18.5.3 Vatbaarheid voor tenuitvoerlegging

In de betreffende casus werd niet alleen tevergeefs aangevoerd dat het oordeel van de rechter in de procedure die op het verzet volgde, toepasselijkheid van art. 3:324 BW meebracht. De gemeente had daarnaast een verdergaande stelling voorgedragen, inhoudende dat de verjaringstermijn uit art. 5:35 lid 1 Awb slechts inhield dat de gemeente binnen zes maanden na verbeurte van dwangsommen tot invordering moest overgaan en dat het enkele uitbrengen van een dwangbevel reeds toepasselijkheid van de twintigjaarstermijn uit art. 3:324 BW zou meebrengen.1

Het hof verwierp de grief van de gemeente en stelde vast dat de halfjaarstermijn van art. 5:35 Awb niet blijvend was gesauveerd doordat binnen die termijn een dwangbevel was uitgebracht. Vanaf dat moment was daarentegen volgens het hof op grond van art. 3:319 BW een nieuwe verjaringstermijn van een half jaar gaan lopen. De stelling dat het uitvaardigen van een dwangbevel gelijk te stellen zou zijn met een rechterlijke uitspraak als bedoeld in art. 3:324 BW vond volgens het hof geen steun in het recht. Een dwangbevel was geen rechterlijke uitspraak en voor een analogische toepassing was, gelet op het door de wetgever afgewogen stelsel van verjaringstermijnen voor verschillende rechtsvorderingen, volgens het hof geen plaats.

De Hoge Raad kwam tot hetzelfde oordeel. De verjaringstermijn van zes maanden was naar het oordeel van de Hoge Raad ingegeven enerzijds door de bedoeling van de dwangsom en anderzijds door de billijkheid. Ter onderbouwing van zijn oordeel verwees de Hoge Raad voorts naar de ratio van art. 611g Rv:2

De Hoge Raad constateerde dat stuiting van de haltjaarstermijn mogelijk was en in casu door het uitvaardigen van de dwangbevelen was geschied. De betekening van de dwangbevelen, gevolgd door afwijzing van het verzet, kon echter naar het oordeel van de Hoge Raad niet worden aangemerkt als - of op één lijn worden gesteld met het instellen van een eis die door toewijzing werd gevolgd. Mitsdien was niet art. 3:324 BW van toepassing, maar waren daags na betekening van de dwangbevelen op grond van art. 3:319 BW nieuwe halfjaarstermijnen gaan lopen. Na schorsing als gevolg van de verzetprocedure4 liepen deze termijnen na de vonnissen van 16 februari 1999 naar het oordeel van de Hoge Raad weer door.

Het oordeel van de Hoge Raad stemde overeen met dat van A-G Wesseling-van Gent in haar conclusie voorafgaand aan het arrest. Ook de A-G vond, om redenen van rechtszekerheid, dat noch het uitvaardigen van een dwangbevel, noch het vonnis waarbij het verzet tegen de invordering werd afgewezen, tot toepasselijkheid van de verjaringsregel van art. 3:324 BW leidde. Deze regel gold volgens de A-G alleen voor de tenuitvoerlegging van een rechterlijke of arbitrale uitspraak. Voor overeenkomstige toepassing zou art. 3:324 BW te ruim moeten worden uitgelegd, nu bij een vonnis waarbij het verzet werd afgewezen de dwangsommen geen voorwerp van een voor tenuitvoerlegging vatbare verplichting vormden. Dat de wil tot invordering van de dwangsommen in dit vonnis wel besloten ligt, deed volgens de A-G aan dit oordeel niet af.

In zijn annotatie bespreekt Snijders het arrest kritisch. Het oordeel dat het dwangbevel, dat ondanks verzet (of bij gebreke daarvan) stand houdt, niet gelijk te stellen is met het instellen van een eis die wordt toegewezen, vindt hij opmerkelijk. 'Aldus wordt de overheid, die aan haar verschuldigde dwangsommen wil sauveren, genoopt tot het voeren van een dagvaardingsprocedure, daar waar een eenvoudig dwangbevel met de mogelijkheid van verzet, had kunnen volstaan.' Ook de schuldenaar wordt aldus volgens Snijders nodeloos in een dagvaardingsprocedure betrokken. Naar het oordeel van Snijders gaat het erom, dat na gelegenheid tot hoor en wederhoor een executoriale titel wordt verschaft. Ook in het geval dat een dwangbevel is uitgevaardigd weet de schuldenaar (of behoort deze te weten) dat het de schuldeiser menens is en dat deze tot executie overgaat, zodat er naar zijn oordeel geen reden is om uit oogpunt van de voor het uitvaardigen van een dwangbevel vereiste rechtszekerheid een verschil te maken. Weliswaar onderkent Snijders dat de overheid na het uitvaardigen van een dwangbevel jaren stil zou kunnen zitten, maar zijns inziens geldt dat evenzeer als de overheid een executoriale titel na een dagvaardingsprocedure krijgt. Dat de overheid vanwege haar speciale positie gemakkelijker dan de burger een executoriale titel kan verkrijgen zoals die van een dwangbevel, vindt hij een andere zaak. Gegeven het feit dat die politieke beslissing eenmaal is genomen, had het volgens Snijders voor de hand gelegen om aan te sluiten bij de status die andere executoriale titels in het verjaringsrecht hebben gekregen, derhalve die van art. 3:324 BW, dat voor rechterlijke uitspraken een verjaringstermijn van 20 jaar hanteert.

Niet alle argumenten die Snijders aanvoert voor gelijkstelling van het dwangbevel met de rechterlijke uitspraak uit art. 3:324 BW spreken mij aan. Anders dan Snijders vind ik niet dat met deze gelijkstelling in het algemeen zou worden aangesloten bij de status die andere executoriale titels in het verjaringsrecht hebben gekregen. Een belangrijke uitzondering op toepasselijkheid van art. 3:324 BW geldt immers ten aanzien van de dwangsom in het burgerlijk recht. De dwangsomcrediteur in het burgerlijk recht heeft zelfs al bij een - aan verbeurte voorafgaande - rechterlijke uitspraak een executoriale titel verkregen. Toch geldt ook voor tenuitvoerlegging van deze executoriale titel niet de twintigjaarstermijn uit art. 3:324 BW, maar de halfjaarstermijn uit art. 611g Rv. Voorts lijkt mij het door Snijders genoemde praktische bezwaar, dat voor het sauveren van de verjaringstermijn de overheid steeds gedwongen zal zijn een dagvaardingsprocedure te voeren, niet doorslaggevend. Naar mijn idee zal het halfjaarlijks versturen van een stuitingsbrief als bedoeld in art. 3:317 BW volstaan, voor zover de overheid al niet - gewaarschuwd door de inmiddels door de Hoge Raad gegeven uitleg - binnen de haltjaarstermijn tot executie overgaat.

Met Snijders ben ik echter van mening dat het er voor de toepasselijkheid van de twintigjaarstermijn van art. 3:324 BW om zou moeten gaan dat een executoriale titel is verkregen, terwijl gelegenheid tot hoor en wederhoor is gegeven. Zowel in het bestuursrecht als in het burgerlijk recht is hieraan in elk geval voldaan wanneer de rechter in een procedure materieel heeft geoordeeld dat in een concreet geval dwangsommen verschuldigd zijn. Alhoewel de tekst van art. 3:324 BW een dergelijk ruime uitleg niet lijkt toe te staan, is het in dit geval mijns inziens onredelijk om te vergen dat de verschuldigdheid van dwangsommen expliciet op vordering van de dwangsomcrediteur wordt vastgesteld in een veroordeling die zich voor tenuitvoerlegging leent. Wanneer de verschuldigdheid van dwangsommen onderwerp van een gerechtelijke procedure is geweest en de rechter de verschuldigdheid heeft vastgesteld of het bezwaar tegen de verschuldigdheid heeft afgewezen, zou dan ook een twintigjaarstermijn moeten gelden, onafhankelijk van de vraag of de betreffende rechterlijke uitspraak zich voor tenuitvoerlegging leent.

Dit is bovendien in overeenstemming met de ratio die in de Gemeenschappelijke Memorie van Toelichting bij art. 611g Rv voor de verjaringstermijn van een half jaar wordt gegeven:5 de Toelichting benadrukt het gevaar dat de dwangsomcrediteur door stil te zitten de dwangsom tot een onevenredige hoogte zou kunnen laten oplopen, zelfs zonder dat de dwangsomdebiteur zich daarvan bewust zou zijn. Het hier bedoelde gevaar speelt bij een eenmaal door de rechter als verschuldigd gekenmerkte dwangsom in het geheel niet. Het uitvaardigen van de dwangbevelen doorbreekt het stilzitten; de dwangsomdebiteur is zich er vervolgens van bewust dat de dwangsom 'loopt'. Ten aanzien van de dwangsom in het burgerlijk recht doorbreekt het aanvangen van de executie het stilzitten van de crediteur. De ratio van de halfjaarstermijn verliest vervolgens in ieder geval betekenis nadat een rechter zich over de (bezwaren tegen de) verschuldigdheid in een concreet geval heeft uitgesproken. Over de verschuldigdheid, alsmede de wens van de dwangsomcrediteur om zijn recht geldend te maken, kan op dat moment geen twijfel meer bestaan. Deze dwangsom betreft voorts een vastgesteld bedrag, dat niet meer 'oploopt' zoals bedoeld in de Toelichting bij art. 611g Rv. Het is mij in dit verband niet duidelijk waarom de Hoge Raad in het hier besproken arrest nu juist de ratio van art. 611g lid 1 Rv heeft benadrukt.

Aannemelijk is dat art. 3:324 BW is geredigeerd met slechts het gebruikelijke geval voor ogen, waarin degene die zijn vorderingsrecht geldend wil maken ook degene is die de vordering in rechte instelt. In dit licht is het logisch dat het artikel alleen de executiebevoegdheid van een rechterlijke uitspraak noemt. In het geval van de dwangsomveroordeling is het echter nu juist vaak de dwangsomdebiteur die de executierechter benadert om in rechte vast te doen stellen dat de dwangsom niet is verbeurd. Door verweer te voeren in een door de dwangsomdebiteur geëntameerd executiegeschil geeft de dwangsomcrediteur mijns inziens evengoed aan dat hij meent dat de dwangsom verschuldigd is.6

De dwangsomcrediteur heeft geen veroordeling tot betaling van dwangsommen van de executierechter nodig om de dwangsommen te executeren die blijkens het oordeel van de executierechter verschuldigd zijn: een executoriale titel bezit hij immers al. Het is vreemd wanneer de dwangsomcrediteur uitsluitend met het oog op de toepasselijkheid van de twintigjaarstermijn uit art. 3:324 BW een reconventionele vordering tot betaling zou moeten instellen. Vooralsnog doet de dwangsomcrediteur daar echter wel verstandig aan: hij kan zich dan, zolang hij nog niet tot executie is overgegaan, de moeite besparen om ook na afloop van de procedure nog elk half jaar een stuitingsbrief te versturen.7