Rb. Amsterdam, 28-10-2020, nr. 96-182887-20

Aan de verdachte is tenlastegelegd dat zij op of omstreeks 9 april 2020 in Amstelveen, heeft gehandeld in strijd met een algemeen voorschrift van politie, te weten de Noodverordening COVID-19 van 2 april 2020, welke krachtens de Gemeentewet in buitengewone omstandigheden is uitgevaardigd en afgekondigd door de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, door zich in de publieke ruimte op te houden in een groep van drie of meer personen zonder 1,5 meter afstand te houden tot de dichtstbijzijnde persoon in die groep;

Bevoegdheid

De kantonrechter heeft vastgesteld dat hij bevoegd is tot kennisneming van deze zaak.

Ontvankelijkheid Openbaar Ministerie, waarschuwingsplicht?

De kantonrechter stelt vast dat voorafgaand aan het opmaken van proces-verbaal in deze zaak aan verdachte geen waarschuwing is gegeven. Weliswaar blijkt uit het dossier dat verbalisant een aantal uren eerder op [adres] aan een aantal personen een waarschuwing heeft gegeven, maar uit niets blijkt dat deze waarschuwing tot verdachte gericht was.

Aangevoerd is dat de politie wel eerst had moeten waarschuwen voordat een boete werd gegeven. In het verlengde daarvan is de vraag of de officier van justitie bij gebreke van een waarschuwing tot vervolging mocht overgaan. Bij de beantwoording van die vraag zal mede worden betrokken hetgeen minister van Justitie en Veiligheid Grapperhaus in een debat in de Tweede Kamer op 2 september 2020 naar voren heeft gebracht. Hij heeft daar onder meer gezegd:

Voorzitter. (…). Bij het opleggen van de boetes is het beleid altijd geweest: eerst aanspreken, dan waarschuwen en dan pas beboeten. Dat vindt u ook terug in de circulaire van het Openbaar Ministerie daarover. Daarom zit er ook een verschil in het aantal boetes dat de heer Klaver zojuist aanhaalde, van 23.000 en het getal dat ik bij het CJIB zie komen. Dat zijn er 17.000. Daar zit het eerste filter tussen van het Openbaar Ministerie van boetes waarvan het Openbaar Ministerie zegt: daar is die drieslag naar ons oordeel niet goed gevolgd. Dat kan altijd gebeuren. (…)Ik dacht dat mevrouw Van Kooten-Arissen zei: er wordt soms direct overgegaan tot handhaving. Daarbij verwees zij naar antwoorden op Kamervragen, maar in die antwoorden staat letterlijk: "In principe wordt in eerste instantie altijd eerst gewaarschuwd, hoewel dit afhankelijk is van de situatie ter plaatse. Bij minderjarigen is in de eerste periode langere tijd gewaarschuwd. Inmiddels is voor iedereen duidelijk wat de afstandsregels zijn, de nadruk ligt nu meer op handhavend optreden wanneer dit nodig is om een overtreding te beëindigen en om herhaling te voorkomen." Ik wil toch even benadrukken dat "handhavend optreden" niet boetes uitdelen is. Dat is mensen aanspreken, dan aanzeggen en dan beboeten. (…)Als echter door de burger bewust maatregelen niet worden opgevolgd of nageleefd, zeker nadat men daarop door de handhaver is aangesproken — dat is die driedeling waar ik het steeds over heb — moet verbaliserend worden opgetreden.

Ik heb mij dat laten uitleggen door een hoofdofficier.

De kantonrechter oordeelt als volgt. Uitgangspunt is artikel 167 Wetboek van Strafvordering. Daar staat – kort weergegeven – dat het Openbaar Ministerie (OM) een ruime discretionaire bevoegdheid heeft al dan niet tot vervolging over te gaan. De rechter kan een vervolgingsbeslissing slechts marginaal toetsen. Het OM is bij de vervolgingsbeslissing (behoudens gemotiveerde uitzonderingen) wel gebonden aan haar eigen richtlijnen, als die naar buiten toe bekend zijn gemaakt. Van dergelijke richtlijnen is hier echter geen sprake. Wel zijn er interne beleidsregels geweest, die zijn door de officier van justitie aan het dossier toegevoegd. In deze beleidsregels zoals deze golden in april 2020 is enkel opgenomen dat bij minderjarigen van 12-15 jaar eerst gewaarschuwd wordt. Van een algemeen waarschuwingsbeleid was geen sprake. In later beleid van 11 augustus 2020 – waar minister Grapperhaus in de Tweede Kamer naar heeft verwezen – staat:

De handhaving op straat door politie en boa’s vraagt steeds om gezond verstand en het een beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid van de burger. Als echter door de burger bewust de maatregelen niet worden opgevolgd of nageleefd, zeker nadat men daarop door de handhaver is aangesproken, moet verbaliserend worden opgetreden.

Ook is uit het dossier en ter terechtzitting gebleken dat er binnen de Amsterdamse “driehoek” (OM-burgemeester-politie) een handhavingskader bestond, wat er op neer kwam dat het weliswaar juridisch mogelijk was direct te verbaliseren, maar dat uitgangspunt was dat eerst gewaarschuwd werd, behalve als voor bepaalde plaatsen iets anders was afgesproken. Ten aanzien van [adres] was afgesproken niet meer te waarschuwen, aldus de verbalisant in dit dossier. Genoemd handhavingskader is overigens niet aan het dossier toegevoegd en ook niet anderszins bekend gemaakt.

Er bestond dus enkel intern beleid, zodat daar reeds om die reden geen beroep op kan worden gedaan door een verdachte. Bovendien schrijft het beleid nergens dwingend voor dat pas na een waarschuwing beboet kan worden.

Genoemd intern beleid is door minister Grapperhaus toegelicht in de Tweede Kamer. Naar het oordeel van de kantonrechter heeft het daarmee echter niet de status van extern beleid gekregen. De minister heeft het beleid toegelicht om de Tweede Kamer in te lichten over de werkwijze van de politie bij overtreding van de noodverordeningen. Nergens doet hij een toezegging waarmee voor iedere burger het vertrouwen wordt gewekt dat zonder waarschuwing geen boete zal worden opgelegd. Bovendien heeft de minister tijdens een debat in de Tweede Kamer op 8 oktober 2020 ook zelf benadrukt dat burgers aan het eerder door hem toegelichte beleidskader geen rechten kunnen ontlenen. Verdachte heeft overigens ook niet gesteld dat hij aan uitlatingen van de minister een dergelijk vertrouwen heeft ontleend.

De officier van justitie is dan ook ontvankelijk in haar vordering.

Vast staat dat verdachte zich op een grasveld met meer dan drie personen aan een tafel heeft bevonden, zonder dat zij onderling 1,5 meter afstand in acht namen. Dit grasveld was voor iedereen toegankelijk en behoort dus tot de openbare ruimte. Verdachte heeft aangevoerd dat alle personen aan de tafel tot één huishouden behoorden, zodat sprake was van een in de noodverordening geregelde uitzondering. Dit verweer wordt verworpen. Alhoewel in het algemeen spraakgebruik de bewoners van een studentenhuis wellicht een gezamenlijke huishouding vormen, is in de noodverordening voor een beperkte definitie gekozen. Die definitie ziet – kort gezegd – op gezinssituaties. Er staat immers dat het moet gaan om: “de niet van tafel en bed gescheiden echtgenoot, geregistreerd partner of andere levensgezel en ouders, grootouders en kinderen, voor zover zij op één adres woonachtig zijn.”. Studenten die in een huis samenwonen vallen daar niet onder.

De kantonrechter acht wettig en overtuigend bewezen dat verdachte het tenlastegelegde heeft begaan, te weten dat:

dat zij op 9 april 2020 in Amstelveen, heeft gehandeld in strijd met een algemeen voorschrift van politie, te weten de Noodverordening COVID-19 van 2 april 2020, welke krachtens de Gemeentewet in buitengewone omstandigheden is uitgevaardigd en afgekondigd door de voorzitter van de veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland, door zich in de publieke ruimte op te houden in een groep van drie of meer personen zonder 1,5 meter afstand te houden tot de dichtstbijzijnde persoon in die groep.

De kantonrechter grondt zijn beslissing dat verdachte het bewezen geachte heeft begaan op de feiten en omstandigheden die in de bewijsmiddelen zijn vervat:

- De verklaring van verdachte ter terechtzitting

- Het proces-verbaal met nummer PL1300-2020073868-2 van 26 mei 2020, in de wettelijke vorm opgemaakt door de daartoe bevoegde opsporingsambtenaar [verbalisant]

- Het proces-verbaal met nummer PL1300-2020073868-4 van 9 oktober 2020, in de wettelijke vorm opgemaakt door de daartoe bevoegde opsporingsambtenaar [verbalisant]

De kantonrechter moet (ambtshalve) beoordelen of de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland van 2 april 2020 (verder: de noodverordening) verbindend is. Daarover bestaat discussie: enerzijds over de (on)mogelijkheid bij noodverordening af te wijken van de Grondwet, anderzijds is er verschil van mening over de houdbaarheidsdatum van (tijdelijke) noodverordeningen als basis voor de maatregelen.

Voor zover er door het invoeren van de 1,5 meter norm al sprake is van inbreuk op een grondrecht, is deze inbreuk beperkt. Mensen hebben nog steeds de mogelijkheid om met anderen af te spreken in de openbare ruimte. Het enige waarin zij door deze regel beperkt worden, is de afstand die zij dienen te houden tot anderen die niet tot hun eigen huishouding behoren. Daartegenover staat dat de overheid is geconfronteerd met een crisissituatie waarin de volksgezondheid ernstig en acuut in gevaar is gekomen. Om deze crisissituatie te beheersen, heeft de overheid in korte tijd maatregelen moeten nemen om de samenleving te beschermen tegen de uitbraak van het coronavirus. Naar het oordeel van de kantonrechter was dat geoorloofd, ook al neemt artikel 176 Gemeentewet tot uitgangspunt dat niet van de Grondwet mag worden afgeweken. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Gemeentewet volgt dat beperking van grondrechten, gelet op de noodrechtpraktijk, in uitzonderingssituaties mogelijk moet zijn. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 21-22) staat onder meer:

In de derde plaats zij erop gewezen, dat niet alleen een grondrechtartikel op redelijke wijze moet worden uitgelegd, maar dat ook aan de redelijkheid grenzen kunnen worden ontleend waarbuiten een grondrecht geen toepassing meer behoort te vinden: wanneer een overheidsmaatregel een grondrecht naar de letter genomen beperkt doch de intrekking of vernietiging van die maatregel in flagrante strijd zou zijn met wat algemeen als redelijk wordt aangemerkt, dan zal zo'n maatregel niet licht ongrondwettig mogen worden geacht. Daarbij kan de eis van proportionaliteit en van het rekening houden met maatschappelijke en persoonlijke belangen een rol spelen. Zo kan onder omstandigheden het belang van een bepaalde grondrechtbeperkende maatregel zo zwaar wegen en de inbreuk op het grondrecht zo gering zijn, dat een ongrondwettigverklaring buiten de grenzen der redelijkheid zou liggen.

Er moet dus wel zijn voldaan aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Naar het oordeel van de kantonrechter is dat het geval. Het gaat om een geringe inbreuk tegenover een groot belang: de volksgezondheid. Met minder ingrijpende maatregelen kan het coronavirus niet worden ingedamd. Of de noodverordening ook geschikt is om gedurende meerdere maanden grondrechtbeperkende maatregelen op te leggen is een andere vraag. In dit geval was de noodverordening echter pas enkele weken oud, zodat die vraag hier niet beantwoord hoeft te worden.

Het bewezen geachte is volgens de wet strafbaar. Het bestaan van een rechtvaardigingsgrond is niet aannemelijk geworden.

Er is geen omstandigheid aannemelijk geworden die de strafbaarheid van verdachte uitsluit. Verdachte is dan ook strafbaar.

De officier van justitie heeft gevorderd dat de verdachte zal worden veroordeeld tot een geldboete van € 95,- bij gebreke van betaling te vervangen door 1 dag hechtenis. De officier van justitie heeft daarbij aangesloten bij het op 13 oktober 2020 door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel 35.526 (Tijdelijke wet maatregelen covid-19), waarin het maximale boetebedrag voor overtredingen van die wet op € 95,- is gesteld.

De kantonrechter houdt bij de strafoplegging rekening met de persoonlijke omstandigheden van verdachte zoals deze uit de stukken en ter zitting zijn gebleken, waaronder het gegeven dat verdachte niet eerder voor een strafbaar feit als het onderhavige is veroordeeld.

In voornoemd door de officier van justitie aangehaald wetsvoorstel is in artikel 58f bepaald dat de veilige afstand niet geldt voor personen die op hetzelfde adres woonachtig zijn. Dit is dus een ruimere uitzondering dan in de huidige noodverordening. Alhoewel de wet nog niet door de Eerste Kamer is aangenomen, ziet de kantonrechter hierin wel aanleiding geen straf op te leggen, aangezien de formele wetgever – zoals het er nu naar uit ziet – anders denkt over de strafwaardigheid van huisgenoten (zoals in een studentenhuis). In deze zaak is sprake van studenten die op hetzelfde adres woonachtig zijn: zij hebben hetzelfde huisnummer en delen woonkamer, badkamer en keuken.

De strafbeslissing is gegrond op artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht.

De kantonrechter komt op grond van het voorgaande tot de volgende beslissing.

Vernietigt de eerdere strafbeschikking

Verklaart bewezen dat verdachte het tenlastegelegde heeft begaan zoals hiervoor onder 3. is aangegeven.

Verklaart niet bewezen hetgeen aan verdachte meer of anders is ten laste gelegd dan hiervoor bewezen is verklaard en spreekt verdachte daarvan vrij.

Het bewezenverklaarde levert op de overtreding van:

Een algemeen voorschrift van politie, krachtens de Gemeentewet (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id1c89d51a25de1b6647cbdb2eca89bb97) in buitengewone omstandigheden door de burgemeester, de voorzitter van de veiligheidsregio of de commissaris van de Koning in de provincie uitgevaardigd en afgekondigd.

Verklaart het bewezene strafbaar.

Verklaart verdachte daarvoor strafbaar.

Legt geen straf of maatregel op.

Dit vonnis is gewezen door mr. C.W. Inden, kantonrechter in tegenwoordigheid van de griffier en uitgesproken door voornoemde kantonrechter, ter openbare terechtzitting van deze rechtbank van 28 oktober 2020