 mei 2013.

De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder rechtsoverweging 4 tot en met 10 van de aangevallen uitspraak.

Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:

Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.

In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:

a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;

(…)

c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.

In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onder a en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat.

Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen wegens overtreding van artikel 7 van de Msw.

Ingevolge artikel 57, eerste lid aanhef en onder a en c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.

Artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Appellante heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de door haar overgelegde schriftelijke verklaring van leverancier [naam 3] en diens ter zitting bij de rechtbank mondeling afgelegde verklaring. Uit deze verklaringen is namelijk gebleken dat op 1 april 2011 niet drie, maar uiteindelijk slechts één vracht is aangevoerd op het bedrijf van appellante en derhalve dat de gegevens die uit de vervoersbewijzen blijken niet juist zijn. Voor het feit dat appellante wel drie vervoersbewijzen heeft ondertekend, heeft appellante een logische verklaring gegeven. Appellante, die op de dag van de aanvoer van de mest vroeg weg moest in verband met werkzaamheden, heeft de vervoersbewijzen op die dag in de ochtend ondertekend voordat de mest werd uitgereden, ervan uitgaande dat de mest nog dezelfde dag zou worden uitgereden. Pas bij aankomst van de mest op de betrokken percelen bleek dat deze percelen te nat waren om de aangevoerde hoeveelheid mest uit te rijden, waarna is besloten om twee vrachten terug te brengen naar het bedrijf van [naam 3]. Deze verklaring wordt ondersteund door het gegeven dat appellante een maand later een grotere hoeveelheid mest heeft besteld, hetgeen zij niet gedaan zou hebben als begin april niet één, maar drie vrachten mest zouden zijn uitgereden. Daarnaast stelt appellante dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat bij gebreke van betrokkenheid van derden op dit punt eenvoudigweg geen aanvullend bewijs is te leveren. De uitleg van de rechtbank leidt ertoe dat aan de vervoersbewijzen in feite een dwingende bewijskracht toekomt en dat is in strijd met de vrije bewijsleer. Appellante kan de rechtbank niet volgen in haar oordeel dat de verklaring met betrekking tot de onjuistheid van de vervoersbewijzen veel later is opgesteld en voor rekening van appellante komt. Vraag is of, gelet op alle door appellante aangevoerde feiten en omstandigheden, nog onverkort mag worden uitgegaan van de vervoersbewijzen, terwijl appellante op de enig mogelijke manier heeft aangetoond en beargumenteerd dat dit niet het geval is. In deze situatie acht appellante niet relevant voor wiens rekening en risico iets komt. In dit verband stelt appellante nog dat zij ervan uitging dat [naam 3] de correcties met betrekking tot de foutieve vervoersbewijzen zou doorgeven aan de Dienst Regelingen. Om onbegrijpelijke redenen is dit pas veel later gebeurd. Eerst door de ontvangst van het voornemen van verweerder om een boete op te leggen, is aan appellante en [naam 3] duidelijk geworden dat er iets was misgegaan en hebben zij verweerder geïnformeerd over de gang van zaken.

De staatssecretaris heeft in zijn reactie op het hoger beroep van appellante gewezen op het systeem van de bewijslastverdeling, zoals dit volgt uit de Msw en de vaste jurisprudentie van het College ter zake. De staatssecretaris dient op basis van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen dat de overtreding is begaan en dat heeft hij in dit geval op basis van de vervoersbewijzen ook gedaan. Aan de hand van alternatieve gegevens, die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar genoeg zijn, kan een landbouwer aannemelijk maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden, maar daarin is appellante niet geslaagd. De rechtbank heeft terecht niet dezelfde bewijskracht gehecht aan de naderhand opgestelde en afgelegde verklaringen van appellante en [naam 3] dat slechts één vracht is uitgereden als aan de ondertekende vervoersbewijzen, gelet op het belang van het wettelijk voorgeschreven vervoersbewijs. Deze verklaringen zijn immers meer dan een jaar na de aanvoer van de mest opgesteld en pas nadat het voornemen tot boeteoplegging bekend was gemaakt aan appellante. Van belang is verder dat appellante ook geen aanvullende bewijsmiddelen heeft kunnen overleggen die deze verklaringen ondersteunen.

Het hoger beroep stelt aan de orde of is komen vast te staan dat appellante het verbod van artikel 7 van de Msw om op zijn bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, heeft overtreden en de daarbij gehanteerde bewijslastverdeling. Mede onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 12 april 2012, AWB 09/1390, ECLI:NL:CBB:2012:BW3286, stelt het College voorop dat uit het systeem van de artikelen 7 en 8 van de Msw alsmede de wetsgeschiedenis blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem dus primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de ‘strafuitsluitingsgrond’ te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. De weg waarlangs het aannemelijk maken van naleving van de gebruiksnormen geschiedt, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het betreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de staatssecretaris, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.

Gelet op hetgeen hiervoor in rechtsoverweging 3.4 is overwogen en in het licht van het door de rechtbank in rechtsoverweging 5 van haar uitspraak geciteerde onderdeel uit de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Staatsblad 2005, 645, p. 53) met betrekking tot het vervoersbewijs, heeft de rechtbank naar het oordeel van het College terecht het belang dat de wetgever blijkens die toelichting toekent aan het vervoersbewijs voorop gesteld bij de waardering van de drie in het onderhavige dossier aanwezige vervoersbewijzen, die door verweerder zijn aangedragen als het bewijs dat appellante de in geding zijnde overtreding heeft begaan. Dit belang in aanmerking nemend en gezien de handtekeningen van [naam 3] als vervoerder en appellante als de afnemer op deze vervoersbewijzen, heeft de rechtbank naar het oordeel van het College op goede gronden geoordeeld dat de staatssecretaris ervan mocht uitgaan dat de informatie op de vervoersbewijzen juist is. De rechtbank heeft vervolgens om die reden geoordeeld dat de staatssecretaris ervan mocht uitgaan dat [naam 3] op 1 april 2011 drie vrachten dierlijke meststoffen van elk 250 ton heeft geleverd en vervoerd naar appellante en dat appellante deze vrachten heeft afgenomen, tenzij appellante het tegendeel aannemelijk maakt. Het College onderschrijft dit oordeel van de rechtbank eveneens. Uit dit oordeel en hetgeen vervolgens in de rechtsoverwegingen 7 tot en met 10 van de aangevallen uitspraak is overwogen, blijkt dat de rechtbank heeft onderkend dat appellante in overeenstemming met hetgeen hiervoor in rechtsoverweging 3.4 is overwogen aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Het College verwerpt derhalve de stelling van appellante dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak in feite een dwingende bewijskracht heeft toegekend aan de vervoersbewijzen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank op onjuiste gronden, vermeld in de rechtsoverwegingen 7 tot en met 9 van de aangevallen uitspraak, heeft geconcludeerd dat appellante niet is geslaagd in de op haar rustende bewijslast om het tegendeel aannemelijk te maken. Dit betekent dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat appellante in 2011 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en aldus de Msw heeft overtreden.

Appellante heeft aangevoerd dat zij met het opleggen van de bestuurlijke boete in strijd met artikel 5:43 van de Awb twee maal wordt bestraft voor hetzelfde feit. Voor het overtreden van artikel 7 van de Msw in 2011 in samenhang met artikel 8 van de Msw is aan haar namelijk tevens een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd bij besluit van 8 april 2014. Appellante verwijst in dat verband naar een uitspraak van de politierechter van de rechtbank Oost-Brabant van 19 december 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:7409) die in een soortgelijke zaak heeft geoordeeld dat dit in strijd komt met artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, omdat de randvoorwaardenkorting in dat geval naar zijn oordeel moest worden aangemerkt als een sanctie van strafrechtelijke aard. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat nu zij tweemaal wordt geconfronteerd met handhaving vanwege exact hetzelfde feit de boete moet worden gematigd.

Het College wijst er op dat het Hof van Justitie van de Europese Unie in bestendige jurisprudentie heeft geoordeeld dat op grond van verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn (zie het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85, Maïzena, Jur. 1987 bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. 1992 bladzijde I-5383, het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Jur. 2002 bladzijde I-6453 en laatstelijk het arrest van 5 juni 2012 in de zaak C‑489/10, Bonda, in het bijzonder punt 36 tot en met 46, ECLI:EU:C:2012:319). In het arrest Bonda heeft het Hof uitdrukkelijk geoordeeld dat GLB-sancties, zoals de randvoorwaardenkorting, tot doel hebben om het beheer van de middelen van de Europese Unie te beschermen. Daarnaast vinden dergelijke sancties alleen toepassing indien een subsidieaanvraag is ingediend. Ook hieruit volgt dat zulke sancties geen bestraffend karakter hebben. Het opleggen van een bestuurlijke boete naast het opleggen van een randvoorwaardenkorting levert daarom geen dubbele bestraffing van dezelfde overtreding op en reeds daarom is geen sprake van schending van artikel 5:43 van de Awb. Deze beroepsgrond slaagt niet.

De opgelegde randvoorwaardenkorting geeft evenmin aanleiding de boete te matigen. Er is immers, zoals hiervoor uiteen gezet, geen sprake van dubbele bestraffing. De sancties dienen bovendien een ander doel. De korting is daarom geen bijzondere omstandigheid die moet leiden tot verlaging van de boete.

Het hoger beroep is ongegrond. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

Voor een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. S.C. Stuldreher en mr. E.J.M. Heijs , in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2015.

w.g. E. Dijt w.g. A.G.J. van Ouwerkerk